对河长制湖长制下推进江苏生态环保执法机制改革的思考

顾向一，闫 浩，晏子璇

(河海大学法学院，210000，南京)

江苏是长江中下游平原上的一片沃土。作为冲积平原的下游地区，江苏有限的土地面积要承受巨大的洪水下泄量。与此同时，经济持续快速发展，工业化、城镇化的不断推进，河湖水域被肆意侵占、水质恶化、水的使用价值降低等问题日益明显。河湖问题已严重制约了江苏省经济社会的可持续发展，对推进水环境联合执法并如何进行有效防控已经形成挑战。

目前国内针对生态河湖保护权力分配和制度耦合的相关研究比较少见，大部分学者都是从地域划分、深化河湖长制、技术层面、各区域间措施相互借鉴等角度进行研究与探讨，比如通过污染治理现状对区域水环境问题与治理对策进行反向考量；如何采取多方式调整权利配置领域的原有局面，形成较为完备的权力配置机制。从地域划分角度来说，如屠慧林、邱安民等学者侧重建立健全权责明确、行为规范的水行政执法体制为重点，强化水政监察队伍的基础建设与后期发展，集中各部门的水行政执法职能，进而实施联合执法，提高水行政执法效率。从深化河湖长制及有关方面加紧落实的措施来看，如李雪等学者认为“河湖长制”是党政负责人主导下的流域协同治理制度，是基于环境管理体制之不足而创设的水环境治理制度，具有明显的问题应对特征。从技术层面来看，耿世洲、江川等学者认为目前河长制以及相应配套措施的不完善依旧存在并将延续很长一段时间，技术发展就显得非常急需。从各区域间措施相互借鉴的角度来看，喻君杰等学者认为在未来的一段时间内，河长制的推行必将融入我国生态河湖治理的大框架中，成为生态治理的一项有效手段与措施。

以上研究角度切入点都比较单一，并未就河湖治理中的权力配置与相关配套制度问题进行深度研究。河湖生态治理的研究意义在于通过全面推进水利综合执法的方法研究权力配置的具体方式。因此厘清权力配置现状,探寻相关配套制度的耦合与失衡之处，进一步改善执法体制，能够为江苏水利现代化建设添砖加瓦。

一、“九龙治水”——江苏省生态环保执法机制中的权力失衡

2016年，具有重大意义的《江苏省生态文明体制改革实施方案》等一系列指导性文件先后出台，助力江苏省落实中央“五位一体”总体布局。党的十八大以来，江苏省稳扎稳打，逐步推进生态环保制度改革，力求建成江苏特色鲜明的生态环保制度体系，努力缓解“九龙治水”、分散执法的环保困局。经过前期研究，发现在权力配置领域依旧存在以下问题：

1.江苏省生态环保执法机制中的权力配置现状

江苏省大力推动经济转型,重视省内生态河湖建设,相继出台了《江苏省河道管理条例》《江苏省生态环境保护制度综合改革方案》等相关法律法规,在省内开展机构改革。

江苏省生态环境厅职责包含原江苏省环境保护厅、省太湖办、省发改委应对气候变化和减排的职能和职责,原省国土厅监督防止地下水污染职责,原省水利厅编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责,省农委监督指导农业面源污染治理职责,原省海洋与渔业局海洋环境保护职责。江苏省机构改革重新整合组建成立省自然资源厅和省生态环境厅。

2.江苏省生态环保执法机制中的权力失衡问题

生态环保执法权现阶段主要有配置标准不明确、配置模式不科学、执法权配置中监督制约不足等问题，同时法律授权与现实之间也存在较大差距，致使我国环保部门内部环境行政执法权配置仍未达到最佳状态。

（1）环保部门内部的环境行政执法权配置标准不明确

在改革过程中，虽然环保部门职能在不断调整以及业务分工在不断细化，但是该标准仍然不明确、不具体，我国多数地区环保部门内部的环境行政执法权配置缺乏总体、统一、具体的标准。现阶段，我国环保部门内部的环境行政执法权配置标准不明确会产生如下问题：一是环保部门内设机构数量的增多；二是环保部门内设机构职责不明，各内设机构之间存在职能重叠。

（2）执法权配置模式不科学

现阶段，我国环保部门内设机构的编制采取“行政编制+事业单位编制”的混合模式。在上述混合模式下，环保部门的决策权与执行权并未实现分离，同一内设机构决策权与执行权行使的情形仍旧无法避免。由此导致的决策缺乏中立性问题在江苏省机构体系建设中弊端尤其明显。便于决策后执行、对本部门利益影响较小的方案往往最后得以选中，这实际上损害了社会公众的利益，也与执法权配置的初衷不符。

（3）执法权配置中的监督制约不足

我国一般将权力制约监督模式分为国家监督和社会监督两种，其中国家监督又称法定监督，指国家立法、行政、司法机关的监督；社会监督又称非法定监督，包括执政党的监督、人民群众的监督、社会组织的监督等。我国现阶段环保部门内部的环境行政执法权配置仍然存在监督制约不足的问题：第一是我国环保部门内部的环境行政执法中决策权与执行权缺乏有效的监督和制约。第二是我国环保部门内部仍然缺乏专门的监督机构，对环境行政执法权进行监督和制约的作用较弱。第三是我国现阶段的环境信息公开程度较低，公众及社会群体参与机制不健全，导致我国环境行政执法权监督效率较低。

二、江苏省生态环保执法机制中的制度缺陷

1.江苏省生态环保执法机制中的制度现状

（1）河长制湖长制的全面推进

河长制湖长制把河湖流域水环境治理的责任赋予各级党政负责人，是我国在治理水环境问题上的创新之举。在河长制湖长制下，河湖长由各级党委、政府主要负责人担任，落实属地责任，负责河湖的管护工作。通过建立这一制度，旨在充分运用党委、政府负责人的政治和行政资源优势，对水环境管理中职能部门的环境权力进行整合。

河长制湖长制通过党政主导下的跨部门协同治理，在很大程度上解决省级行政区域内不同监管部门之间因权力分割而出现的协作配合不足的问题。但是，由于河湖水资源具有流动性，对于流域上下游水环境的综合治理，还需要依赖跨省界行政区域的联合防治协调机制，以及流域生态保护补偿机制等配套制度的实施。

（2）生态环境损害赔偿制度的建设

生态损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。2018年8月30日，中共江苏省委办公厅印发《江苏省生态环境赔偿制度改革实施方案》，把生态环境损害赔偿制度改革作为推动生态文明建设的重要举措。生态环境损害赔偿制度旨在解决企业制造污染，人民群众的利益遭受损害，政府无力管控，只好为企业所制造的污染买单的困境，并采用民事诉讼的手段使责任人承担自身所造成生态损害的赔偿责任。该实施方案加强了生态环境审判的专业化程度，完善了赔偿权利人开展协商和诉讼工作的程序，明确省级、市地级政府作为生态损害赔偿的主体等内容，具有浓重的江苏地方特色。

（3）第三方机构监督机制

江苏省生态环境厅出台《江苏省生态环境社会化第三方服务机构监督管理暂行办法》，自 2019年1月7日起正式施行。近年，与环保相关的第三方服务市场不断扩大，在加强生态建设与防治污染的同时，弄虚作假、与地方黑恶势力相勾结等恶意违法违规行为，削减了污染防治成效，与打赢污染防治攻坚战的时代要求和重大任务背道而驰。

围绕环境检测监测、环境污染防治设施运行维护、环境污染第三方治理等重点领域，重点关注第三方环境检测监测机构出具虚假证明文件、环境污染治理设施第三方运行维护机构不正常运转污染防治设施、环境污染第三方治理服务机构治理服务效果不良等突出问题。

2.江苏省生态环保执法机制中的制度缺陷

（1）生态环保执法机制内部组织逻辑存在矛盾冲突

河湖长制的规范建构应当从法律系统和政治系统的双重角度加以考虑。党政负责人主导、相关职能部门协同配合、层级管理、目标责任与相应的工作保障机制一同构成了制度的主要内容。河湖长制在当下的流域水环境治理实践中发挥了积极作用，但仍然面临权责配置边界不清、权力依赖特征明显、共治精神不足、与相关配套制度衔接不足等制度困境。

河湖长制将水环境治理的职责集中于地方党委、行政负责人，环境保护主管部门监管水污染防治领域，其他相关部门尽自己部门职责实施监管。但对于“河湖长”的职责划分、分领域监督管理部门的职责划分依旧没有明确规定。由于党政负责人存在任期制及政绩目标等众多不确定因素，“人治”意味浓厚，可能阻碍河湖长制与相关配套政策的衔接以及抑制多元社会主体参与流域水环境治理的积极性。在生态环境损害赔偿制度方面，《江苏省生态环境损害赔偿制度改革方案》中规定考核办法由省生态文明建设领导小组采用双重组长制度，其考核人员与河湖长制中的负责人存在重合之处，权力依赖特征明显，不利于生态损害赔偿制度的进一步发展。

（2）多元社会主体参与流域水环境治理的积极性遭受抑制

随着“放管服”改革的不断深入，与环保相关的第三方服务市场的准入门槛越来越低，除了环评、核辐射方面目前仍有资质资格的要求外，其他的第三方服务市场并无资质资格的要求，第三方环保服务市场活力不断迸发，市场发展比较迅速。在有力促进生态建设、环境保护和污染防治的同时，其弄虚作假、与地方黑恶势力相勾结等恶意违法违规行为也削减了污染防治效果，与打赢污染防治攻坚战的时代要求和重大任务要求不符。

目前河湖长制的考核问责本质上是一种行政层级内部的考核问责。在缺乏外部监督的情况下，上级部门需要为下级部门的考核结果中出现的错误承担连带责任，考核问责结果的公平与公正性在合理性方面就存在质疑；而下级部门同时也要为上级打分，面对高层级压力及各部门间的利益纠缠，公平与公正性的缺失同样难以避免。此外，河湖长问责制中的水质标准和考核标准也是由行政权力系统内部设定的，缺乏有效的外部监督机制，难以保证考核结果的公正性。在当前社会主体参与度较低的情况下，严格加强第三方机构监督检查极有可能打击到多元社会主体参与流域水环境治理的积极性，这并非第三方机构监督管理的目的，也不利于对河湖长制的考核。

三、“循名责实”——改革的建议与思路

1.由权威型治理向参与式治理转变

分散河湖长过分集中的权力，发挥有环境诉求的个人和社会群体的监督作用。政府应该通过增大信息公开力度，完善信息沟通渠道，方便人民群众及社会群体及时了解与河湖相关的讯息，及时反映自己在生活工作中接触到的与水环境污染相关的情况；企业通过行业自律，积极承担起治理水环境责任，分担政府财政压力，营造良好企业形象；媒体通过专项宣传，集中报道河湖治理的成效、河湖治理的艰辛、绿水青山的舒适生活等新闻，推动更多的人民群众及社会团体参与到水环境治理中来；通过引入“民间河湖长”，以民间的视角去观察所属范围的河湖污染，更加贴近民众生活，积极对水污染治理建言献策，创新环境治理方式。在强化社会监督方面，环境民事公益诉讼制度作用突出。鼓励符合法律规定的社会组织对违法污染破坏水生态环境的行为主体提起环境民事公益诉讼。通过河湖长整合行政资源，全民参与构建有机社会制衡权力集中，由人民担负监管者的重任，从而实现环境的善治。

2.强化“河湖长制”考核、问责与激励机制

细化河湖长制问责标准，考核工作中注重协调性，同时合理分工，提高工作效率，加强日常考评与专项考评，坚持公平公正原则。具体可分为以下几点：注重防治效果，力保主要支流入河口处水质达标；注重河湖管护效果，减少漂浮废弃物、动物尸体等污染物，保持河岸干净整洁；注重执法效果，积极开展专项执法，加大对河湖违法乱建、违法开采等违法行为的打击力度，并依法追究责任。

在问责方面，各地方应尽快落实河湖长制相关约谈问责办法，对于未落实巡查责任的、隐瞒重大事项不上报的、建立责任和制度体系不合规定的、巡查管护不尽职尽责的河湖长进行约谈，对于未完成上级或本级河湖长制工作年度考核内容或阶段性任务、制定或采取违背水环境保护法律法规等行为的河湖长由纪检监察机关、组织人事部门根据各自部门的管理权限对相关责任人严格实施问责。在激励机制方面多数办法仅模糊规定给予表扬激励，建议引入养老金、廉政奖金等形式激励相关责任人，有效减少中央政府政策执行中的损耗。

3.从部门立法向领域类立法转变

我国立法多采取的是部门立法模式，这种模式并不适应当前流域发展的需要。目前我国流域立法仅有《长江河道采砂管理条例》《太湖流域管理条例》《淮河流域水污染防治条例》，层级较低并且无法跟上国家立法的脚步，这种立法模式导致长江流域生态系统被不同的法律制度规制，极易因为各个部门之间的权力竞争对流域造成难以弥补的伤害。针对单个流域各个方面，综合运用公法和私法手段、程序法与实体法相结合的专门立法更加有利于流域的综合治理。部门立法模式难以解决不同性质的法律规范综合运用的问题，急需结合流域特色，结合实体法与程序法，通过多元主体权利互动的具有跨界性、交错性和综合性的领域法来解决。

4.增加行业协会的权力

政府应适当增加行业协会的相关权力，加强行业协会与设区市生态环境主管部门的联系，定期向行业协会宣讲国家和省环境保护法律法规、最新政策，定期组织开展培训，促进行业协会提升业务能力水平。设区市生态环境主管部门责令第三方机构改正违法违规的行为时，可以告知行业协会，行业协会再从内部警告存在违法违规行为的第三方机构。行业协会作为非政府机构，能够从社会参与者的角度来参与环境立法与执法的过程，从而提高社会参与度，也使得法规更具有普遍性与可参考性，能够更全面地解决行业协会权力不足与增加立法、执法合理性的要求。

江苏省苏州市吴江区全面推行河长制 顾国方 摄

四、结 语

通过相关环境政策和环境法律的衔接、多元共治精神的引入,实现“河湖长”职责的明晰化,建立党政主导与多元合作治理的协同,内外部监督制约机制的协同,为这一制度注入更多的法治品质,消解其逻辑悖论。同时关注河湖长制与生态环境损害赔偿制度、第三方机构监督管理制度之间的协调,进一步优化权力配置,牢牢树立生态优先、绿色发展的理念,努力践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针,严格落实长江流域“共抓大保护、不搞大开发”的要求,紧紧围绕“一个高水平建成、六个显著”的奋斗目标,为努力建设美丽中国不懈奋斗。