国有企业集团管控问题分析与对策研究

夏 明

(四川九洲电器集团有限责任公司 四川绵阳 621000)

改革开放以来，我国国有企业改革主要经历了放权让利、厘清权责利关系、建立现代企业制度、建立新型国有资产监管体制等四个阶段。近年来，面对经济新常态，我国国有企业已进入到了全面深化改革阶段。

随着改革的不断深入，按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的改革总要求，一方面对于国有企业集团外部，政府对国有企业的管理在一定范围内已实现充分授权，一定程度上缓解了国有企业外部行政他组织方式下的管理问题。另一方面对于国有企业集团内部，部分国有企业集团总部的定位和对下属企业的管理方式仍存在“责权利”无明晰边界等情况。同时，多年来部分国有企业在以单纯的规模效益为导向的发展过程中，出现了下属公司数量多、对集团公司依赖程度高、业务高度同质化、主业不突出、运营效率低下、缺乏自身“造血功能”等“虚>实”的过速增长问题。

上述情况的出现，势必导致国有企业容易患上如机构臃肿、多重管理、权责不清等典型表现的“大企业病”。本文通过深入分析这些病征产生的根源，以集团管控为研究对象，围绕如何加强国有企业集团管控为目标，对治愈国有企业的“大企业病”提出了可行的“治疗”方案。

一、集团管控模式相关文献综述

我国国有企业大致经历了从依靠下达行政命令实现集团管控的机关型总部，发展到依靠企业经营的核心地位实现集团管控的企业型总部，演变到如今的围绕厘清母子公司权责关系的管理型总部三个阶段。随着现代企业制度的建立和不断完善，行政权力干预国有企业日常生产经营活动正在逐步弱化。国有企业只有通过理顺在经营管理过程中行政权、所有权与经营权的“三权”关系，才有利于在国有企业集团总部与下属企业间形成良好的委托代理关系，构建更加高效的、充分体现法人治理思维的集团管控模式。

根据“集团管控三分法”的相关理论，按照企业集团集权、分权程度的不同，集团对下属企业的管控模式，一般可分为三种：“操作管控型(运营管控型)”“战略管控型”和“财务管控型”。三种集团管控模式，一定程度上体现了不同的管控维度，操作管控型(运营管控型)侧重集权思想，战略管控型介于集权与分权之间，财务管控型更多侧重分权思想，如图1。

图1 三种集团管控模式的集权程度曲线

操作管控型(运营管控型)是集团对下属企业日常经营工作直接管理，强调的是直线式管理格局，俗称“一杆子插到底”。具有典型的集权管理特点，管理层次稍简单、管理跨度较大。该管控模式优点是集团作出的统一决策，有利于统一下属企业的行动一致性，能较好地整合集团优势资源。缺点是不利于调动下属企业管理层的积极性，对于集团决策层的素质、能力也有极高的要求，决策层如果不能准确分析市场信息及下属企业相关情况，容易出现重大决策失误，造成重大损失，对于整个集团势必存在巨大的经营风险。

战略管控型注重战略管控维度，介于集权与分权之间的一种管控模式，体现了集团对于下属企业“抓大放小”，一定范围内实施授权经营。集团对下属企业的发展充当领航员的角色，下属企业按照集团制定的整体战略规划，细化协作来开展日常经营工作。优点是集团专注于战略决策、优化资源配置，实现决策与执行分离，提高了决策执行效率和企业的抗风险能力，也有利于下属企业的激励与专业化经营。缺点是若集团的战略与下属企业发展不相匹配，管理协调功能无法充分实现，容易出现一定程度的管控失效。

财务管控型强调集团财务运营，是一种倾向于分权的管控模式，体现了分散决策、分散经营的思想，管理层次较多、管理跨度小。集团只关心下属企业财务目标的实现，通过财务的手段和途径进行管控，不干涉下属企业日常经营管理、战略决策等事项。优点是管理相对简单，集团与下属公司间权责边界清晰，有利于发挥下属企业的积极性，增强了适应市场的能力。缺点是集团内部业务领域较分散、无法较好发挥协同效应实现价值最大化、容易偏离集团整体战略目标。

集团管控模式本身没有好坏优劣之分，重点是如何选择适合企业自身发展的集团管控模式。王璞提出企业集团管控要以集团战略为重点考虑对象，对宏观、微观以及企业现状、未来发展都要有清晰的认知，才能做好系统的集团管控方案。杨姣认为，鉴于国有企业集团管控模式的选择一定程度上会受到诸如外部市场环境、集团类型、集团战略、总部定位、下属企业发展生命周期、业务主导关联度等因素的制约和影响，集团管控模式的选择过程往往会是随着企业的不断发展动态变化的。

二、国有企业集团管控存在的问题

现代大型全球化企业集团基本都具有扁平化、强协同、职能清晰、以客户为导向等特点，集团总部通常不再经营具体业务，通过厘清权责，建立各种制度、决策流程，行使管控职能，力求与下属企业在管控过度和集团总部空心化之间达到平衡，追求“效益与效率”最优化。

前期进行了大量的关于国有企业集团管控问题相关文献研究，并通过与所供职的某地方国有企业内部高层领导、中层管理人员代表、基层工作人员代表进行深入座谈，以及对所属子公司全覆盖的实地调研等方式，以点窥豹总结归纳了国有企业在集团管控方面存在的很多共性问题。从大部分国有企业集团对下属企业的管控过程中，也不难看出集团与下属企业间始终在过度管控和防止集团总部空心化之间寻求最佳平衡点，如图2。由于多数国有企业缺乏统一的管控口径，缺乏有效的管控理论体系为支撑，缺少有效的分层分类的差异化管控手段，集团对子公司管控通常采取简单“一刀切”模式，最终容易导致出现“上下两张皮”“一统就死、一放就乱”的现象，造成集团出现管控水平滞后的一系列问题。

图2 集团总部与下属企业间按集权、分权管理存在的集团管控相关问题

具体问题表现为：集团领导跨层级兼任下属公司负责人，架空职能部门；集团人事部门参与对下属企业中、高层人员管理，不对下属企业负责人人事方面充分授权，不利于理清权责边界；存在因人设事、人浮于事的现象，集团总部组织结构与下属企业的部门设置在细分业务领域重叠，效率不高，不适应管控要求；缺少科学的集团管控手段支撑，一定程度上存在“一把手”拍脑袋定方向的情况，无法有效体现集团战略管理和资源配置的职能；集团总部缺乏战略意识，总部职能部门陷于具体业务性或事务性工作，职能管理的作用未充分显现；集团总部急于加强管控，挫伤下属企业独立经营积极性；集团总部与下属企业间在个别行业构成同业竞争，存在利益博弈情况，无法形成有效的战略协调、资源共享等。

三、改进国有企业集团管控的对策建议

国有企业集团的构成，一般为多重法人结构，下属企业大多也为独立法人。按照“委托-代理”理论，国有企业集团总部与下属企业间构成了所有权与经营权的相对分离，总部作为子公司的出资人，按股权结构享受子公司经营发展带来的红利。子公司经营的好坏，也直接影响总部的战略规划的制定和经营指标是否顺利完成，这使得集团和子公司形成了利益共同体，也成为集团总部加强对子公司管控的出发点。

本文基于对集团管控模式的相关文献综述，通过以点带面地对国有企业集团管控共性问题进行梳理和归纳分析，对于如何加强国有企业集团管控，提出以下几方面的对策及建议。

(一)明确总部定位，形成以战略为核心的多层次复合管控方式。国有企业集团不宜采用单一的管控模式，应按照下属企业股权结构、BG(产业群)、发展阶段、战略地位、资源相关度、行业要求的反应速度、地域远近、与集团总部企业文化一致性等方面，采取针对“集团总部、战略业务单元、子集团”不同的管控层次的复合型管控模式。加强业务板块化运作，调整组织机构或管理关系，打通部门墙，强化规划、预算等事前管理和绩效、审计等事后管理，向经营单元充分赋能，构建集团内部同业竞争仲裁机制，形成相关业务协同，以实现对下属企业的有效管控。

(二)建立“集团总部—下属企业”统一核算标准的财务体系。在财务管控方面，集团总部实行资金池管理，通过对下属企业委派财务负责人对财务进行管控，加强会计核算和预算管理工作。通过统一核算规范、信息标准和平台建设，明晰会计核算主体，压缩会计核算层级，建立“集团总部—下属企业”统一标准的核算架构，实现财务信息的集中共享，增强集团对下属企业真实经营状况的掌握和监督。

(三)构建审计、法务、监察等方面的大监督合规管控体系。集团总部可以直接通过对委派到下属企业的董事、监事等人员的管理、监督和考核，行使下属企业法人治理结构界定的董事会相应重大事项决策权，监督下属企业经营层的决策经营行为是否合法、合规，是否满足集团整体利益，实现对下属企业的有效管控。

(四)强化集团管控的信息化手段。随着企业集团规模的不断扩张，必然带来管理层级多、管理幅度大等问题。通过信息化手段打造集中采购平台、共用融资平台、统一品牌建设等统一模块，可以直接降低运营成本、创造集团协调价值，提高企业经营效率，有效消除信息孤岛，例如采购信息的透明化，可以有效降低采购成本等。通过统一的信息流和数据统计口径，还有利于提高数据传递、处理的速度和质量，确保数据及时可靠、真实可比。总之，以信息化为手段，集团总部可以及时调阅下属企业经营指标及财务等方面数据，为加强集团管控和消除信息不对称提供有效途径。

结语

本文通过对集团管控模式方面相关文献的研究及综述，深入分析了现阶段我国国有企业集团管控方面存在的问题，以问题为导向，运用结构化思维，对有效加强国有企业集团管控进行系统研究。提出了基于管控对象战略地位、股权结构和发展阶段等，对下属企业实行分层次、差异化的集团管控手段，叠加运用运营管控、战略管控、财务管控三个集团管控模式，形成基于治理、管理、服务三个维度的复合管控模式，向上践行集团总部战略，向下实现企业自身价值目标，有效优化组织结构，重塑管理流程，厘清集团总部与下属企业的权责边界，充分调动下属企业积极性，达到防范经营风险，强化集团管控的目的。