监察委员会调查权运行困境及出路

摘 要：随着我国全面深化改革的不断深入，在以习近平总书记为核心的党中央带领下，反腐败斗争已经取得了压倒性的态势，建设一个风清气正的政治生态是我党和人民共同的期待，国家监察体制改革正是为了把这一成果继续巩固下去而进行的改革。但现阶段监察委员会中的调查权在《监察法》中并没有准确清晰的规定，容易导致出现模糊不清，职责不明的情况，尤其是在人权保障和证据收集方面的模糊地带较多，文章试着就国家监察委的调查权进行研究论述。

关键词：国家监察委;调查权：侦查权

中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）17-0092-02

作者简介：贺宇航，广西师范大学，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

一、监察委员会调查权性质的争议

（一）调查权是否需要进行再分类

随着监察法的出台，我国对贪腐的惩戒力度进一步加大。从监察法的第一条可以看出，监察委对所有行使公权力的公职人员都进行监督，由于监察对象的广泛性，有必要对调查权进行更细的划分以实现公正、秩序和效率的统一。

国家监察权是在改革后对于原来属于政府的行政监察权和行政违法预防权，原来属于检察机关的反贪污贿赂和反渎职侵权的系统化整理，使监察权成为在党中央统一领导下的并由人民代表大会产生的与行政权、审判权、检察权地位相同的一种新型国家权力。①

从《监察法》第四十五条的第二款和第四款规定可以看出，在监察委员会的处置结果中，监察委员会根据不同的情况做出不同的处理，如果用调查职务犯罪的调查权来去调查一般的违法行为可能会有悖公平正义的要求。

由此可知，监察委员会的调查权力可以分为行政调查和专门调查。把调查权划分为行政调查和职务调查在法律适用、调查程序以及办案人员等方面是有着不同要求的。“对于适用法律来说，职务犯罪调查部门在行使专门调查权时要遵守《监察法》的相关法律规则;而一般违法调查处置部门在行使行政调查职权之时要适用相关行政法律法规。”②

（二）调查权与侦查权的界限

关于调查权与侦查權的界限，一方面从历史发展来看，检察院的侦查权是由《刑事诉讼法》赋予的，它的行使必然受到《刑事诉讼法》的制约，而纪律检查委员会则是根据党的一些纪律条例与规范来对党的领导机关和领导干部进行监督的。相较于侦查权，纪律检查委员会没有限制人身、财产自由的一些监督措施。在监察委成立以后，监察委整合了我国所有监督公权力的机关的职责，它的监督对象在《监察法》中也明确的规定为所有行使公权力的人员，因此，从这个层面来说，监察委的调查权的产生使得检察院的侦查权被吸收。

另一方面，从法律适用上来讲，二者之间也是不同的，调查权的行使的依据是监察法，而侦查权的行使则是依据刑事诉讼法。

（三）调查权是否具有独立性

调查权是监察委员会调查利用公权力实施违法犯罪活动的人员的必不可少的权力，在监察委员会内部，它与相关的留置措施等一起为实现监察委员会的职责提供了保障，在外部，它与公安机关的侦查权是不同的，公安机关是行政机关，而监察委员会是监察机关。因此，监察委员会的调查权是独立于其它行政机关和司法机关的，但是监察委员会做为整体，仍需要对人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。

二、监察委员会调查权运行中的困境

（一）调查权实施过程中的证据问题

关于监察委员会在调查活动中收集的证据问题，《监察法》第三十三条规定了三款，可以认为《监察法》的第三十三条是关于监察委员会与刑事诉讼的有关证据衔接的条款，但与刑事诉讼法关于证据的详细规定比起来，国家监察法这种笼统的规定显得有些不够细致。

首先，监察委在调查活动中收集的证据，在移送审查起诉中是否要向人民检察院移送所有的证据材料，这个问题没有做出规定。而在刑事诉讼法中，公安机关在侦查过程中应当将案件的所有材料移送检察院审查起诉，这样才能够保证证据的真正适用。相反，如果监察委对一些影响定罪量刑的证据没有移送给检察院，这会导致冤假错案的发生，损害了监察委的公信力。而关于在证据没有全部移送的情况下，检察院或者当事人是否可以要求监察委及时移送相关证据材料，国家监察法也没有对此做出规定。

其次，对证据不足的情况，根据《监察法》第四十七条的规定，按照文义解释的方法，该规定只说了对于补充调查的案件，应当在一个月内以及两次为限，但是对于检察院自行补充侦查却没有进行说明与规定。如果按照目的解释，自行补充侦查应该也收到该时间和次数限制，但是，在法条中却未予以说明。

最后，刑事诉讼法规定了人民检察院对补充侦查后移送人民检察院，人民检察院的审查起诉期限重新计算，但在监察法中，却没有说明在补充调查后，检察院的审查起诉期限问题，这可能会导致在司法实践过程中出现没有法律可依的状况，造成审查起诉的混乱。

（二）调查权在权利保障方面的问题

无论是在调查活动中还是在侦查活动中，有关犯罪嫌疑人或是被调查人的权利保障是必不可少的，刑事诉讼人权特指正当程序权③，笔者认为权利保障不仅是对有关被调查人在调查过程中的权利保障，而且也是保证案件结果公平公正必不可少的方面。辩护权作为犯罪嫌疑人、被告人最基本的诉讼权利，在调查过程中也应当把辩护权赋予给涉嫌犯罪的被调查人。

在刑诉法中规定，犯罪嫌疑人、被告人在第一次被讯问或采取强制措施起，有权委托辩护人，国家监察法是否应该也规定类似的内容。从一方面讲，国家监察法中规定的调查权既可能是对一般违法行为进行调查，也有可能是对犯罪行为进行调查，对于后者来讲，在调查阶段结束之后是要移送检察院审查起诉的，与刑事诉讼直接相连，因此，如果不能给被调查人辩护权的话，调查活动与刑事诉讼的衔接就会出现前后不一致的情形。从另一方面讲，在调查阶段，辩护权应该是保障无罪的人不受到刑事责任追究的预先防范，面对具有国家强制力的国家机关，被调查人通过委托辩护人的方式来寻求救济，可以使调查活动符合公平正义的要求，而不是只在审查起诉或者审判阶段再进行保障，反而在调查阶段中没有相应的制度予以保护。

（三）调查权在运行过程中的法律适用问题

关于调查权在运行过程中的法律适用问题，最大的争议就是它能否适用刑事诉讼法的有关规定。首先，从法律位阶上来讲，二者都是由全国人民代表大会制定的基本法，处于同一位阶。其次，从公法和私法的划分角度来看，二者都是调整国家与公民之间的关系，属于公法。最后，从法律规定的内容来看，监察法规定了组织机构、程序等，而刑事诉讼法是一部程序法。

从上述的对比来看，监察法与刑事诉讼法的差别并不大，而在实际的法律条文中，关于程序性的一些规定，监察法和刑事诉讼法的规定更是特别相似。在监察法实际运用的过程中，因为监察法既有些很原则的规定，又有一些专门性的规定，因此，把监察法当作特别法，刑事诉讼法当作一般法，适用“特别法优于一般法”的原则会更加妥当一些④。

三、监察委员会调查权规制的路径

（一）明确调查权的实施规则

首先，应当注重对被调查者基本权利的保护，由于监察委吸收了原先的纪委和行政监察机关，在以前的“双规”中，是不太注重对人权的保障的，因此对被调查者的权利保障是以后监察法修改需要加强的地方。其次，应当吸收行政法中的“比例原则”，做到少侵害。监察法在立法中应当把一般违法行为与犯罪行为加以区分，有些过于严厉的调查手段用在调查一般违法行为上是有违“比例原则”的要求的。“在未来的国家监察立法中应该更明确区分递进化的调查手段适用情形，这样才能更为清楚地界定在同一规范这一复合构造中的调查权，防止采用不合适的调查手段。”⑤

（二）对调查权应该进行监督

我国监察委的权力行使应受到监督，这样才能够限制其权力。在监督中，除了人民代表大会和监督机关的内设机构以外，人民检察院作为国家的法律监督机关，对监察委的权力行使当然有监督的职责，比如说，在审查起诉过程中，对于不符合起诉条件的，检察院应作出不起诉决定等等，这属于消极的行使监督权，笔者认为监察法在以后的修改过程中，应该加入一些积极的监督权，比如说，被调查人对被调查的决定不服的可以向人民检察院申诉，人民检察院可以对监察委在适用法律的问题上进行监督，这并不会影响监察委员会的监督权，相反，笔者认为会使调查活动更加有序，兼顾公平与效率。这样也更有利于保证调查活动的合法性和证据的证据能力和证明力。

（三）应与现有的社会状况相适应

法律做为调整社会关系的一种手段，不能与社会脱离而独立存在，在监察法中也是如此。监察委成立标志着我国反腐进入了一个新阶段，在我们反腐形势依然严峻的今天，我们要结合反腐实践和理论要求，不断地推进监察法的进步。从当前的社会背景来看，有些公职人员依然会顶风作案，置法律于不顧，这就需要赋予监察委一些比较严厉的措施去调查那些严重的职务犯罪行为，而对于一般违法行为，则宜采取比如谈话等比较轻缓的调查方式。

（四）应坚定不移地坚持党的领导

一方面，必须要把握住党的领导这个根本。监察委作为一个监督机关，与党的领导密不可分，只有在党的领导下，监察委才能按照正确的路线开展反腐工作，才能够不与人民群众脱离。在监察委的运行过程中，要把党中央的意志落实到具体的工作实践中去，要细化到各个环节，确保监察委的工作向着正确的方向前进。

另一方面，监察委的优势要依靠党的领导。在改革试点以前，监督腐败的范围太窄、力量太散、职责不清。比如说，在改革前，中纪委，行政监察机关，检察院都对贪污腐败类违法犯罪活动有管辖的范围，但是它们各自的范围又过于狭小，而且有些时候会出现职责混同等权责不清的状况，这就会导致惩治腐败的力量过于松散，不能发挥整体优势。党中央在进行过监察体制改革试点之后，把反腐力量进行整合，充分的发挥出了制度优势，使反腐败工作又上了一个新台阶，充分的体现了全面从严治党与全面依法治国的有机统一。

四、总结

监察委员会的成立是党和国家在反腐领域的一个重大决策，它的成立意味着反腐败斗争在我国会以常态性的高压化形势而持续进行，有利于维护社会稳定和国家长治久安，是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。当然，在监察委员会的实际实践过程中，会出现很多问题，包括但不限于人权保障、法律适用、与其它机关的协作配合等等，一些新的问题会随着社会的不断发展而出现。我们要不断地总结在实践中取得的成功的经验，反思在实践中遇到的问题，实事求是，立足于我国的实际国情，使立法与实践相结合，用改革的思维去解决遇到的问题，使监察委员会在法律的制度框架内更好的去实现反腐败的职能，建立反腐败的长效机制，适应我国的发展需要。

[ 注 释 ]

①徐汉明.国家监察权的属性探究[J].法学评论，2018（1）.

②郑曦.监察委员会的权力二元属性及其协调[J].暨南学报（哲学社会科学版），2017（11）.

③易延友.刑事诉讼人权保障的基本立场[J].政法论坛，2015（4）.

④纵博.监察委员会调查权运行法治化的若干问题探讨[J].宁夏社会科学，2018，5（3）.

⑤左卫民，安琪.监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2018，1，71（1）.