请示报告制度的历史沿革与现状思考

2019-08-13孟祥兆

上海党史与党建 2019年7期

孟祥兆

[摘要]请示报告制度自建党以来经历了缘起、确立、恢复发展和深化发展四个阶段，发挥了政治上团结全党和维护中央，组织上监督干部和促进沟通，以及工作上因事制宜和针对重点三项作用。《中国共产党重大事项请示报告条例》与时俱进，在承继以往党内法规的基础上，展现了形式上肯定清单与否定清单并列，内容上授权有限与责任担当并重的特色，随着《条例》的完善与落实，与《领导干部报告个人有关事项规定》等文件形成严密的请示报告制度体系，将有助于党的建设向纵深发展。

[关键词]请示报告制度;历史沿革;现状思考

[中图分类号] D231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2019）07-0029-06

一、请示、报告的文种区别

请示报告两种文种存在长期混用、连用的现象，直到1981年《国家行政机关公文处理暂行办法》颁布，请示和报告才作为两种不同的公文种类并列存在。请示适用于向上级机关请求指示和批准，报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况。之后尽管二者的适用范围几经变化，但请示、报告两种文体并列的形式却始终保留。然而直到2014年，行政公文中仍能见到“请示报告”连体的身影。[1]为了规范适用，近日颁布的《中国共产党重大事项请示报告条例》直接指明：“报送请示应当一文一事，不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。”[2]但就适用范围而言，可以发现此《条例》对于请示和报告的界定有一进步和一不足：进步体现为党员和领导干部并列。从逻辑上领导干部属于党员，此定义将其并列，意在突出对领导干部的重视，也是全面从严治党抓住“关键少数”的具体表现。不足体现为报告缺少答复询问。报告的定义将其适用范围进一步限缩，取消了答复上级机关的询问。这就将广泛的答复报告排除在外，不利于报告工作的开展。本文认为应当将其加上，以弥补下级党组织对上级党组织抑或是党员、领导干部对党组织的询问进行答复却无法适用报告这一文种的缺漏。

二、请示报告制度的历史沿革

对于请示报告制度，目前没有学者系统梳理建党至今的请示报告文献，多数学者选择研究解放战争时期的请示报告制度。而现有研究一般采取两种划分方式，一种是制定文件—实施文件的划分方式，如熊辉、仰义方认为请示报告制度建立的历史过程可以划分为文本制定阶段、督促执行和逐步落实阶段、普遍建立阶段三个主要阶段[3];另一种是政策—制度的划分方式，如李若辰认为可以划分为成为纪律规定、形成制度意识和系统化、规范化三个阶段。[4]本文认为仅以解放战争时期为切面，很难判断系统化与规范化的阶段节点，甚至在此时期由于战争原因，时局不稳，是否存在请示报告制度系统化与规范化的历史条件仍有疑问。纵观请示报告制度的历史沿革，一些文件完全可以成為请示报告制度标志性的界碑，依照重要文件将请示报告制度划分为四个阶段。

（一）请示报告制度的缘起。1922年，中国共产党第一部党章规定，“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央及区执行委员会”。[5]建党初期，优秀人才的吸纳成为工作的重心之一，故开除党员必须审慎，此事项无疑属于重要事情和重要情况，也便天然地属于报告的适用范围，故此条规定可以视为请示报告制度的滥觞。1923年，《中央通告第十二号—各区及各地方应每月向中央报告工作》对报告事项进行了细化。中央要求各区每月报告“本地政治、劳动及党务状况”[6]。“七一五”反革命政变后，中共各级组织逐渐转向地下斗争，为了保持上下级党组织的秘密联系，1928年，《中共中央关于各省委对中央的报告大纲》提出了五类报告事项。[7]建立苏维埃政权后，报告的做法得到了保留和发展。1931年，《中华苏维埃中央执行委员会通令第三号——关于建立报告制度问题》要求建立下级对上级经常报告的制度，报告事项更是扩大到了十八项。[8]由于时处战争与动荡时期，沟通不便，此时请示制度并没有发挥主要作用，主要依靠报告制度来联系中央与地方，方便中央知晓地方动向。然而这一做法也导致地方权力过大，滋生了分散主义、独立主义、个人主义。于是，1942年，《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》便明确要求，“各根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一”[9]。至此，请示制度已萌芽初露。

（二）请示报告制度的确立。解放战争时期，各地无纪律无政府状态日益严重，为了维护中央权威，凝聚全党力量，1948年，《关于建立报告制度》应运而生。尽管名为报告制度，但是文件对请示和报告均作出了详细规定，而此文件的发布也意味着请示报告制度得到党中央的高度重视，成为亟需建立的重要制度。为了便于实施，此后又发布了《中央关于建立报告制度的补充指示》。但是请示报告制并没有得到地方足够的重视，同年9月4日，中共中央出台《中央关于在全党全军中开展对执行请示报告制度之检讨的指示》，要求没有执行此制度的中央局、分局、军区等进行深刻检讨。在总结了请示报告制度实施的经验教训之后，也正在此年，《关于各中央局、分局、军区、军委分会以及前委会向中央请示报告制度的决议》颁布，全党全军开始推行请示报告制度，这标志着请示报告制度的初步确立。[10]

1949年新中国成立，中国共产党成为执政党，原有的请示报告制度也因为请示报告主体、对象、具体规定等内容的变化而亟需调整。如1953年，《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》明确指出：“今后政府工作中的一切重要方针、政策、计划和重大事项均须事先请示中共中央，经中共中央批准后始得执行。”[11]1956年，请示报告写入党章，中共八大党章规定：“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示。”请示报告首次写入党章，具有强烈的政治意义，体现了中国共产党对请示报告制度的极高重视，这标志着请示报告制度在全党正式确立。

（三）请示报告制度的恢复发展。“文革”前后，党的建设经过漫长的停滞，各项制度均遭遇挑战，请示报告制度也不例外。改革开放后，请示报告制度重新焕发活力。1981年，中组部首先发轫，发布《关于进一步健全县以上领导干部生活会制度的通知》，规定县级以上党委常委要及时地向上级党委或组织部门报告生活会情况，开一次报一次。[12]1982年，更进一步在十二大党章直接规定：“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。”此时对请示报告制度有了更深的认识，已经不是单纯强调下级党组织对上级党组织的服从性，同时还强调下级党组织自身的独立性，要求其勇于担责，这样的双重性要求在之后的党章固定下来，成为请示报告制度发展的重要标志。1988年，中纪委发布《关于建立健全报告制度的通知》，报告制度成为串联各级纪委，维护党风清正的有利手段。[13]八九政治风波之后请示报告制度更受重视，1994年，《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》明确提出，“各地、各部门要牢固树立全局观念，坚决贯彻执行中央的决议、决定，结合实际创造性地工作，重大问题要请示报告”[14]。重大问题至此明确成为报告对象。2003年，在此基础上将请示报告对象进一步细化，《中国共产党党内监督条例（试行）》规定“党组织对于本地区、本系统、本单位事关全局和社会稳定的重要情况以及重大问题，应当按照规定时限和程序向上级党组织报告或请示”[15]。2009年，颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，规定“巡视组应当严格执行请示报告制度，对巡视工作中的重要情况和重大问题要及时请示报告”[16]。党内法规首次出现“请示报告制度”的完整表述，表明此时请示报告已经从具体的形式方法发展为系统的制度安排。

（四）请示报告制度的深化发展。2010年，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》将报告对象由党组织扩大到领导干部，加大对领导干部廉洁自律情况的监管，进一步发展了请示报告制度。2015年，《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》规定对干部不执行重要情况请示报告制度的惩处措施。2016年，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》强调“全党必须严格执行重大问题请示报告制度”。2017年，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》提出“严格执行请示报告制度”，同年《中国共产党巡视工作条例》规定“巡视组应当严格执行请示报告制度，对巡视工作中的重要情况和重大问题及时向巡视工作领导小组请示报告”。比之试行条例，进一步明确请示报告对象，减少请示报告的对象错误问题。2017年两份法规均强调要严格执行请示报告制度，既体现了纪检工作严明的纪律性，又体现了请示报告制度在纪检工作中的重要作用。还是在2017年，《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》先后出台，以报告制度为表征的监管方式表明对“关键少数”的要求更加严格。2019年，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》再次重申这一立场，同时回应监察委的成立，将请示报告全部纳入到纪检监察工作范畴。随后出台的《中国共产党重大事项请示报告条例》成为第一部纯粹以请示报告制度为规定對象的条例级党内法规，宣示了请示报告制度在党内的重要地位。

三、请示报告制度的作用

请示报告制度作为重要的政治纪律、组织纪律、工作纪律，在政治上凝聚全党力量，维护中央权威;在组织上监督领导干部，促进上下级党组织沟通;在工作上因事制宜，重点针对影响面广、影响力大的问题。

（一）政治上团结全党和维护中央。请示报告制度自建党以来一直是团结全党的重要抓手。既可以了解党中央、上级党组织的意图，方便落实或细化部署的方针政策;又可以了解地方党组织、下级党组织的动态，方便制定或推行合适的战略方针，进而形成以中央为核心、联系密切、快慢有度的党的集体。在战火纷飞的年代，依靠请示报告制度，中央紧密联系各级党组织，使之成为密切联系群众以外的又一重要法宝。如在辽沈战役期间，东北野战军就先攻打锦州还是先攻打长春反复请示报告，最后贯彻党中央战略思想，为辽沈战役乃至解放战争的胜利提供了重要保障。在和平发展的年代，中国共产党仍然面对“四大危险”“四大考验”，平波之下，暗潮涌动。而请示报告制度在此时凝聚全党，其执行情况直接成为判断党性的重要依据。早在2014年，习近平总书记便指出：“对不请示报告的干部，党组织要格外注意，可能就是要出问题的前兆。”[17]以请示报告制度为基点，及时处理腐化分子，强化党的政治纪律，使全党统一意志、统一行动、步调一致。请示报告制度也不再是初步确立时应对党内无政府无纪律状态的产物，而逐渐变成兼有强化纪律建设和政治建设职能的重要制度，成为党中央树立权威，团结全党的有力抓手。

（二）组织上监督干部和促进沟通。领导干部与党组织的关系，下级党组织与上级党组织的关系，是组织工作必须妥善处理的两组关系。请示报告制度在组织工作中扮演了监督领导干部和促进上下级党组织沟通的重要角色。领导干部作为“关键少数”，承载着建设先进执政党的伟大使命。请示报告制度以《领导干部报告个人有关事项规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》等文件为依托，要求领导干部对可能影响其正常履职的个人事项进行报告，接受组织监督，对于违反个人有关事项报告规定的情况也通过《中国共产党纪律处分条例》予之惩处。正面引导，反面处分，从而强化领导干部的组织观念、程序观念。在各文件试行期间，请示报告制度已经对领导干部的考核甚至晋升产生重要影响。据统计，截至2016年底，全国已有12.5万名干部因不如实报告受到处理。[18]2017年，宁夏自治区也因隐瞒不报个人有关事项，取消18名拟提拔为厅处级领导干部人选资格。[19]

在组织建设上，请示报告制度不仅在联系中央和地方党组织方面承担着重要作用，还在上下级党组织沟通方面承担着重要作用。新中国成立前，通过请示报告制度的实施，上下级党组织增加沟通，减少了人力物力的浪费和缴获虚报的现象。如西北野战军通过各纵旅团党委对请示报告制度的执行，使西北野战军前委充分了解下级党组织情况，效果显著。“在财经上打埋伏、铺张浪费大为减少，各纵清出黄金六十两交公。”[20]新中国成立后，各级党组织的任务由斗争转为建设，请示报告制度的作用有增无减。对于重大突发事件、重大违纪违法等事项，请示报告制度有助于通过沟通妥善解决各类棘手问题。同时沟通是双向的，此举并非单纯增设下级党组织的沟通义务，而是通过制度纽带增进双方有效沟通，这就意味着下级党组织需要主动请示报告，上级党组织也要及时回复请示报告，不然也是一种不作为。如天津市工信委对电子信息中心前后四次请示始终无动于衷、推诿扯皮，最终工信委党组书记、主任李朝兴被免职。[21]

（三）工作上因事制宜和针对重点。请示报告制度承担着上传下达、联系上下的任务，但是其本身强调针对重点，而不是拘泥于琐细，要求事事如此，时时如此。党内法规相关文件多直接要求对重大事项进行请示报告，而重大事项本身的涵盖内容也可以及时与重要工作、紧急工作相联系，使其及时助力工作。如为了确保宣传工作不违规、不越线、不误导，自1948年《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》到2019年《中国共产党重大事项请示报告条例》，均规定了对宣传报道请示工作的要求。再如腐败治理日渐深入，全面从严治党日益深化，请示报告制度在预防端与惩治端均扮演着重要角色。在预防端，领导干部需要报告个人有关事项，同时对报告结果进行查核，预防“关键少数”带头腐化。在惩治端，纪检监察工作严格执行请示报告制度，既防止苍蝇老虎逃出法网，又防止反腐工作越出正轨。

四、《中国共产党重大事项请示报告条例》的特色

经过数十年的发展，请示报告制度不断顺应时代要求，在不同时期拥有不同特点。《中国共产党重大事项请示报告条例》在总结过去经验基础上，与时俱进，拥有诸多创新亮点：在形式上，《条例》打破了过去正向列举的形式，同时采用反向列举，使肯定清单和否定清单并列，方便请示报告主体贯彻落实。在内容上也更加强调请示报告主体的责任担当，以期应对消极处理带来的“上交麻烦”问题。

（一）形式上肯定清单和否定清单并列。《条例》采取肯定清单和否定清单两种罗列方式，即应当请示报告和不必请示报告两种事项安排，一改之前只列举应当请示报告的事项的做法，使请示报告主体充分厘清请示报告的界限，有利于请示报告工作的落实。在实施过程中，由于肯定清单中兜底事项的存在，即其他应当请示（报告）的重大事项，导致肯定清单边界模糊，一方面，请示报告主体在操作中容易将不必请示报告的事项当作应当请示报告的事项进行请示报告，造成效率损耗;另一方面请示报告主体和请示报告对象容易产生对事项是否属于肯定清单的疑问，甚至分歧。对此，《条例》特设否定清单，将不必请示报告的事项加以罗列，从而进一步明晰请示报告的范围，更加有利于此制度的推行和落实。

（二）内容上授权有限与责任担当并重。民主集中制作为党的根本组织原则，其不仅强调义务的履行，还强调对权利的尊重。请示报告制度不是意味对请示报告主体权力的单纯限制，而是在明确权限的同时明确责任，使请示报告主体可以充分作为。对于这一点，中国共产党的认识有一个渐进的过程。从最开始强调义务，要求地方党组织向中央请示报告，逐渐转变为对权利的尊重。主要表现为两个方面：第一，请示报告事项限缩为重大事项。此方面不是表现为请示报告事项本身数量的限缩，而是表现为对于请示报告事项的日益明确，重大事项表述的规范化、具体化，最终在本《条例》中出现否定清单，即以不需请示报告的事項清单来明确请示报告主体的权限。第二，请示报告权责具体明晰。表面上看是要求请示报告主体承担责任，积极履职，同时也意味着请示报告对象对于请示报告主体自身履职范围内事务需不加干涉，尊重其权利。

“坚持权责明晰”作为一项原则写入《条例》，并贯穿始终，纠正了过去强调授权有限，要求下级注重请示报告，而忽略负责与担当的要求的错误认识。《条例》更是将此项原则细化为具体做法，如防止党组织之间相互推诿，明确履责主体，《条例》规定“联合请示报告应当明确牵头党组织”。再如防止受理党组织消极懈怠，单纯上交问题，《条例》规定“对下级党组织请示的重大事项，受理党组织如需以其名义再向上级党组织请示的，应当认真研究并负责任地提出处理建议，不得只将原文转请示上级党组织”。另外《条例》不仅赋予请示报告对象以权利，同时也让其承担必要的责任。如说明责任，上级党组织“确有特殊情况无法在规定期限内办理完毕的，应当主动向下级党组织说明情况”。再如纠错责任，对于请示报告工作中出现的问题，“上级党组织应当及时提醒纠正”。由此体现了《条例》对权限与责任的统一。

五、请示报告制度的展望

《中国共产党重大事项请示报告条例》出台以后，各省市、各部门党组织积极响应，纷纷学习贯彻《条例》精神。浙江省委常委会议要求将重大事项请示报告制度落实到每个支部、每个党员。[22]中国石化集团公司党组将此《条例》细化，制定了《重大事项请示报告实施办法》，规定了集团公司党组向党中央请示报告、直属单位党委向集团公司党组请示报告和党员、领导干部请示报告3个层面的若干措施。[23]“一分部署，九分落实。”在文件制定层面，各有权组织制定符合组织实际的《实施办法》，将《条例》具体化、明确化;在制度影响层面，重大事项请示报告制度要落到基层、用到基层，防止制度虚置化、折扣化。从而在全党范围内形成贯彻落实重大事项请示报告制度的“集体意识”，推进请示报告制度深化发展。

当然，目前《条例》本身并非尽善尽美，《条例》未来需要对口头请示报告留存问题和越级请示报告操作问题作出更为详实的规定。首先对口头请示报告的留存规定时限和留存的内容要求，如规定口头请示报告需留存六个月或一年，基层党组织可根据上级党组织要求缩短留存时限;口头请示报告留存需表明请示报告主体与对象，请示报告时间与主要内容。其次对越级请示报告明确适用。对于此类特殊的请示报告更要具体可操作，既要避免请示报告主体的使用风险，又要规避请示报告主体的滥用行为。如规定请示报告应当逐级进行，一般不得越级请示报告。特殊情况下，可以按照有关规定直接向更高层级党组织请示报告，不抄送被越过的党组织。如此使之释放制度红利，必要时摆脱束缚，使党的建设再上台阶。

随着《领导干部报告个人有关事项规定》和《中国共产党重大事项请示报告条例》先后出台，请示报告制度逐渐形成由组织到个人，由领导干部到普通党员，由个人事项到重大事项的严密网络，请示报告制度也由最开始的零散无序走向制度化、规范化、科学化。