对强化湖南农村中小河流河长制工作的思考

赵丽子，石 林，李代军，乔 祺，刘文博

（湖南省水利水电科学研究院，410007，长沙）

一、湖南省农村中小河流河长制工作概况

湖南省5 km以上河流共计5 341条，流域面积在200 km2以下的河流有5 040条，涉及全省60%以上地域面积。2009年以来，湖南省主要针对流域面积在200～3 000 km2的中小河流开展综合治理，但流域面积在200 km2以下的大部分河流尚未得到有效治理，此类河流主要流经农村、乡镇等经济社会发展较缓慢的地区，本文将其泛称为农村中小河流。

随着城镇化及农村地区经济社会发展，中小河流水生态环境问题日益突出，河流生态治理及生态修复受到管理者的重视，生态治理措施及修复工程逐渐被应用到水利工程建设中，具有可持续社会服务功能及良好自然生态功能的健康河流为人们所期望。对此，湖南省全面推行河长制，实施了河长制组织体系建设、工作体系完善、工作方案编制、河流（段）“一河一策”实施方案编制等工作，下面以L区为例介绍农村中小河流河长制工作概况。

L区位于湖南省西南部，整体生态环境较好，自然资源丰富，属于全省粮食大县、重点林区及重点M矿产区。区内农村中小河流众多，河网密布，流域面积5 km2以上河流共计127条，5～200 km2河流122条。通过调查研究分析可知，L区内农村中小河流历史遗留问题多，现状生态环境亦令人担忧，如农村部分河段堤防防洪标准仅2～3年；季节性断流与水质污染成为供水安全主要影响因素，尤其是流经矿区的河流重金属污染问题突出；水域岸线滥占乱用明显，河道行洪空间萎缩；涉河建筑物众多，且多不可用或成阻水建筑物；河流水环境容量较小，水体自净能力较差，洪枯流量变化大，“哑河”段或 “死水”常见；流域内生活、畜禽、农业生产等非点源污染多，村镇污水收集处理设施建设滞后，旁支、沟渠成排污明沟。总之，农村中小河流综合治理任务艰巨，河流生态环境问题已成为农村地区人居环境改善的重要任务。

L区河长制推行以 “一河一策”实施方案为技术支撑，河流突出问题为导向，从水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管六个方面全面开展，结合区（县）发展定位，因地制宜实行河流多目标管理，以非工程措施为主、工程措施为辅，统筹河流上下游、左右岸关系，发动河流利益相关方共同决策、联合执法，社会公众广泛参与管理监督，河长制工作全面推行，农村中小河流生态环境恶化趋势得到有效控制。

二、湖南省农村中小河流河长制工作中存在的问题

1.河长制管理顶层设计有待完善

实施河长制是一项系统而复杂的工程，明确各阶段目标，才能做到有的放矢。湖南省农村中小河流河长制实施方案中已明确短期（2018—2020年）目标，但未将中期及长期规划纳入实施方案，难免出现治理不彻底或执法“一刀切”的现象，“经济社会由高速增长阶段向高质量发展阶段过程中，污染防治和环境治理是需要跨越的一道重要关口”，要从根本上解决农村中小河流污染源治理难度较大，调整农村产业结构、改变农村生产生活方式、推进乡镇污水收集处理等基础设施建设并不能一蹴而就，需要长远系统规划久久为功。

河长制目标体系多以县（区）域内涉河各行业管理目标为基准，不能全面结合流域实际情况与需求进行指标细化，导致其任务措施缺乏针对性，实现流域综合治理困难。

农村中小河流流域面积、多年平均流量等都较小，生态环境相对敏感脆弱，流域内的旁支、沟渠、山塘等水体的污染负荷对干流影响较大。河长制“一河一策”实施方案如果仅突出解决干流问题，只对重要支流入河口提出水质目标管理，则易忽视流域内小微水体系统整治，河流污染防治难免出现治标不治本的现象。

2.基础信息不全面

全面梳理河流基础信息是发现河流问题的关键，而其流域的自然地理、土地利用等要素决定着河流的径流、水沙特性等物理及水化学特征，因此流域基础信息统计也十分重要。从水资源、水环境、水生态、水污染源等主要影响因子出发，全面整合梳理河流及其流域的基础数据任务量大，数据的完整性、准确性及时效性均有待考量。将区（县）基础数据收集的难易程度分为容易、较难、困难三类，则发现河流岸线、生态环境及污染源等方面的基础资料收集难度较大，见表1。

部分地区运用无人机航拍及遥感地理信息等先进技术辅助开展河长制现场调查，但部分信息由于历史监测数据缺失或更新不及时仍然无法全面获取，如农村中小河流特征信息；截至“十二五”期末，湖南省水资源监测能力不足全部供水量的30%，河流取用水台账混乱；农村中小河流纳污能力不明。河流生态监测能力薄弱，如生态基流监测数据基本空缺；全省水功能区水质监测点共计419个，但主要分布于大江大河，农村中小河流水质监测数据缺乏。流域非点源污染点多面广、污染源多样化，其中农业面源污染已成为水体污染的主要原因之一，但对其的监测能力明显不足。此外流域内矿区、坡耕地等不合理的开发利用造成水土型面源污染也成为河流污染重要组成部分，但湖南省水土保持监测站点数量仅24个（2015年），覆盖范围狭窄，水土流失基础数据普遍缺乏。全省农村中小河流综合监测体系不全面，涉河各行业监测网络覆盖面参差不齐，河长制信息平台基础数据等支撑体系建设有待加强。

表1 实施方案基础数据收集难易程度统计

3.缺乏健全的河长制管理综合评估体系

建立适用于农村中小河流的河长制管理综合评估体系对于促进河流管护工作高效开展至关重要，也是开展河流适应性管理的重要环节。2018年湖南省针对全面推行河长制开展中期评估，从河长制工作方案、组织体系建设、相关制度建立、基础性工作开展及河湖管理保护成效等方面进行评估，但目前在河流管理工作及成效评估方面指标较模糊。全省河长制管理综合评估体系建设总体推进缓慢，河长制实施方案推行成效缺乏综合、科学、客观、全面评估，健全河长制管理综合评估体系任务紧迫。

三、巩固完善农村中小河流河长制的建议

1.加强完善河长制管理顶层设计

深入分析研究河流及流域基本现状，完善农村中小河流河长制管理实施方案内容，制定总体目标及各阶段性目标，补充中期及长期管理方案，强化目标管理。在纵向上解决当前短板问题，以实现河流持续健康发展为总体目标；横向上统筹协调流域山水林田湖草系统治理与区域多部门联合治理，加强涉河各行业的对话交流。以流域为单元制定水安全保障方案、水域岸线管理方案、水生态修复方案及水污染治理方案等专项方案，细化各行业管理指标；同时结合区域治理，划分乡镇居民聚集区、工矿企业区、农业区等重点片区进行分区治理，确保任务具有针对性、措施操作性强。

2.逐步完善河流及流域监测体系

逐步完善监测体系建设，通过增补水利、农业、国土、生态环境等行业监测设施，或适当增加现场调查与统计频次，进行农村中小河流水质、生态环境、流域内农村环境、农业面源污染等动态监测，便捷获取并及时更新河流多方面的基础信息，形成监测网络，将多源数据进行整合，进一步充实湖南省河长制信息平台管理基础框架，实现河流智能化管理。此外，对监测数据及时整体统计分析，有利于管理者随时掌握实施方案落实情况及河流当前概况，能有效提高河流抵御风险的能力，也为河流管理决策提供科学依据。

3.健全河长制管理综合评估体系

河长制工作实施周期长、涉及部门行业众多、管理内容庞杂，开展河长制管理综合评估是检验河长制成功与否的重要环节，对于河流可持续动态管理及巩固落实河长制管理成效具有重要的意义。完善的河长制管理综合评估体系包括全面的评估内容、具体的评估指标以及科学的评估方法。评估内容应贴合河长制的具体任务开展，即河长制管理成效及管理工作的评估，包括水资源、水域岸线、水生态、水环境、水污染以及执法与监管等情况；评估指标具体化，具有一定的代表性及易获取，当前河长制管理综合评价指标体系研究较少，但在河长制管理成效方面可参考相关技术标准开展科学评估，形成评估结论并建立反调节机制，促进河长制动态管理。