国有农场土地承包经营风险及防范

2019-08-06黄耀沛

合作经济与科技 2019年16期

黄耀沛

[提要] 经过30多年的发展，国有农场土地承包经营制度已日趋完善和健全，但仍然存在着土地等级和收费标准不统一、承包费用管理混乱、流转过程不规范、承包合同不严密、承包权纠纷普遍等问题，对国家农业发展和社会稳定造成一定影响。应当进一步规范土地承包、土地收费、承包权配置、土地流转等环节，加大公开力度、自觉接受群众监督，确保国有农场土地的保值增值和高效利用。

关键词：国有农场;承包经营;风险及应对

中图分类号：F324 文献标识码：A

收录日期：2019年4月30日

国有农场土地承包经营制度始于20世纪80年代，并随着农业经营体制改革与国家惠农政策的落实而不断发展和完善。2015年，中共中央、国务院《关于进一步推进农垦改革发展的意见》提出，“构建权利义务关系清晰的国有土地经营制度，改革完善职工承包租赁经营管理制度，建立经营面积、收费标准、承包租赁期限等与职工身份相适应的衔接机制”，为完善国有农场承包经营制度指明了方向。我们必须要以此为指导，加快改革创新，进一步激发创造活力，推动形成高效顺畅的经营管理局面。

一、国有农场土地承包经营中存在的主要风险

经过40余年的发展，国有农场土地承包经营制度日益完善，取得了显著成效。在土地承包方式上，实现了以职工家庭承包为基础、多种组织形式并存;在土地使用权配置方式上，实现了既讲公平，又讲效率;在土地承包期限上，实现了长短结合、期限适当;在土地承包费定价上，实现了统筹兼顾、保证双增;在土地承包费实现形式上，实现了因场制宜、双向选择。但是也应当看到，当前国有农场承包经营中还存在一些突出矛盾和问题，与中央要求还不完全适应，亟须加以解决。

（一）土地等级和收费标准不统一。部分农场土地发包工作没有直接面对农户，而是将承包费收费指标下放给管理区或作业站，土地等级由管理区或作业站划分，费用由其收取，容易出现土地等级和收费标准划分不统一、不透明、不公正的现象，不同管理区或作业站之间存在较大差距，导致出现很多纠纷和争议，暗含多重风险。

（二）土地承包费用管理混乱。部分农场实行承包费综合户核算，即农场对管理区或作业站下达总体收费指标和落实土地面积，农场与管理区或作业站算总账，只要完成收费指标即可，有的作业站为了完成指标，将部分农户多交承包费抵顶未交承包费农户，历史欠账越来越多，矛盾问题越来越突出，年年累加，一旦管理区或作业站负责人调离或离职，就会出现“动一个站长出一大窟窿”的情况。还有部分农场存在管理人员以现金收取土地承包费现象，缺乏有效监管，容易出现承包费被挪用、侵占等风险，甚至出现管理人员卷款潜逃现象。

（三）土地流转过程不规范。由于各农场对土地承包经营权流转管理规范程度不同，以及农户对土地流转认识不到位，导致土地流转行为很不规范。一是自由流转普遍，即农户与农户或外来种植户之间私自进行转包、转让，不报农场发包方备案。二是流转合同不规范，甚至不签订书面流转合同，只有口头协议，有的承包户把土地交给村、队代为管理，口头约定期限几年甚至十几年，经常出现合同未到期而原承包户索要土地等问题。三是没有形成规范有序的流转市场。由于没有规范的管理，缺少合同制约，一旦出现土地被征用或国家惠农补贴资金有大幅变化时，就会产生土地纠纷。有的虽有合同，但由于相关条款不严密，当出现土地升值等情况时，转让方要求收回土地或提高租金，受让方不同意，也会产生较大争议。

（四）土地承包合同不严密。很多土地承包合同中没有明确基本田、规模田和机动地的地号、土地等级、承包面积、收费标准、收费额度等信息，涉及代收的农业保险、履约保证金（农时保证金）等费用也没有明确，容易引发合同纠纷。

（五）土地承包权纠纷普遍。由于相关法规制度不健全，加之国家政策调整、市场环境变化等原因，导致土地承包权纠纷频繁。一是“机动地”、“四荒地”、“册外地”发包纠纷，随着地价升值、部分荒地经過耕种改良以及个别农户人地矛盾突出等原因，过去无人关注的这几类地块日益受到重视，很多农户通过翻旧账、找漏洞等方式，试图推翻原来的发包合同，甚至部分农户要求现承包户终止合同，重新按人口或按户平均分配。二是征用土地纠纷，主要是对集体经济组织的土地补偿费兑现不及时，截留、挪用现象普遍，而且缺乏具体的分配标准，农户得不到应有的补偿，反映强烈，容易出现上访等群体性事件。三是承包期内收回和调整承包土地纠纷，有的农场以各种理由收回农户承包地搞招标承包，有的农场收回土地抵顶欠款，有的农场沿用过去三年一小调、五年一大调的习惯，违背国家政策随意调整土地承包经营权。四是新增人员承包权纠纷，土地延包后很多新增人口无法得到承包地，导致纠纷问题逐年增多。

二、国有农场土地承包经营风险产生的原因

（一）农业比较效益大幅提高。由于国家出台免征农业税和“一补三免”等各种惠农政策，农场职工的承包积极性空前高涨，土地在农民心中的价值提升，引发新一轮土地热，很多以前不愿耕种土地、弃耕摞荒人员纷纷要求土地承包权，权属纠纷、流转纠纷普遍。

（二）土地延包政策执行差异。有的农场对中央和省市有关土地承包政策落实不到位，导致土地承包关系不稳定，对农户依据政策主张权利的要求没有及时解决，引发群众不满;有的农场执行政策存在偏差和工作失误，导致产生很多历史遗留问题。这些问题在农业收益较低时没有充分显现，随着农业收益的逐年提高，以及承包期限延长、人口变化等原因，导致人地矛盾增加。

（三）缺乏土地承包纠纷解决机制。目前，农场土地承包管理部门解决纠纷的法律依据是《农村土地承包法》，但由于这部法律对于违法行为没有处罚条款，效力薄弱，当事人到法院起诉，很多地方法院不愿受理，甚至个别基层政府干预法院立案和调查，同时这类案件的执行难度也较大，矛盾往往集中在基层政府，一旦得不到妥善处理，农户就会通过信访渠道解决，容易出现反复上访、越级上访和群体上访等问题，激化干群矛盾。

三、国有农场土地承包经营风险防范措施

（一）规范土地承包，加強合同管理。各管理区（作业站）要严格贯彻执行经职工大会审议通过的承包方案，不得随意提高土地承包收费标准，严禁合同外收费;土地等级的划分，应当由管理区或作业站领导班子、民管会成员、党员代表共同商议，并坚持事前公开;各管理区、作业站的晒场、农具场、自来水设施、居民区环境卫生、田间路维护费用等，均由农场在预算内管理费列支，使用时实行报批制，不得向承包户收取费用;土地承包合同应当统一使用制式合同，以家庭农场为单位签订，必须实名制，由本人亲自签名，不得代签、挂签、利用假名签订假合同，不得强迫承包户在空白合同上签字。有条件的农场可以推行农业管理信息系统，将承包合同实行信息化管理，取消手工签订纸质承包合同。

（二）规范土地收费，完善财务管理。要健全完善土地承包收费管理制度，增强执行刚性。一是土地承包费收取必须一年一收，收取标准要以农场经职工代表大会批准的土地发包方案为准，基层管理人员不得擅自提高或降低收费标准，不得捆绑农业生产资料等其他项目收费，不得将国家各项补贴资金抵顶承包费以及扣留国家惠农补贴专用卡等。二是基层管理人员不得以现金方式收取农户承包费，或者以个人账户或存折收取土地承包费，农户缴费应统一上交农场指定财务账户，由农场财务部门统一开具发票，确保资金上缴及时、安全。三是涉及家庭农场的收支必须核算到户，依据签订土地承包合同的家庭农场为核算单元，每一笔收支都要核算到户，不得以综合户形式代替，涉及与家庭农场的资金收付，一律通过其本人银行卡。

（三）规范承包权配置，做到公开公平。坚持公平原则，严格按照国家和各省市有关部门规定的条件和标准落实“基本田”，实行货币发放的，货币分配政策、标准应当经职工代表大会审议通过，对享受“基本田”的人员在审查核实后张榜公示，公示期结束，再由财务部门统一卡式发放货币资金给基本田政策享受者，确保“基本田”货币发放的公平、公开、公正、透明。坚持土地适度规模经营，合理配置“规模田”。发挥市场配置资源的基础性作用，合理配置“机动地”，保证农场职工社会保险费、农业基础设施建设、公共基础设施建设和社会性支出补贴。实行“两田一地”制度的农场，必须在土地承包合同中明确基本田、规模田和机动地的承包面积、收费标准、收费额度。

（四）规范土地流转，促进规范操作。完善土地承包经营制度，规范土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，建立土地承包纠纷调节仲裁体系。一是规范土地流转操作程序。按照流转洽谈、提出申请、签订合同、合同鉴证、备案登记（变更）和收益兑现的流程规范土地流转程序。二是规范土地流转合同签订。流转双方必须签订统一格式的书面合同，包括流转土地的农户情况、地号面积、流转期限、方式用途、权利义务、价款支付、违约责任等内容。三是规范流转档案管理。按照档案管理的要求，及时整理归档流转合同等资料。四是开展土地流转专项治理，及时纠正和完善不规范的流转行为。

（五）加大公开力度，自觉接受监督。对土地承包及涉农收费项目、标准、数额等事项，以及各种惠农补贴项目、标准、数额，定期在农场、管理区或居民点的主要公共场所张榜公布，接受农工和社会的监督，并做好相关政策宣传解释工作，耐心解答农户各种疑问。各农场应通过当地电视台、广播、公告栏等有效渠道，将需要公示内容向广大员工、农户宣传到位。同时，加大政策宣传力度，将上述内容及管理规定制作成宣传手册，向有关单位和广大群众发放，保证农户的知情权。