激励悖论视角下河长制湖长制的河湖治理逻辑

2019-08-21田贵良顾少卫

中国水利 2019年14期

田贵良，顾少卫

（河海大学商学院，211100，南京）

近年，由于气候变化、人口增长与经济社会高速发展，中国正面临水环境、水资源、水生态和水灾害等四类最为紧迫的新老水问题。其中，水质恶化主要是人类大范围的排污行为所致。要解决这一问题，不仅要本地区治污，更要统筹河流上下游的水质治理；不仅要靠地方政府各部门切实履行职能，更要党政主导、全民参与。河长制湖长制新型治理模式应运而生，由当地各级党政主要负责人担任辖区内河湖的河长湖长，负责辖区内河湖的管理和保护工作。目前，河长制湖长制已全面建立，对于水污染治理有很大的推动作用。

从经济学上分析，河长制湖长制存在人为的“合谋”以及委托—代理问题。众多学者从这一视角分析了河长制湖长制的优缺点及其实施后的利弊问题。贾绍凤强调河长制湖长制要以首长制为精髓，徐锦萍指出公众参与环境治理的有效性。多位学者提出借助互联网技术实现河长制湖长制的数字化管理。此外，庄超、刘强、王书明、蔡萌萌、朱玫、姜斌也都论证了河长制湖长制的发展与成效。但关于河长制湖长制如何发挥作用，如何通过与排污企业的博弈来改善甚至解决河湖污染问题，并未在上述研究中有所体现。本文通过建立河长湖长与排污企业的双方博弈模型来分析其作用机理，描述河长制湖长制下河长湖长的存在对排污企业的影响，以及政府部门的措施对排污过程中存在问题的解决效果，从而为政府部门优化河长制湖长制以及解决河湖污染问题提供理论参考。

一、河长制湖长制的运行机制

河长制湖长制的有效运行，离不开河长湖长、企业及公众三方的共同努力。河长制湖长制又称“首长负责制”，河长湖长能够打破各部门各自为政的局面，对水污染治理中相关职能部门的资源进行有效整合，实现资源最优化利用。落实河长制湖长制工作，需要做到以下几点：完善工作机制，针对河长湖长工作内容进行规定；明确工作人员，责任到个人；强化监督检查，结合政府监管与公众监督；严格考核问责，严厉打击失职河长湖长；加强经验总结推广，补充河长湖长治理河湖经验知识；加强信息公开和信息报送，建立信息共享制度。在此基础上，遵循属地负责、分类施治、统筹考核、务实工作的要求，实现河湖有效治理。

二、基于激励悖论的河长制湖长制模型研究

1.博弈模型框架解释

河长制湖长制的参与方除了河长湖长本人外，还有水利、国土、环保等各行政部门以及排污企业，在实施河长制湖长制与否、行政部门尽职与否以及企业排污与否的决策选择过程中，三方都有各自的策略集和策略选择，具体如图1所示。

本文在讨论各参与方博弈时不需要考虑三方动态博弈，而是分为图1中的两个部分，第一部分是地方行政长官与行政部门之间的博弈，第二部分是在河长制湖长制实施前提下，行政部门与企业之间的博弈。本文重点分析基于激励悖论制度下第二部分的双方博弈。

图1 河长制湖长制博弈模型框架

2.河长制湖长制下行政部门与企业的博弈分析

行政部门的策略包括 “失职”和“履职”两种，企业的策略包括“排污”和“不排污”两种。设定各博弈方得益如下：若行政部门履职，企业排污，则排污企业会受罚，获得负效用-P，行政部门无得无失，收益为0；若行政部门失职，企业排污，则行政部门受到上级处罚，产生负效用-D，企业生产获得收益V；若行政部门履职，企业不排污，二者皆无得无失，收益为0；若行政部门失职，企业不排污，行政部门会有S的正效用产生，即失职节省的时间精力用在其他事情上带来的收益，而企业收益为0。博弈双方按照自由意志来选择使自己利益最大化的策略。此外，以上得益变量所代表的效用均为正值。由此形成的双方博弈的收益矩阵如下：

（1）模型的求解

上述博弈模型属于混合策略博弈。此时求解混合策略的纳什均衡。

①企业的混合策略

设企业排污概率为pt，pt∈[0,1] ，不排污概率为1-pt。通过图2可以清晰地看出企业排污的最优概率为

②行政部门的混合策略

设行政部门选择“失职”的概率为pg，pg∈[0,1] ，“履职” 概率为 1-pg。通过图3可以清晰地看出行政部门失职的最优概率为

③混合策略纳什均衡的数学求解

企业的混合策略为：

行政部门的混合策略为：

图2 企业的混合策略

根据上式求解可得：

（2）基于激励悖论的模型分析

激励悖论主要描述那些看似有效合理，实质上却不合理、不能达到预期效果的措施选择。如河长制湖长制下的问责机制：当行政部门失职时，通过对行政部门问责，加大处罚力度，看似可以迫使行政部门履职，保证自身收益最大化，但从长期来看，这并不能对行政部门履职起到作用，却会降低企业排污概率，最终导致行政部门失职的概率增大。同样，对排污企业加大惩处力度也会存在激励悖论：加大处罚企业排污力度，长期来看不但不会抑制企业排污概率，反而会使行政部门更多地失职。具体阐述如下：

①对行政部门问责的“激励悖论”

图3行政部门的混合策略

从图4中可以看出，对行政部门的问责存在激励悖论。当地方政府加重对行政部门的惩罚-D时，-D变为-D’，则新的均衡点由pt*变为pt*’，此时，如果企业排污的概率pt*保持不变，那么行政部门失职的收益就不再是0，而是变为负值，因此行政部门出于自身利益考虑会选择对排污企业进行查处管理，这时企业会选择减少排污概率，直到pt*降到pt*’为止。在这个概率下，行政部门的收益又恢复原样，达到新的混合策略均衡，行政部门失职的概率增大。长期来看，河长湖长的勤勉程度不是由惩处力度D决定的，加重问责并不能使河长湖长真正尽职，而会使企业排污概率下降，与预期降低行政部门失职概率的效果存在悖论。

②对企业惩处的“激励悖论”

图4企业新的混合策略

从图5可以看出，对企业的惩处机制存在激励悖论。当对企业惩罚加重时，会使图中的-P降为-P’，如果行政部门混合策略中的概率分布不变，此时企业排污的期望收益为负值，因此，企业会减少排污概率。但长期来看，企业减少排污会使行政部门更多地选择“失职”策略，最终行政部门失职概率提升到此时企业排污收益恢复到0，企业会重新选择混合策略，达到新的混合策略均衡，即企业排污概率仍为行政部门失职概率变为由图2可知，企业的混合策略概率分布是由S与D决定的，不受P值的影响，故地方政府加重对企业排污的惩罚在短期内可以促使企业减少排污概率，长期来看却是无效的，反而会提高行政部门失职的概率，与预期降低企业排污概率的效果存在悖论。

③激励悖论的数学分析

通过数学公式的分析，可以更加明了地看出存在激励悖论问题。在行政部门与排污企业的博弈模型中，最终混合策略纳什均衡解是当地方政府加大对行政部门的处罚时，D变大，此时新的混合策略纳什均衡解只会变化企业排污的概率，D变大，则变小，即企业排污概率会下降；当地方政府加大对企业排污被查处后的惩罚时，P变大，则变大，此时新的混合策略纳什均衡解只会使行政部门失职的概率变大。地方政府措施的预期效果与实际效果并不相同，反而对博弈另一方产生了一定的影响，这充分印证了这一模型存在激励悖论。

3.地方行政长官与行政部门博弈分析

图5 行政部门新的混合策略

由于地方行政长官与各行政部门之间的博弈模型分析与行政部门和企业间的博弈模型相似，在此不再赘述。得出结论如下：在该模型中也存在激励悖论，即当加重对河长湖长的失职问责时，长期来看，不能有效使河长湖长积极实施河长制湖长制，但会使其管辖下的行政部门履职概率提升；当加重对行政部门失职的问责时，长期来看，不能降低行政部门失职概率，反而促使河长制湖长制实施的概率下降，恢复到之前的治理河湖的逻辑中。

4.双重问责下的河长制湖长制的激励传导

河长制湖长制的有效运行需要明确各部门职责，严格考核问责。基于上述两个模型的分析发现，河长制湖长制的实施存在激励悖论，所以实施问责机制时需要考虑激励悖论带来的影响。通过加强对河长湖长和行政部门的问责及惩罚，长期来看，能够提升行政部门履职概率，降低和企业排污概率。这种双重问责的机制，解决了河长制湖长制实施过程中个人怠慢以及行政机构懈怠的问题，而且也降低了企业排污的可能性。

三、河长制湖长制有效实施的政策建议

1.严格筛选河长湖长，加强监管问责

河长制湖长制本质上是责任到人，由任命的河长湖长负责辖区内河湖的治理。这对于被任命为河长湖长的人选有很高的要求：首先，河长湖长要有过硬的专业知识，对河湖治理工作有一定的经验，能够有效管理河湖；其次，河长湖长要能够起到领导作用，不仅要引导各部门互相沟通协作，整合治水资源，而且还需要一定的个人威信力，能够掌控一定的行政资源，能够使下级政府部门、排污企业及民众信服；最后，河长湖长的人选必须尽心尽职，能够督促行政部门查处排污企业。对此，一方面，在筛选河长湖长时要清晰判断，选择能够满足上述三个条件的人选；另一方面，河长湖长在任期间，制定一系列的问责监督机制对河长湖长进行管理，如通过一个评分标准考核河长湖长在任期间河湖的污染情况、河长湖长尽职程度、工作绩效等，明确河长湖长具体治水责任。当河长湖长不能尽忠职守、有所作为时，可以通过一定的激励机制督促河长湖长履职。

2.宣传环保观念，督促企业转型

河湖污染的主体是工业排污企业，要想从根源上解决河湖污染问题，对排污企业的治理是绕不过的障碍。对于企业排污这一沉疴痼疾，政府部门除了不断宣传环保思想外，还需要采取更多实际行动。由于企业最终的目标是赚取利润，因此，地方政府可以选择两种途径：一是继续保持企业盈利，但使其改变生产方式，减少排污；二是通过惩罚降低企业的利润，短期内可以使企业由于规避惩处而减少排污，但根据 “激励悖论”可知，加大对企业的惩罚最终没有作用。一方面，根本上来看，政府应宣传清洁生产理念，从思想上转变企业人员的生产理念，从行动上帮助企业走上转型之路。地方政府必须采取强硬的行政手段督促企业改变传统生产模式，寻求新型清洁生产方式，可以适当拨款帮助企业走出转型阵痛期，给予企业转型动力。另一方面，地方政府可以加重对行政部门的问责惩处，长期来看可以降低企业排污概率。

3.发动社会力量，鼓励群众参与

河长制湖长制的实施除了动员政府行政力量，社会力量也应被带动起来。河湖污染治理问题的参与者除了政府部门与排污企业之外，还存在一个第三方，即群众。群众参与能够弥补政府不能涉猎的范围，既能监督河长工作，又能监督企业排污，成为监督河道治理的第三只眼，是社会共治的重要力量。而且，民间的环保协会组织、环保个人和民间河长能够有效联系政府和群众，不仅能以身作则抵制河湖污染，而且起到良好的监督作用。

4.引入程序法治，补充人治缺陷

河长制湖长制的 “责任到个人”是典型的人治，必然存在主观能动性，如决策不慎重、查处不严格等。河长湖长在治理河湖污染的过程中可能只考虑当前利益，忽视长远利益，从而决策失误，这些都是人治不能管理的领域。制定相关法律法规比地方政府加重惩处力度更加有效直接。引入法治，在此基础上发挥人治的优势，二者结合治理，法治弥补人治的武断独行，人治弥补法治的呆板僵化，从而保证治水绩效的平衡和治水力度的稳定。