水资源资产化管理制度框架及实现路径

王亚杰，张瑞美

(1.中国水利经济研究会，北京 100053； 2.水利部发展研究中心，北京 100038)

水资源资产化管理，是将水资源作为生产资料构成的资产来管理，要求将水资源价值化、市场化，建立以产权为约束的管理体制[1]。开展水资源资产化管理，要建立涵盖水资源资产的核算制度、产权交易制度、领导干部自然资源离任审计制度以及用途管制制度等在内的制度框架体系，对逐步实现水资源优化配置，充分发挥水资源的利用效率和效益具有十分重要的意义。

1 水资源资产化管理制度框架

以水资源资产的核算、资产产权交易及用途管制等为研究重点，探索建立水资源资产化管理的主要制度。

1.1 建立水资源资产核算制度

自然资源资产核算制度建设是编制自然资源资产负债表、推进生态环境损害责任终身追究制等一系列制度建设的基础[2]。

建立水资源资产核算制度，要从以下几方面入手：①立足水资源资产管理现状，明确核算主体。②分析确定核算对象，包括对地表水与地下水水量与水质等进行核算。③研究水资源资产核算的内容，主要从实物量和价值量核算方面建立核算制度。④对核算方法及应用进行探讨，主要分析收益现值法、边际机会成本法、影子价格法及其在水资源资产核算中的应用。水资源资产核算制度框架如图1所示。

图1 水资源资产核算制度框架

1.2 建立水资源资产产权交易制度

建立水资源资产产权交易制度体系，就是要把产权交易纳入制度框架，借助制度的威慑力和强制力来维持市场秩序。具体而言，进行水资源资产产权交易制度建设，要从4个方面着手：①制订交易规则，包括交易前提、可交易水权、交易主体、交易原则、交易方式等内容，保证市场交易有序进行[3]；②从准备阶段、审批阶段、交易实施阶段和后续阶段进行交易流程的规范；③建立交易价格机制；④建立完善的市场监督监管制度，防范交易风险，确保交易主体与第三方的合法权益，确保资质审查、交易规范、信息披露等各项制度落实到位，保证交易的合法合规。水资源资产产权交易制度框架如图2所示。

图2 水资源资产产权交易制度框架

1.3 建立领导干部自然资源资产离任审计制度

如何开展领导干部自然资源资产离任审计尚没有成熟的方法和制度，需要通过不断的实践来探索经验，要从自然资源资产离任审计的审计主体、审计目标、审计对象范围和审计内容等方面进行制度设计[4]。国家审计机关是开展党委、政府直管领导干部自然资源资产离任审计的审计主体，内部审计机构是开展部门、单位内部管理领导干部自然资源资产离任审计的审计主体。总体目标是：通过审计，强化领导干部对生态文明建设的责任，促进建立生态环境损害责任终身追究制，推动实现经济社会科学发展、可持续发展。审计对象范围见图3。

图3 领导干部自然资源资产离任审计制度框架

审计内容主要包括以下几方面。

a. 自然资源资产使用情况：①自然资源资产可持续利用情况；②自然资源资产有偿使用情况；③自然资源资产节约使用情况；④自然资源资产实物量和价值量变化情况。

b. 自然资源资产管理情况：①自然资源资产管理体制建立健全情况；②自然资源资产产权界定情况；③自然资源资产生态补偿情况；④国家自然资源资产开发和使用政策贯彻执行情况。

c. 自然资源资产监管情况：①自然资源资产监管体制建立健全情况；②自然资源资产用途管制情况；③自然资源资产损害责任追究情况；④自然资源资产损害赔偿情况。

领导干部自然资源资产离任审计制度框架如图3所示。

1.4 建立水资源用途管制制度

针对水资源的特殊性，结合水资源管理现状，具体通过3项制度建设来构建水资源用途管制制度框架：①水资源用途确定制度，这是水资源用途管制的前提和基础。②从生活、生态、农业、工业4个方面严格水资源分类管制，明确水资源用途管制的各自侧重点。③建立水资源用途变更管制制度，重点对水资源的农业用途向非农业用途转变和生态环境用水用途变更进行管制。水资源用途管制制度框架如图4所示。

图4 水资源用途管制制度框架

2 水资源资产化管理实现路径

实现水资源资产化管理，需要按照一定的先后顺序进行具体制度的设计并采取相应措施，建议采用分步走的方案，分步实施，逐步推进。

2.1 建立完善的自然资源资产管理法规制度体系

2.1.1完善自然资源管理相关法律体系

2017年12月，中共中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，主要是为了摸清国有资产家底，其中包括水资源资产在内的自然资源资产。实现水资源资产化管理，首先要建立全民所有自然资源资产清单，以便全面、准确、及时掌握所有自然资源资产实物量及价值量。其次，完善涵盖自然资源资产有偿使用制度、产权交易制度、用途管制制度等在内的法规制度体系，同时推动所有权和使用权分离，处理好自然资源资产利用制度和配置制度之间的关系，推动将自然资源资产有偿使用逐步纳入统一公共资源交易平台工作，建立健全市场主体信用评价制度。

2.1.2建立明晰的产权制度体系

中国共产党第十九次全国代表大会报告中明确指出，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”。权属清晰、权责明确是自然资源资产管理的前提和基础，根据机构改革后自然资源部“三定”规定，其被赋予两个统一行使的工作职责，只有首先明确了权利归属，才能有效支撑资源保护与治理走上制度化轨道。为此，应抓紧修订完善现有的《自然资源统一确权登记办法》，分步推进重点区域自然资源统一确权登记工作，逐步实现自然资源确权登记全覆盖；同时，尽快启动《不动产登记法》立法，完善自然资源和不动产登记信息管理基础平台建设，逐步形成统一的自然资源和不动产登记体系，为加强自然资源管理提供支撑[5]。

2.2 规范并推动自然资源资产产权交易市场建设

2.2.1完善水权交易相关制度体系

目前，我国水权交易市场的法律体系还很不健全，对于水权的界定、用水权转让审批管理、水权交易价格的评估以及水权交易纠纷等相关问题都还没有明确的配套规定。建立和规范水权交易市场，需要一整套完善的政策法规提供制度保障。因此，要加快推进水权交易相关立法工作，明确确权登记的条件、程序、证件名称、性质，登记内容、权利期限、水权交易的规则等；明确可交易水权的范围、类型、交易主体和期限、交易价格定价方法等，为水权交易与水市场的建设提供充分的法律依据。同时，在立法中，建立完善水权交易环境影响评价制度，完善第三方影响评价与补偿制度、生态补偿制度等内容，为水权交易市场建设提供制度保障[6]。

2.2.2充分发挥市场机制的作用

a. 水权交易定价机制要紧密结合市场情况和特点，交易费用不仅应包括工程建设费用、运行管理费用与更新改造费用、风险补偿、生态补偿、经济补偿，还应允许考虑合理的利润[7]。

b. 创造双方平等议价的良好环境。我国虽然还没有建立全国统一的水权交易平台，但水权交易价格应在转让双方进行平等协商、考虑成本的基础上综合确定。

c. 建立价格动态调整机制。目前，大多数水权交易案例中，均采用静态价格的方法计算转让费用，但由于交易期限较长，随着时间的推移，交易费用的构成呈现出不合理的现象。为此，应建立价格动态调整机制，如在转让协议中约定，随着下游产品价格变化或出现某些变化较大的转让费用项目，要对水权交易价格实行动态调整。

2.2.3加强政府宏观指导与监管

要坚持政府监管和市场调控相结合的原则。政府作为水权交易市场的管理者和调控者，应对水资源实行统一管理，行使水行政管理和水行政执法职能，防止通过水权交易造成水权相对集中而形成垄断以及相应的社会不公。在水权主体权益保护、法律保障等方面要实施监督管理职能，并通过制定具体的交易规则，规范市场秩序，消除水权交易对第三方造成的不利影响并防止市场失灵的不良影响。

一方面，在政府宏观指导下，通过加快完善水权交易相关政策法规体系建设，为逐步推广水权交易提供制度保障，强化对水权转让的引导、服务和监督管理，加强交易主体双方利益间的沟通协调，在保护好水生态和水环境的基础上，不断规范交易行为。另一方面，鼓励试点地区因地制宜，积极探索，总结好的经验做法并予以推广，为全面建立健全水权制度和水权交易市场探索路子，指导水权交易顺利开展，不断降低交易实施成本和难度，积极稳妥地推进水权转让。

2.3 建立自然资源核算体系，推动领导干部自然资源离任审计工作的开展

2.3.1探索编制水资源资产核算账户

由于水资源资产相对于其他自然资源资产具有独特性，目前尚缺乏对其价值进行核算的条件，因此先以实物形式计量其价值更具操作性。水资源资产核算制度可以实物计量为基础，借助现有市场价格机制，结合水资源资产具体情况建立实物账户，通过实物量核算，形成水资源从取、用、排，以及反映质量变化的一系列指标，从而为相关资产核算部门提供系统的数据信息。同时，整合实物账户与价值账户，反映从期初到期末各类主体(包括政府、公司、非盈利性组织、居民等全部利益相关方)对水资源的占有、使用、消耗、恢复和增值活动，全面描述包括具有隐性经济价值在内的水资源资产实物账户或价值账户变动情况。

建立水资源资产核算制度，需要进一步深入探索编制水资源资产核算账户的相关内容。在具体核算中，要同时关注水资源总量和其水质状况；在水资源供应使用核算中，不仅要关注进入经济体系的资源水，还要关注排出经济体系的废污水以及其中包含的污染物质。同时进一步研究编制水资源价值量核算账户的相关内容。

2.3.2探索水资源资产价值核算方法

水资源与其他自然资源相比，对其进行核算相对复杂，难度较大。因此在核算方面，要进一步探索适合水资源资产的具体核算方法。考虑运用目前已有的收益现值法、边际机会成本法、影子价格法等较成熟的自然资源资产核算方法对其进行核算。

2.3.2.1收益现值法

根据预期收益对象的不同，水资源收益现值法可分为供水部门收益现值法和用水部门收益现值法。采用收益现值法能较真实和准确地反映水资源资产的价值，缺点是预期收益额预测难度大，折现率的确定也有一定的困难。而水资源具有重复利用性，是否存在折旧还存在争议。

a. 供水部门收益现值法。假定通过对水资源供水部门或企业的收益进行预测，得到未来各年的收益分别为P1，P2，…，Pn，那么以适当的折现率r对该收益系列进行折现，即可求得其现值。水资源价值收益现值法评估模型为

(1)

当P1=P2=…=Pn=P时，式(1)转化为

(2)

当n→∞，则：

(3)

b. 用水部门收益现值法。假如用水部门在第i年的单位水资源资产收益为bi，j(i=1，2，…，n；j=1，2，…，ki)，相应的水资源资产量为wi，j(i=1，2，…，ki)，ki为第i年用水部门总数，则可得第i年的水资源资产收益为

(4)

被估水资源资产总收益现值为

(5)

2.3.2.2边际机会成本法

边际机会成本由边际生产成本PMPC、边际使用成本PMUC和边际环境成本PMEC三部分组成，即：

P=PMOC=PMPC+PMUC+PMEC

(6)

式中，PMPC、PMUC、PMEC在地表水水资源、地下水水资源利用及跨流域调水水资源中具有不同的含义。我国资源核算与价格政策工作组运用边际机会成本法对北京市、上海市的水价进行了测算，由于直接计算困难，采用间接方法，替代PMUC的公式为

(7)

式中：R1′为目前正在使用的水源工程成本；R2′为计划建设水源工程成本；T为两个水源完工的时间间隔；t为正在使用的水源工程完工时间至当前的时间间隔，t=0，1，2，…，T；q为变量系数，取值为0

2.3.2.3影子价格法

水资源的影子价格是在经过优化配置的状况下，单位水资源量对社会经济发展的边际贡献。水资源影子价格分为资源型水资源影子价格和工程型水资源影子价格。

a. 资源型水资源的基本特性为人类对其没有劳动投入或仅限于如资源勘查、评价或规划等有限的少量劳动投入，处于天然资源状态，没有进入人类生产或生活领域。

资源型水资源构成要素主要有：①资源效用(使用价值)；②资源所有者权益(资源地租)；③劳动投入(资源费)；④稀缺程度(市场供求)；⑤资源品质(优劣性)。

b. 工程型水资源包括水利工程的蓄引提水、开采利用的地下水、污水处理后的回用水等，其基本特征是：①有人类的劳动投入；②基本具有商品属性。

工程型水资源构成要素主要有：①生产要素，主要包括资源投入(水资源、建设资金)；劳动投入。②市场要素，主要包括供求关系；消费者支付能力(农业、工业水价)。

2.3.3编制水资源资产负债表

编制水资源资产负债表的目的是破除和扭转地方发展唯GDP论。自然资源资产负债表的正负，可以表明当期地方政府的生态政绩[8]。编制水资源资产负债表实质上就是通过建立水资源资产核算账户，以资产负债表的形式反映水资源的使用和再生情况。

水资源资产负债表主要包括两部分：水资源资产实物量表与综合价值量表。联合国统计署在2007正式公布的水资源环境经济综合核算(SEEAW)中，已经对水的供给及使用表格、水资产账户进行了详细且规范的解释。一些国家在资产账户的编制方面也进行了一些有益的探索。我国可以借鉴SEEAW提供的水资产账户的表格形式以及其他国家的相关经验，探索编制水资源资产负债表。

建立水资源资产负债表，就是要核算水资源资产的存量及其变动情况，以全面记录当期(期末—期初)自然和各经济主体对水资源资产的占有、使用等情况，评估当期水资源资产实物量和价值量的变化。无论是自然资源资产负债表编制还是领导干部自然资源资产离任审计，目前都没有直接可以操作的模式，都需要大胆的探索。应针对一些自然资源开展资产负债表编制的试点工作，可以先采用试点探索的方法编制水资源资产负债表，为今后全面实行绿色GDP考核提供经验[9]。

2.4 探索建立水资源资产用途管制制度

2.4.1加强用途管制相关法规制度体系建设

2016年，水利部出台《关于加强水资源用途管制的指导意见》(水资源〔2016〕234号)，明确了总体目标，提出到2020年，水资源用途管制的制度体系要基本建立，这就要求进一步明确水资源的生活、生产和生态用途。应在总结试点经验的基础上，加快研究制定江河湖泊生态流量(水位)技术标准，科学确定江河湖泊生态流量；在优先保障城乡居民生活用水、确保生态基本需水和优化配置生产用水等方面制定完善的制度规范，同时对水资源论证和取水许可管理、水功能区分类管理、水资源监控计量等方面加强监管，还要关注水资源资产交易过程及交易完成后的用途管制，尤其是从农业用水向工业用水、农业用水向城市生活用水转换后的用途管制。

2.4.2完善水资源用途监管制度

完善水资源用途管制制度，需要从城市总体规划、取用水行为、监测预警、考核指标体系建设等方面加强水资源用途的监管。

a. 城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当根据地区水资源承载能力和水环境承载能力合理确定，并进行科学论证，确保水资源用途管制目标的实现。

b. 加强对现用水户，特别是用水大户、排污大户以及超采区地下水用户的监督管理力度，定期对用水户进行检查；经审批允许变更水资源用途的，要定期检查水资源用途变更的实施情况，保障按规定的用途使用水资源[10]。

c. 建立水资源用途管制监测预警机制，掌握水生态系统情况，维护水生态系统稳定。

d. 实行最严格水资源管理制度的考核，将保障生态用水需求、水生态系统的稳定和完整纳入考核指标。