广西重大项目用地批后实施评价及存在问题研究

姚静林

（广西壮族自治区国土资源规划院 广西 南宁 530023）

一、引言

广西统筹推进重大项目（简称“重大项目”），是指符合国家产业政策和发展规划，符合广西相关规划和规定，对全区国民经济和社会发展有重大影响的项目。重大项目在拉动投资增长、引领产业升级、强化基础支撑、促进城乡统筹、保障民生改善等方面具有引领作用，有利于促进广西经济又好又快发展。建设用地批后监管工作是土地管理中的热点问题，建设用地批后监管通过在出让合同中明确土地的开工、竣工日期、土地的用途、容积率、建筑密度、投资强度等条件，对土地供应后的开发利用情况进行跟踪管理，旨在确保有限的土地资源得到最充分最有效的开发利用。文章在调查了解重大项目用地批后实施情况基础上，进一步分析重大项目实施过程中存在的问题及原因，对完善建设项目用地批后实施监管有关措施，促进土地节约集约利用具有重要的指导意义。

二、重大项目实施总体情况

根据广西发展改革委自治区重大项目建设推进领导小组办公室2011-2016年自治区统筹层面统筹推进重大项目建设实施方案，2011-2016年自治区层面统筹推进的重大项目共4107项，其中不涉及跨市级行政区项目3531项。经调查，截至2017年6月30日，3531项中已获得批复用地的项目1995项，占项目总个数的56.50%。批复的重大项目涉及用地总规模为567.14平方公里，新增建设用地面积为508.79平方公里，批复土地征收520.64平方公里。

截止调查时点，重大项目已完成征地450.45平方公里，征地率为86.52%；完成土地供应项目1030项，占项目总数的51.63%，完成土地供应面积为334.71平方公里，土地供应率为59.02%；已建成土地面积169.32平方公里，供后土地建成率为50.59%。

表1 2011-2016年重大项目实施情况表单位：项、平方公里

三、重大项目批后实施评价

（一）典型重大项目的选取

因项目数量大，本次研究主要采用系统抽样法抽取部分典型重大项目进行研究。为保证所选取的重大项目具有代表性，在进行典型项目选取时，按照不同的项目类型、用地获批时间、供地时间、资料收集完备性等因素，分类别选取基础设施、产业、社会管理、社会民生、生态环保等典型项目。经过筛选，共选取了47个典型重大项目作为研究对象，其中包括15个基础设施重大项目、15个产业用地项目、8个社会民生项目、6个生态环保项目以及3个社会管理项目，样本数量占已供应项目总数量的4.56%；典型重大项目总供应面积为8711.12公顷，占已完成供应项目总面积的27.25%。

（二）评价思路及技术路线

本次研究重点是开展重大项目土地利用情况的调查，摸清项目用地指标使用、建设进度、节约集约用地、耕地保护等基本情况；在总体调查的基础上，采用系统抽样法抽取部分重大项目对其用地批后实施情况做详细分析评价。在评价的过程中，采用对比分析、定性定量评价法相结合，重点评价重大项目是否按用地批准文件规定的时间开工和竣工；是否按批准的用途和土地使用条件利用土地；是否存在少批多用或移址用地等违反用地批准文件规定的行为；是否按约定的容积率、建筑密度、绿化率及允许的配套用地指标规划设计建设；是否按规定的投资强度建设；是否存在未经批准擅自、私自非法转让土地的行为等方面内容。最后深入分析各类型重大项目在整个“批供用”的环节中存在的问题及原因，并提出针对性的政策措施。

图1 评价技术路线图

（三）评价指标体系及说明

评价指标体系主要从项目是否按划拨决定书或者出让合同的项目名称及用途是否一致、是否按出让合同约定开竣工、建筑密度、容积率、行政办公生活服务用地比例、绿化率、投入强度等因素考虑。

表2 重大项目批后评价指标表

（四）评价结果

从定性分析结果来看，选取的47个典型重大项目实际建设的项目名称和主要用途均和合同约定的一致。从建设进度分析，43个典型重大项目已开工建设，项目开工率为91.49%；28个项目已竣工，项目竣工率为59.57%，未竣工项目主要为基础设施项目及社会管理项目。从定量分析结果看，已竣工的28个典型重大项目中，建筑密度达标率为77.78%；容积率达标率为90.48%，绿化率达标率为90%；投资强度达标率为93.75%；行政办公生活服务用地比例达标率为100%。已竣工项目中大部分项目符合合同约定的条件，建筑密度、容积率和投资强度未达标的主要为产业项目，绿化率未达标的主要为民生项目。

四、重大项目批后监管存在的主要问题

（一）项目用地预审和报批环节与项目用地供应环节的审查事项缺乏连贯性和一致性

在项目用地预审和项目用地报批阶段，审批部门会对项目用地是否符合规划、是否符合产业政策和用地政策、项目投入产出和土地使用强度等规划设计标准是否符合土地使用标准、项目选址和总平面布局是否合理等事项进行严格的审查把关。而在项目用地批复后的土地供应环节，对项目用地的建筑密度、容积率、绿化率等控制指标的约定一般不再对照用地预审和用地报批材料对指标进行核查。由于项目用地预审和报批环节与项目用地供应环节的审查事项缺乏连贯性和一致性，因此部分项目为了顺利获得用地预审和用地批复，在用地预审和用地报批阶段往往会对项目的总平图以及投资强度、建筑密度、容积率、绿化率等规划设计指标进行规划包装，待项目用地获批后，再根据项目实际调整相关规划设计指标。

（二）土地违约监管落实不到位，部分项目未按合同约定的规划建设条件建设

2013年，自然资源部颁发了《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》，在全国范围内建立土地利用动态巡查制度；目前，自然资源主管部门主要依托土地市场动态监测和监管系统，以供地政策的落实和的履行为重点，对批后土地进行全程监控。然而，在实际工作中，仍然存在工作职责落实不到位，土地开发利用进度跟踪、动态巡查和执法监察不到位等问题，导致部分项目未按照合同约定的条件进行开发建设。

（三）土地出让合同约定不够详细，不利于项目履约监管

根据现行的《国有建设用地使用权合同书》、《国有建设用地划拨决定书》规范文本，合同内一般只对项目的容积率、建筑密度、绿化率、投资强度等指标进行约定，而对地均产出、亩均税收、用地标准等考核土地使用效益的重要指标并未进行约定，导致对企业开发利用土地的条件约束不完善，不利于土地的节约集约利用；此外，合同内对于违约责任的规定也不够详细，“违约责任”部分只是针对逾期缴付出让金、土地闲置、项目未达标等情况的一些原则性规定，可操作性较小。

五、完善用地批后实施监管的对策建议

（一）严把用地预审和供地环节关口，加强供地项目与用地审查批复结果的对照审查，封堵管理漏洞

用地预审意见是项目审批的前置条件，也是建设用地审批的重要依据。预审意见提出的相关要求，在建设用地审批和供地环节必须加以落实。各级自然资源主管部门应在建设用地审批的审查环节，进一步加大对预审意见落实情况的审核力度，加强对供地项目建设内容与预审内容的实质性审查，进一步审核对拟建项目选址、用地规模、土地用途等内容的核对；项目用地预审和用地审批的内容，作为土地出让条件纳入招拍挂方案，履行招拍挂程序后，由取得土地使用权人严格落实。自然资源主管部门要严格执行前置预审规定，规范建设项目用地预审申请主体、办理程序和有关内容等，做好项目用地预审与招拍挂出让供地的衔接。严禁以土地招拍挂出让为名，规避用地预审。对未能落实预审提出的要求的，不得审批和供应土地。

（二）全面从严落实土地利用动态巡查制度，不断提高动态巡查质量，及时发现并制止违法违规行为

依托土地市场动态监测监管系统，加强项目跟踪管理，全面落实土地出让合同或划拨决定书网上填报、建设用地批后跟踪管理制度。一是建立项目信息跟踪卡备案及挂牌施工制度，对在建项目一律发放挂牌施工牌，对每个重大项目用地施工牌上明确用地单位、建设项目名称、用地批准时间、批准机关、批准文号、批准用地位置、批准用地用途、批准用地总面积及各功能分区面积、用地项目的建设规模、容积率、建筑密度、批准的动工时间、竣工时间等信息。二是明确巡查责任区，实行分片包干，责任到人，辖区内土地巡查每周一次。每次巡查结束，参加巡查人员要求登记签字，并按要求认真做好巡查记录。三是将动态巡查与卫片执法检查相结合，依据辖区卫片核查图，巡查后进一步核实现状，判别用地性质和建设内容，若有违背合同约定，相关部门应及时制止。

（三）完善土地出让合同相关条款，细化违约责任，为项目履约监管和违约查处提供依据

根据已积累的工作经验，在遵循有关法律法规的基础上，对合同条款逐条进行梳理，对现有合同中的“漏洞”进行及时修正，最大程度上减少项目业主的违约企图，明确和加大违约责任。出让合同中不仅要对建设项目的建设条件进行约定，同时也要对项目的预期产出相关指标进行约定，如工业项目约定地均产出、亩均税收等土地产出效益指标。合同内针对违约责任情况，应从条款设立的结构体系中进行完善，细化违约责任，所有的约定其后都须附有违约责任，做到项目建设有据可依，违约行为有据可罚。