员额检察官考评机制研究

摘 要：对员额检察官考评机制的研究具有较大的实务价值。以江苏省基层检察院为样本，通过对目前考评机制的梳理，分析其实施过程中存在考评主體构成单一、考评指标设置无差异性、考评依据中缺少检察实绩内容、考评绩效奖金分配没有体现业绩、考评结果运用单一的问题，在借鉴域外经验的基础上，根据一定的原则，构想出一套健全考评组织、优化考评业绩内容、完善业绩考评方法、加强考评程序保障、扩宽考评结论应用符合基层检察院实际的员额检察官考评机制。

关键词：额检察官 检察实绩 考评机制

一、问题的提出

近几年，检察机关进行了大范围的司法体制改革，对检察人员进行分类管理，虽然最高人民检察院和省一级检察院出台了一些关于员额检察官考评机制，但由于最高人民检察院、省级检察院与基层检察院的人员结构及工作内容差异较大，对于基层检察院建立员额检察官考评机制的借鉴作用有其局限性。目前各基层检察院虽然也对员额检察官进行考评，但随意性较大，实践中存在以下几方面的问题。一是考评主体构成单一，行政色彩浓厚。虽然各地区以省级检察院分别成立有员额检察官遴选与考评惩戒委员会，但是每年对员额检察官的考评主要由员额检察官所属各检察院组织实施，对考评结果起决定作用的还是院领导的态度，员额检察官及其检察官助理、书记员以及如法院、公安等单位外部人员没有参与;二是考评指标在设置上缺乏差异性。检察院各个业务部门在工作内容上面差异比较大，但在考评规则上面却鲜见差异;三是没有将检察实绩作为考评的最重要依据。检察工作必须以检察实绩作为考评的主要依据，否则必将导致干多干少一个样，干好干坏一个样的局面，势必影响员额检察官制度的根基;四是部分单位领导班子缺乏担当，违背司法体制改革精神，将员额检察官、检察官辅助人员、司法行政人员的考评绩效奖金平均分配，对员额检察官改革产生了极大的负面影响。五是对考评结果的运用单一。目前各个检察院对员额检察官的考核结果运用方面，主要集中在司法绩效奖金的发放上，却少有将考评结果运用至检察官等级的晋升及检察职务的升迁方面，对考评结果的运用单一。建立和健全员额检察官考评机制是当前检察体制改革的关键，在一定程度上决定了改革的成败，本文立足于基层检察院的考评实践，针对目前存在的问题，深入探讨员额检察官绩效考评机制，以期为构建员额检察官考评机制提供有益的参考。

二、考评机制应当坚持的原则

考评原则，是指集中反映考评机制一定内容的考评活动的指导原理和准则，贯穿于整个考评活动之中，在考评机制中居于核心地位，起到最根本的指导作用，员额检察官考评机制应当坚持以下几个原则。

（一）有法可依原则

有法可依是最基本的原则，是整个考评机制最重要的前提。具体到员额检察官考评机制，一定要符合《检察官法》《公务员法》《检察官等级暂行规定》《法官检察官单独职务序列改革方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》以及上级机关颁布的文件、规定等有关司法改革、公务员管理的文件规定。有法可依是考评机制权威性和公信力的最重要来源，没有遵守相关规定制定出的考评机制，即使能让再多的人满意，也是非法的，是得不到认可的。做到有法可依既是法治的要求，又是考评机制生命力的来源。

（二）客观、公正和公开原则

所谓“客观”，一是要实事求是地评价考核对象，不作虚假评价;二是要全面本质地反映检察官的工作情况，避免片面性。所谓“公正”就是对任何检察官在适用考核原则时。不能因性别、民族、信仰、文化程度及与领导者亲疏远近等因素的差异而宽严不一。所谓“公开”就是按照检察官考核制度的要求，考核的目的、范围、时间、方法、内容、标准等，都要公之于众，即考核的程序和结果都要公开。要以检察官的行为和行为结果为考核的基点，严格按照考核标准、方法及程序进行。考评委员会或考核小组必须有群众代表参加，考核结果要正式通知本人，另外还要设置员额检察官对考核结果的异议权。

（三）可操作性原则

可操作性原则是指考评机制应当是具体的，便于应用于实践，不能脱离基层检察院员额检察官是主要办案力量这个最大的实际，脱离实际的考评机制没有任何价值和意义。可操作性的前提是可行性，这就要求考评机制中的规则具体，其主要内容符合检察机关的宪法定位和员额检察官的主要工作内容，考评标准要符合客观规律和现阶段员额检察官的整体工作实绩，另外考评标准要尽可能多地采取量化的指标，防止掺入过多感性的因素，这样才能尽量可能减少情感因素对考评结果的影响。

（四）以检察工作实绩为重点的原则

员额检察官考评机制必须以检察机关的职责和员额检察官的责任作为考评的重要内容，主要包括以下几个方面：一是办案数量。员额检察官在一定时间内的办案量代表了员额检察官的办案效率，目前基层检察院基本实行轮案制，基本保证了同等级别员额检察官之间的工作量的相等，不同领导岗位的员额检察官按照一定比例分配相应的工作量;二是办案质量。办案数量反应的是效率，办案质量则反应的是工作质量，与效率相比，质量更能拉开员额检察官的差距。工作质量主要就是办案规范，不出现瑕疵案件，冤假错案。三是办案效果，即办案的法律效果和社会效果。被告人上诉率、上访人数等都反映了法律效果。社会效果虽然比较难以确定，但可以根据办理案件后解决的实际社会问题进行确定。另外，参加地级市以上检察机关组织的业务比赛获奖的、在一定级别报刊、期刊、电视、广播等媒体发表文章、节目等，也可以酌情考虑予以考核加分。四是对检察事业的贡献度。工作情况被中央、省市主要领导同志批示肯定，被中央国家机关、省委省政府、上级检察机关转发或者记功表彰的，等等，都可以作为对检察事业的贡献予以肯定。

三、基层检察院员额检察官考评机制的重构

基层检察院检察官是员额检察官的主力军，承办着全国大部分刑事案件，其与最高、省、市检察院员额检察官相比，有其独特的特点。基层检察院员额检察官考评机制的重构，必须从基层检察院员额检察官的特点出发，实事求是，依据有法可依、客观公正、公平、可操作性、以检察实绩为重点的原则，在公平理论、激励强度理论、需求层次理论的指导下，借鉴域内外经验，建立一套相对完善的考评机制，以更好的实现检察机关作为法律监督机关作用的目的。

（一）健全考评组织

员额检察官考评组织是对员额检察官进行年度考评的组织，考评结果要客观客观、公正、公平，首先必须有一个客观、公平、公正的考评组织，这样的组织在组织人数、人员构成、人员遴选、组织存续等方面都需要有科学的合理的规定和要求。

1.考评组织的人数。一般来说，考评组织主体既要有利于实际操作，降低成本，又要有广泛的代表性。鉴于此，人数在70人以下的检察院，考评组织成员人数可设定为5-7人;人数在70人以上、100人以下的检察院，考评组织成员人数可设定为7-9人;人数在100人以上的检察院，考评组织成员人数可设定为9-11人。

2.考评组织人员的构成。考评委员会的构成人员应当是各检察院政工、案管部门和其他干警代表，视情引入部分检察系统以外、对检察工作有一定了解的人员，如法官、律师代表等，员额检察官不参与考核组的相关工作，以保证考核工作的公正。这样，考评组织既能够全面真实地评价员额检察官的工作业绩，又能够避免人情关系等对考评工作的干扰。

3.考评组织人员的遴选。各检察院党组（或考评委员会）从本院挑选一些业务素质高、为人正直的干警，从法官队伍和律师队伍中选取一些优秀的法官、律师，组成本院员额检察官考评专家库。考评期间，还可邀请人大代表、政协委员进行深度参与，听取相关意见，考评小组的成员同样适用回避原则。

4.考评组织的存续。确定次年1月为上一年度的考评月，在考评月月初，考评院随机抽取考评专家库相关人员组成年度考评小组，在政工、案管部门的牵头组织下，对本院员额检察官实施考评。考评结束后，年度考评小组自然解散。考评委员会成员任期五年，可以连续聘任。

（二）优化业绩考评内容

员额检察官的业绩考评是对员额检察官一年所有工作的确认和评价，我们国家检察机关是法律的监督机关，对法律实施过程进行监督是检察机关的主业，也是员额检察官的主要工作内容。因此，对员额检察官的司法办案业绩的考评必须成为员额检察官考评的重中之重。

1.办案数量。以本院所有员额检察官的平均办案数量为参考，统计各个员额检察官的办案数量，有必要根据实际情况、参考兄弟院，全面对每位员额检察官岗位的办案数量做不同的设计。完成年初的设计即完成基本任务，可以参与优秀格次的评定，没有完成任务者不能参与优秀格次的评定。

2.办案质量。将案件质量评查结果作为考核依据，设定一定的分值;同时，办案质量中需要实施一票否决制，即对于因主观因素导致严重质量问题或冤假错案的，一律给予不合格的考评等次。非因员额检察官本人的原因，造成的捕后不诉、撤回起诉、无罪判决等不能视为质量瑕疵。

3.办案效率。针对员额检察官在办案过程中出现的案件办理超过法定办案期限、无正当理由退回补充侦查等情形，进行负面评价，扣减一定的考核分值。对于办案效率高，平均办案所用时间短于全院员额检察官办案时间的，予以正面评价，增加一定的考核分值。

4.办案实效。对于办案实效应当采用比较客观的标准，例如对纠正违法、追诉、追捕、提出有效抗诉意见、检察建议等得到被建议单位的采纳、回复，或公益诉讼挽回国家损失，工作情况被中央、省市主要领导同志批示肯定或被推广，被中央国家机关、省委省政府、上级检察机关记功表彰的等，进行一定的分值量化，作为评价办案实效的考量依据。

5.其它。除了司法办案业绩之外，还应当将司法作风（指工作态度、团队协作、敬业精神等方面的表现）、司法技能（指参加培训练兵、业务竞赛，开展课题研究，撰写信息调研等方面的情况）、职业操守（指职业道德、遵章守纪、廉洁自律等方面的表现）作为考评内容，其权重各占10%为宜。

（三）完善业绩考评方法

当前，部分院员额检察官绩效考评中存在着考评优秀指标按比例分配、考评标准“一锅煮”及考评优秀“轮流坐庄”等简单粗暴不公平的方法，这既挫伤了广大员额检察官的工作积极性，也损害了员额检察官考评制度的权威性，更影响了员额检察官制度的改革成效。因此，非常有必要寻找更加先进、科学、公平的考评方法。

1.普通员额检察官的考核办法。除了直接将相同岗位、相同职责的员额检察官的工作量进行横向比较，用要素评定法得出相应的结果并加以排序，评出优劣。另外可结合内设机构改革，在同一个大部门内设定相同的员额检察官优秀等次的比例（该比例可较全院最终优秀等次比例略高5%-10%），由考评组结合外部测评、内部测评和工作贡献度等因素，评选出优秀等次建议人选，交院党组会（或考评委员会）研究确定最终优秀等次人员。

2.担任一定职务的员额检察官考核办法。对于部门负责人，其既要负责办理一定数量的案件，又要承担一定的行政工作，对其考核可以参考其所在的部门在上一级检察院考评中的位次给予相应的等次评价;对于院分管领导，可以主要依据其负责的部门在上一级检察机关考评中的位次给予相应的等次评价;对于院主要领导，可以依据本院在上一级检察机关考评中的位次给予相应的等次评价。

3.定性考核。对于员额检察官工作实绩进行评价时，除了依据一定的固定指标之外，还需要考评委员会进行综合评价、定性评价。

（四）加强考评程序保障

程序公正可以保证最大限度的实体公正，程序公正也具有独立的价值，因此，在考評过程中加强程序保障至关重要。

1.保障员额检察官的知情权。考评办法事关每一个员额检察官的切身利益，其考评的依据、程序必须全部公开，让每一位员额检察官都能够知情了解，除了考评办法所列内容，其它没有公开的内容不能成为考评员额检察官的依据。另外也要保证员额检察官对考评结果的知情权，因此每一位员额检察官上一年度工作内容、考评结果及定为某个等次的理由都应当公开。

2.保障员额检察官的建议权。考评结果在公示期间内，员额检察官和其他人员可以对考评结果及依据提出相关意见，对于实名提出的意见，考评委员会应当进行答复，答复的方式可以是个别答复或集中答复。

3.保障员额检察官的申诉权利。对于考评委员会给予员额检察官不合格格次评价时，必须说明理由，员额检察官也可以向本级党组、考评委员会提请复核和向上一级考评委员会提起申诉的权利。经复核后，无论是维持还是变更，必须说明理由并通知本人。

（五）拓宽考评结论应用

考评是一个手段，是为目的提供依据，考评是一项复杂的工作，要拓宽其结论的应用，提高考评结论的利用率。在美国检察官考评结果与奖金、荣誉、表彰、休假等奖励内容挂钩，在德国检察官考评结果与检察官工资和工作晋升挂钩，在台湾地区考评结果直接作为检察官惩戒的依据。根据目前基层检察院的实际情况，借鉴美国、德国、台湾地区的经验，可以在以下几方面拓宽对考评结果的应用。

1.应用于员额检察官的奖惩。员额检察官制度实施后，国家财政设置专项资金，对员额检察官进行奖惩，各院党组应当直接根据考评结果对员额检察官进行奖惩。设置各个格次奖金数量的时候，应当适当拉开不同格次之间的奖金差距，使优秀格次的奖金具有一定的吸引力。

2.应用于激励员额检察官提升办案能力。对考评结果可以分为优秀、良好、合格和不合格四个格次，对于考评优秀的员额检察官奖励，对考评优秀达一定年限的员额检察官优秀晋升等级，对其中的先进人物事迹进行宣传，对于考评不合格的员额检察官设置退出机制，激励员额检察官多办案、用心办案、办好案，进而提升整体的办案质量。

3.推广应用于员额检察官的选拔。员额检察官的考评机制建立后，经过适当调整后，也应当适用于检察官助理的考评方面，检察官助理作为员额检察官的后备力量，根据考评结论选拔优秀的助理充实员额检察官队伍。

4.应用于完善单位的管理。业绩考评是管理中的一个环节，通过业绩考评的反馈，了解本单位的员额检察官的整体情况，各个员额检察官的优势和劣势，进而为管理层优化员额检察官的调配提供数据和支持，提升本单位的管理水平。