建设生态水利 推进绿色发展——内蒙古自治区黄河干流沈乌灌域水权试点的经验启示

赵 清，刘晓旭，蒋义行，王海彬，余 淼

(1.内蒙古水务投资集团有限公司，内蒙古 呼和浩特 010010；2.内蒙古自治区水权收储转让中心有限公司，内蒙古 呼和浩特 010010)

水生态文明建设涵盖水资源节约、保护、配置、管理、支撑保障能力等内容，其指导思想是践行“绿水青山就是金山银山”的生态理念，把生态文明理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，坚持节约优先、保护优先和自然恢复为主的方针，落实最严格水资源管理制度。

通过优化水资源配置、加强水资源节约保护、实施水生态综合治理、加强制度建设等措施，大力推进水生态文明建设，完善水生态保护格局，实现水资源可持续利用，提高水生态文明建设科学化水平。

为加快水利部关于推进水生态文明建设工作，多年来，内蒙古自治区大胆探索，在黄河干流河套灌区开展节水转让项目试点，迈出了推进绿色水利工程建设的坚实步伐，积累了重要的水生态文明建设经验。

1 项目背景

内蒙古自治区既是祖国北疆安全稳定屏障，又是我国北方地区重要的生态安全屏障，同时，内蒙古自治区黄河流域资源富裕，经济企业密集，发展潜力大，是国家重要的能源、新型化工、有色金属和绿色农畜产品生产加工基地，经济总量占内蒙古自治区全区总量的70%以上。内蒙古自治区近70%的电力装机、80%的钢铁、50%的有色金属和绝大部分的煤化工、装备制造、农畜产品加工、建材加固制造等集中于此，在全国经济社会发展和边疆繁荣稳定大局中具有重要地位。然而，水资源严重不足制约了内蒙古自治区区域经济社会的发展。国务院“八七分水”方案确定内蒙古自治区黄河耗用水量指标为58.6亿m3。随着国家改革开放和经济社会的发展，近年来，黄河耗用水量指标短缺日益成为内蒙古自治区沿黄地区经济社会发展的瓶颈。为破解水资源短缺难题，推动黄河水资源总量控制，量水而行，以水定发展，2003年内蒙古自治区率先探索在盟市内部开展水权转换工作，鄂尔多斯市、包头市、乌海市、巴彦淖尔市相继开展了灌区节水改造工程建设，将农业用水指标转换给工业项目，带来了巨大的经济、社会和环境效益。随着国家和内蒙古自治区改革开放政策的实施，以呼包鄂为龙头的沿黄经济带快速发展，但区域缺水问题仍然十分严重。内蒙古自治区盟市内部的黄河灌区节水潜力、水权转换能力已基本挖掘殆尽，而河套灌区——内蒙古最大的农业灌区用水大户，尚具有较大的节水潜力。

2000年水利部批准了《黄河内蒙古河套灌区续建配套与节水改造规划报告》，规划实施后可节水约12亿m3。近10多年来投入约30亿元的资金用于灌区节水改造工程建设，实现节水3亿多m3。与《黄河内蒙古河套灌区续建配套与节水改造规划报告》工程建设目标相比，骨干工程还有90%左右没有完成，田间工程还有67%没有完成；与节水量相比，还有近10亿m3的节水空间有待释放，这都是节水工程建设资金不足造成的。为此，在河套灌区投资开展节水改造工程建设，实现跨盟市水权转让显得十分必要。

2014年12月，内蒙古自治区被水利部列为全国7个水权试点省区之一，在河套灌区沈乌灌域开展节水工程建设、水权制度建设和相关水权配套改革。

2 生态水利工程建设

内蒙古自治区黄河干流沈乌灌域水权试点项目的主要做法是，通过社会资本投资灌区节水改造工程项目建设，把节约的水指标转让给出资方使用，实现黄河水量总量控制，解决黄河水超用的问题，提高水资源利用效率，优化配置黄河流域水资源，全面推进生态水利[1]建设。这也是内蒙古自治区落实国家最严格水资源管理制度的重要实践。

水权试点项目的主要建设任务是：为解决沈乌灌域原有渠道渗漏、河化、行水缓慢等问题，在河套灌区87万亩沈乌灌域对长1 391 km的600多条土渠进行防渗衬砌；对面积60多万亩的农田实施畦田和滴灌改造；对灌区运行管理设施、设备进行配套建设改造。项目实施后，灌区灌溉水利用系数由工程实施前的0.37提高到0.5以上，设计实现节水 23 489万m3，转让给沿黄盟市工业企业用水指标 12 000万m3。内蒙古自治区在开展沈乌灌域水权试点工程建设的同时，加强黄河水量调度和引黄用水总量控制，保障引黄耗水量逐年下降，逐步实现指标内引黄用水。

沈乌灌域水权试点项目设计本着维持区域合理地下水水位、逐步改善土地盐碱化、保证区域植被用水的原则，充分考虑了区域生态环境各方面的影响因素。设计要求沈乌灌域水权试点项目实施后，改善并提高灌区渠系状况：①减少输水过程中的渗漏损失，减少水面蒸发和潜水蒸发等无效蒸发量，改善土壤盐碱化状况；②通过监测系统监测地下水水位，控制地下水抽取量，使区域地下水保持合理水位；③灌域范围内维系多年形成的湖泊、海子、天然植被等不受破坏，保持良好的生态环境。

3 生态补水工程建设

为维持水权试点灌域历史形成的湖泊、海子、地下水水位保持在合理的区间[2]，本着生态优先的思想，将内蒙古自治区黄河干流沈乌灌域水权试点项目与区域统筹规划建设的河湖连通工程相结合，专门建设了乌兰布和分洪区至沈乌灌域生态补水连通工程，主要利用乌兰布和分洪区的退水实现为沈乌灌域湖泊、海子的补水。对沈乌灌域内斗渠以上渠道全部实施防渗衬砌，与之前相比，渠道渗漏水量减少，渠道两侧现有天然湖泊、海子补水条件发生改变，可能会对灌域内与渠道渗漏水水力联系密切的湖泊、海子等周边生态产生一定的负面影响。

利用乌兰布和分洪区至试点灌域现有工程，包括灌域内的排水沟道系统、灌区渠道系统和与排水沟及灌水渠道相连接的退水渠、天然湿地海子等，使沈乌灌域内的湖泊水面积基本维持现状水平，消除渠道防渗衬砌后对湖泊生态的可能不利影响。生态补水联通工程打通了乌兰布和分洪区至沈乌一干渠的连接通道，形成由黄河分洪到乌兰布和分洪区，再由乌兰布和分洪区泄洪到一干渠，经沈乌灌域的渠沟系统、总排干沟、乌梁素海及其退水渠，最后进入黄河的水循环通道，实现乌兰布和分洪区分洪水量退水入黄河的目的。所以，生态补水连通工程的实施，最大限度消除了沈乌灌域水权试点项目建设中由于渠道渗漏、水量减少对灌域内与渠道渗漏水有水力联系的湖泊生态产生的负面影响，同时在乌兰布和分洪区与黄河之间形成一个退水循环通道[3]，不仅保障了区域自然生态达到均衡互补，也对保护当地生态环境、应急防凌分洪、防洪安全保护等方面有积极重要的意义。

4 水权试点项目实施成效

4.1 试点项目总体成效

内蒙古自治区黄河干流沈乌灌域水权试点项目节水改造工程累计完成投资15.86亿元，衬砌骨干渠道520条、总长度893.8 km；整治田间渠道 3 786.6 km，新建、改建渠系建筑物13 651座，完成畦田改造面积65.4万亩，实施滴灌面积12.76万亩，圆满完成了水权试点节水改造工程建设任务。同时，将1.2亿m3转让水指标配置给了鄂尔多斯市、阿拉善盟和乌海市3个盟市的75家企业，签订了水权转让合同。按照沈乌灌域水权试点项目要求，委托第三方自2015年起对该项目进行监测评估和监督管理，取得明显成效。通过实施渠道衬砌，渠堤加固，建筑物配套，田口闸、田间和信息化工程，彻底消除了渠道河化等问题，保障了渠道运行安全，基本实现了灌域农业水利现代化，渠道衬砌率、配套建筑物完好率100%，灌溉水利用系数由工程实施前的0.377 6提高到0.584 4，渠道输水能力明显增加，灌溉耗时明显缩短，系统整治了灌域交通和田间道路，给农业生产和管理带来便利。灌区综合节水效果明显，农民省水省时，农业增产增收，农村面貌一新。

内蒙古自治区黄河干流沈乌灌域水权试点项目将水权制度建设和工程措施相结合，将节水水量与转让水量相衔接，将制度建设与实践探索相联系，具有5个方面的特点：①创立了全国首家水权交易平台；②丰富和实践了水权交易模式；③将制度建设与节水工程措施有机结合；④交易平台规范有序；⑤规范了用水计量和交易监管。试点工作的开展，解决了内蒙古自治区50多个大型工业项目用水，通过市场运作为灌区改造筹措了节水改造资金，为约1 000多亿元工业增加值提供了水资源保障，拉动全区GDP增长300多亿元。

通过在内蒙古黄河干流实行农业用水向工业项目的有偿转让，形成了水资源跨行业的有序合理流动，促进了该地区经济社会、资源环境的协调发展，走出了一条解决干旱地区经济社会发展用水管水的新路子。

4.2 保障生态环境的稳定性

试点区域保持了良好生态环境，达到了预期效果[4]。

内蒙古自治区黄河干流沈乌灌域水权试点项目的实施，除了减少输水过程中的渗漏损失外，区域地下水位明显降低，90%区域的地下水埋深处于适宜的生态地下水埋深范围2～5 m之内(图1)；盐渍化土壤、重度盐渍化土壤和盐碱地略有减小；区域水质、典型水域面积没有显著变化，灌域天然植被平均覆盖度略有提高。

图1 沈乌灌域范围内2015年和2017年地下水位变化情况

4.3 解决部分生态用水问题

加强水资源用途管制和地下水超采治理是推进生态文明建设的重要举措。近年来，内蒙古自治区各级水行政主管部门以落实最严格水资源管理制度为抓手，统筹生活、生产和生态用水，坚持以人为本、服务民生，节水优先、注重保护，统筹兼顾、综合利用，落实责任、严格监管的原则，针对历史上形成的沿黄部分盟市工业企业取用地下水不合理问题，在沈乌灌域水权试点项目转让的1.2亿m3水量中，内蒙古自治区水利厅将其中的3 800万m3转让水指标与企业不合理取用地下水进行了置换，使沿黄流域3个盟市企业现状取用地下水不合理问题得到全部解决。

在沈乌灌域水权试点项目进行过程中，阿拉善盟乌兰布和基础设施建设投资管理运营有限公司以市场化方式从水权交易平台购买了50万m3水权指标，专门用于乌兰布和沙漠生态修复项目用水。该项目通过“绿色锁边”，实施生态治理工程阻止泥沙输入黄河，保护和治理黄河西岸1 000 km2的生态环境，推动了沙漠治理的良性循环，建设了祖国北疆生态安全屏障，促进了生态建设、沙产业、基础设施、农牧业产业结构调整的深度融合，实现了沙漠增绿、企业增效、农牧民增收。

5 经验与启示

内蒙古自治区黄河干流沈乌灌域水权试点项目，大力推进了灌区农业节水，实施灌区节水改造工程，推广喷灌、微灌等高效节水灌溉技术，这些都是生态文明建设的重要举措，也是内蒙古自治区践行习总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的具体体现。

a. 节水优先的原则。试点项目立足内蒙古自治区区情水情，落实最严格水资源管理制度，以在灌区开展节约和高效利用水资源为导向，在87万亩沈乌灌域实施节水项目建设，实现节水约2.5亿m3。

b. 空间均衡原则。试点项目将节约的水指标用于阿拉善盟、乌海市、鄂尔多斯市新增工业项目，实现了黄河流域上下游不同区域用水均衡，改变了工业与农业用水不平衡问题。

c. 系统治理原则。在整个试点项目实施过程中，始终以不损害农民利益和确保粮食安全为前提，紧密结合农业农村现代化建设和全面实施国家乡村振兴战略，特别是在沈乌灌域水权试点项目建设实施过程中，统筹全灌域渠水林田湖草路进行系统规划，综合治理，在节水管理、调度运行、防洪安全、灌域生态环境等方面综合施策，建设专门生态补水联通工程。

d. 两手发力原则。在整个试点项目建设中，加强水权交易制度建设，创新水权交易运作机制，政府和市场两手发力。内蒙古自治区水利厅和地方有关部门采取政府引导、市场运作、水行政主管部门动态管理的方式，充分利用水权交易平台，发挥市场在水资源配置中所起的积极作用，更好地发挥政府的作用，促进水资源的优化配置和高效利用，缓解了内蒙古自治区水资源短缺的制约，取得了一举多赢的效果，带来了巨大的经济、社会和生态效益。

内蒙古自治区黄河干流沈乌灌域水权试点项目的开展，有力推动了呼包鄂经济带工业现代化建设、灌区农业现代化建设，实现了乡村振兴、生态环境改善的和谐发展崭新格局。由于国家分配给内蒙古自治区黄河年用水量指标有限，因此解决水资源支撑保障与经济社会发展不平衡的问题，强化推动水资源总量控制，量水而行，以水定发展，利用水资源的节约保护倒逼机制加强生态水利工程建设是唯一出路。这是内蒙古自治区黄河干流沈乌灌域水权试点项目取得的重要经验和积极成果，也是践行中国共产党第十九次全国代表大会报告提出的新时代生态文明观的具体体现。