中国实施最严格食品安全监管条例

文/本刊记者 辛 卫

近年来，中国食品安全形势总体稳定向好。国务院食安办数据显示，2018年食品安全总体合格率达97.6%。“97.6%”不等于“99%”，也不等于“100%”，但“97.6%”还有提升空间。这就需要不断完善制度规范，强化监管执法，把包括“处罚到人”在内的“四个最严”措施真正落到实处。

12月1日，中国新修订的《食品安全法实施条例》正式施行。《条例》按照最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责“四个最严”要求，强化食品生产经营企业主体责任。

《食品安全法》被誉为“史上最严”

国家市场监管总局副局长孙梅君日前在国新办举行的发布会上强调，12月1日起，正式实施的《条例》，按照“最严格监管”要求，在《食品安全法》的基础上进一步补充和完善了相关制度规定，其中严格“处罚到人”成为最大亮点之一。

她说，国务院发布新修订的《食品安全法实施条例》共10章86条，是中国食品安全领域又一项重大制度建设成果。

孙梅君指出，新修订的《食品安全法》被誉为“史上最严”，而上述《条例》又进行了多处完善：严控源头风险，严查掺杂掺假，严格“处罚到人”，严惩失信失德，严打恶意违法，五个“严”是对《食品安全法》的进一步升华。

孙梅君表示，这正应了人们常说的一句话——“没有最严只有更严”。上述五个“严”中，严格“处罚到人”尤其值得解读。虽然说，去年1月国家食药监总局、公安部联合制定出台了《关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》，明确要求“处罚到人”，但该《规定》属于部门规章，而上述《条例》中增设“处罚到人”，则上升到国家法规层面。

食安制度增设“处罚到人”击中要害

根据《条例》第七十五条，对故意违法、性质恶劣、后果严重的行为，除了对企业进行处罚外，还要对企业法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款，最高可处其上年度从企业所获收入的10倍。显而易见，这条规定明确释放出四种信息——

其一，明确了“处罚到人”的行为范围；其二，明确了“处罚到人”与处罚企业并行；其三，明确了“处罚到人”的具体对象；其四，明确了最高罚款标准。这不仅便于各级执法部门严格执行，也对涉及食品安全的相关人员发出了严厉警示：一旦违法，责任人将难逃惩罚。

《条例》增设“处罚到人”，击中了食品安全领域部分违法行为的要害。这是因为，一些企业为了获取利益，就会故意违法继而造成严重后果。企业之所以如此，既是因为受利益驱使，也是因为此前制度不够完善，一旦“出事”，可由企业“替罪”，个人可以逃避罚款及相应处罚。

很显然，企业的违法行为都是由具体人干出来的，如果具体违法责任人没有受到严厉处罚，执法的效果就会打折扣。如今，《条例》增设“处罚到人”，属于直击要害的精准处罚，将让违法责任人付出更大的代价，如此才能减少故意违法，保障好消费者“舌尖上的安全”。

可能有人会认为，虽然“处罚到人”罚款力度可高达10倍，但只是罚款，震慑力有限。其实，“处罚到人”是一种补充性的处罚措施，除此之外，如果责任人的行为触犯《刑法》相关条款，则难逃刑事惩罚。而且，违法责任人还可能面临行业禁入、失信惩戒等方面的惩罚。

也就是说，中国食品安全保障的制度笼子正越扎越密，“处罚到人”进一步提升了依法治理的精准度，进一步提高了违法者的违法成本。同时，“处罚到人”彰显出我国对于食品安全领域违法行为的治理态度——“没有最严只有更严”，违法者将付出更多种、更高昂的代价。

实施吹哨人制度解举报人后顾之忧

农业农村部农产品质量安全监管司副司长黄修柱坦言，在中央关于食品安全领域建立最严谨的标准、实施最严格的监管、实行最严厉的处罚、坚持最严肃的问责“四个最严”要求推动下，食安制度增设“处罚到人”击中了要害。

对《条例》中有关建立内部举报人奖励制度且要解决举报人后顾之忧的规定。他表示，内部人爆料制度，专业名词称为吹哨人制度，在英、美等国家已经发挥了非常重要的作用，我国建立并完善此制度大有裨益。

黄修柱认为，吹哨人制度有利于拓展企业内部信息的供给主体。任何行业都可能存在一些不为人知的潜规则，食品行业同样如此，这就成了监管工作中的难点和盲点。长期以来，我们强调社会监督而忽视了内部监督，但最熟悉企业内部运营情况的正是企业员工。鼓励知情人士举报，有利于提高监管效能、降低监管成本，让达摩克利斯之剑高悬，企业管理者不敢铤而走险。

当然，要实施吹哨人制度，必须加强对于吹哨人的人身保护和就业保护。专家建议出台专门的司法解释，对被举报人的报复行为进行从重处理，解除吹哨人的后顾之忧。

农产品质量安全保持稳定向好态势

农业农村部农产品质量安全监管司调研员龚加顺在会上提出，食品安全源头在农产品，基础在农业。全国蔬菜、畜禽和水产品等主要农产品例行监测合格率连续6年稳定在96%以上，今年第三季度达到97.3%，农产品质量安全保持了稳定向好的发展态势。

他说，近年来，农业农村部门坚持“产出来”“管出来”两手抓，从源头保障和提高了食品安全水平。“产出来”方面，主要抓规模化、标准化、设施化，标准化生产基地大幅度增加，农业绿色发展理念深入人心，累计认证绿色、有机和地理标志农产品总数超过4万个，增加了绿色优质农产品供给。“管出来”方面，建立健全了法规、标准、监测、监管以及应急等制度体系，累计制定农药兽药残留限量标准10090项，监管队伍不断壮大，部、省、地、县四级监管执法人员近15万人，农产品质量安全治理水平和治理能力有很大跃升。

“我国居民食物消费占比70%以上是农产品，随着新时代消费结构的转型升级，人民群众对农产品质量安全和高品质食物的营养健康提出了更高要求。”龚加顺认为，农产品质量安全工作与中央要求和老百姓期待相比还有差距，农药兽药残留、非法添加等风险隐患依然存在，需要大家共同努力。

龚加顺进一步表示，农业农村部作为政府监管部门，将依法履职、积极作为，狠抓农业标准化生产和执法监管，健全追溯体系和信用体系，努力构建更加科学完善的农产品质量安全治理体系，推进治理能力现代化。

扎扎实实解决食品安全突出问题

按照党中央在“不忘初心、牢记使命”主题教育中开展专项整治的要求，2019年8月，中央纪委国家监委机关牵头，由市场监管总局、公安部牵头，会同教育部、农业农村部等共14个部门，负责开展为期3个月的整治食品安全问题联合行动。

国家市场监管总局执法稽查局局长杨红灿介绍说，为贯彻落实党中央“不忘初心、牢记使命”主题教育工作部署，在中央纪委国家监委的具体指导下，由国家市场监管总局、公安部牵头，会同教育部、农业农村部等部门成立的联合行动工作组，在全国开展整治食品安全问题联合行动，对食品安全违法犯罪行为进行严厉打击，查处了一批重大案件。

截至目前，各地市场监管部门查处食品安全违法案件7.8万件，罚款9.1亿元，责令停产停业2431户，吊销许可证157件，从业资格限制168人；各地公安机关侦破食品犯罪案件8758起，打掉窝点5257个，抓获犯罪嫌疑人1.6万名。

食品安全关系人民群众身体健康和生命安全，党中央、国务院高度重视。习近平总书记多次作出重要指示，强调要把食品安全作为一项重大的政治任务来抓，坚持党政同责，用“四个最严”确保人民群众“舌尖上的安全”。

李克强总理多次提出要求，强调要完善监管体系，着力提高监管效能。今年5月，中共中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，明确了当前和今后一个时期食品安全工作的指导思想、基本原则和总体目标，提出了一系列重要政策措施和攻坚行动。

食品安全工作永远在路上。孙梅君强调，食品安全形势依然复杂严峻，必须要久久为功、持续发力。下一步，将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻党的十九届四中全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，落实“四个最严”要求，在已取得的经验和成效的基础上，持续推动食品安全工作再上新台阶。