“扶贫抗争”与农村反哺资源的分配治理——基于秦巴山区T镇的田野研究

徐明强，李 卓

(1.清华大学 社会科学学院，北京 100084； 2.中国农业大学 人文与发展学院，北京 100193)

一、 问题的提出

对于农民的抗争行为，现有学术研究主要是沿着“日常抵抗”和“权利话语”两个思路展开的。东南亚地区的小农面临过多的资源汲取(包括超量的劳动、食物、税收、租金和利益等)，并没有采取大规模、组织化的公开反抗，而是通过诸如磨洋工、开小差、假装顺从、小偷小摸、装憨卖傻、诽谤、纵火等方式进行“日常抵抗”(everyday resistance)，这些日常性的、“不留痕迹”的抵抗方式被斯科特(James C. Scott)称为“弱者的武器”(weapons of the weak)[1]。在工业化、城镇化过程中，中国的农民同样面临了诸如税费征缴、土地征收、房屋拆迁、环境污染等问题，但相对于东南亚的小农，中国农民更倾向于运用国家法律和中央政策维护自身权益不受地方政府和地方官员的侵害，这种情形被欧博文(Kevin J. O’Brien)和李连江概括为“依法抗争”(rightful resistance)[2]。

延续这两种分析方式，中国学者也提出了很多类似的概念。在“日常抵抗”“弱者的武器”这些概念的影响下，高王凌调查人民公社时期中国农民在日常生活中采取的“偷”“借”“瞒产私分”等行为，提出了中国农民的“反行为”[3]。沈毅等人以H村村民环境抗争事件为例，提出了“韧武器抗争”的概念来描述“高频度、低烈度、缠访型”的抗争行为[4]。刘海建等人分析农民偷盗铁矿石、私自开铁矿的现象，认为反行为产生的原因在于当前中国农民的产权观念与法定产权制度之间存在差异[5]。在“权利话语”的分析思路下，中国学者借鉴欧博文“依法抗争”的构词方式，提出了很多新的学术概念。如“以法抗争”[6]、“以死抗争”[7]、“以身抗争”[8]、“藉尸抗争”[9]、“依情理抗争”[10]、“情感抗争”[11]等等。对于中国农民抗争的内在行为逻辑，应星认为“当前中国乡村集体行动再生产的基础并非利益或理性，而是伦理。基层政府对行动精英惯有的强力打压引发了反弹，使农民的抗争变成了为获得人格尊严和底线承认的殊死斗争。”[12]彭国胜等人的实证调查研究则显示，“在实际维权抗争方式上，农村居民比城市居民表现出更多的体制外和体制边缘抗争行为。”[13]这些家族性概念和实证数据表明，在当前基层社会治理过程中，依然存在着费孝通先生所讲的双轨政治[14]，国家和农民在多重维度上具有行为逻辑差异，双方在经济、政治、文化等方面的龃龉导致了抗争行为的发生。

上述概念对理解中国农民抗争行为很有启发，但这些研究大多设置了“侵害-抵抗”的前提假设，农民抗争的目的在于维护自身的合法权益不受政府和官员的侵害。这种假设还暗含了两个推论：一是农民本身是“无辜的受害者”，绝对利益受到了地方政府以及地方官员的侵害，因此在道义上具备天然的正当性。二是对农民抗争的治理问题，如果国家能够降低资源汲取力度，平衡国家与农民之间的利益关系，或者采取资源反哺的方式，那么就能在很大程度上平息农民的抗争行为。但现在看来，尽管两个推论都有一定的道理，但两个推论都不准确。针对第一个推论而言，抗争者是多样的，并不都具备正当的抗争理由。田先红分析湖北“桥镇”的上访案件，发现在当前乡村社会中，“谋利型上访”开始凸显并呈现出蔓延趋势，在此基础上，甚至涌现了一批上访专业户，形成“上访产业”[15]。陈柏峰分析了一些“偏执型上访”案例，认为在这些案例中当事人的权利并不一定受到侵害，“而是他们在上访事项上付出了很多的成本、寄托了很多情感，执著于想象的正义”[16]。针对第二个推论而言，降低资源汲取力度也并不意味着一定能够消解矛盾。事实情况是，农村进入资源反哺阶段后，社会矛盾并未消解，而是进入“分利秩序”[17]，围绕反哺资源，“权力寻租者、地方富人与灰黑社会势力、谋利型的机会主义农民等几个行动主体相赖相生，普通民众被排除在外，乡村治理出现内卷化。”[18]作为超大规模的“资源反哺”过程，精准扶贫面临了类似的困境，一方面，国家为乡村社会提供了各种扶贫项目，但在具体实践中，这些扶贫资源对农村基层治理并非完全的正向促进作用，在带来经济资源的同时也带来了新的治理问题。精准扶贫同样面临了“扶贫瞄准困境”[19]以及“精英俘获”[20]的问题，甚至出现了“争当贫困户”以及“人人都获益，人人都对扶贫不满意”的悖论状态。

以往对扶贫过程中出现的类似现象，大多采取的是“去政治化”的技术主义分析思路，要求提高识别准确性[21]，实现“扶贫瞄准”[22]，或者要求约束村干部的“实践权力”[23]、建立农村社区的“弹性治理结构”[24]，以此来实现扶贫政策的“精准”目标，平息农民在扶贫领域的上访、嫉妒、埋怨等行为。这些思路具有一定的价值，但这种“技术主义”的思路并不能完全实现扶贫资源的有效分配。精准扶贫之所以会催生出副产品，并不单纯是技术问题。即使能够实现精准的政策目标，扶贫资源的分配同样也可能引发农民的嫉妒、怨恨和不满足。本研究的主要任务在于，以陕南T镇为案例，[注]根据学术匿名化规范，T镇和文中的H县皆以真实名称的第一个字的首字母代替，行政村名和人名皆以拼音首字母替代。将扶贫领域中出现的上访、埋怨、嫉妒等现象纳入抗争政治的研究思路，以国家-社会关系为分析思路，采用类型比较的分析方法。分析资源反哺背景下的扶贫抗争，具有怎样的新特点，其产生的深层原因何在，又该采取怎样的治理方式，才能打通“资源反哺—分配合理—农民满意—治理有效”的逻辑链条。

二、 “扶贫抗争”的产生与表现特征

伴随着国家精准扶贫政策的实施，一系列的资源以“扶贫专项资金”“扶贫项目”“产业奖补”的形式输入到农村社会。得益于国家的精准扶贫政策，基层政府开展贫困治理的能力得到了明显的提高，农村地区的贫困情况得到了较好的解决。但另一方面，扶贫资源的输入也带来了新的治理问题，特别是在2017年以后，越来越多的扶贫资源逐渐落地，这些经济利益搅乱了农民群体的生活状态。越来越多的人认识到了扶贫政策对自身生活的影响，开始争取扶贫资源，出现了争当贫困户、“要安置房、要项目、要补贴”、举报甚至诬告其他人不符合条件不能享受相关政策的行为。对于这些因争取扶贫资源而产生的各种各样的上访、闹访、牢骚、抱怨等现象，本文将之概括为“扶贫抗争”。

(一) 扶贫抗争的产生

传统的抗争行为大多是因为农民的利益受到绝对损失，采取的抗争方式大多比较激烈，拖延的时间也会比较长，“缠访”“闹访”“群体性事件”是常见的形态。但随着基层治理秩序的不断完善以及国家财政资源的不断输入，这种传统意义上的抗争行为尽管还存在，但已经不再是农民抗争形态的主流。从陕南秦巴山区T镇扶贫实践过程来看，因争取资源而形成的扶贫抗争已经成为当前农民抗争的重要形式。

T镇位于陕南秦巴山区，所在的H县是国家级贫困县。秦巴山区是国家集中连片特困区之一，T镇位于秦巴山区深处，贫困情况更为严重。所管辖的10个行政村有8个是贫困村，精准识别时的贫困发生率为47.6%。经过几年的精准扶贫工作，T镇2018年实有贫困发生率降低到30.65%。在T镇贫困发生率降低的背后，是T镇承接的大量扶贫项目资金。2017年H县全年财政收入仅为1.3亿元，分摊到T镇不到1300万，而在2018年—2020年三年脱贫攻坚规划中，T镇将开展的扶贫项目就有120个，扶贫资金达到8613.31万元，分摊到每年为2871.1万元，这个数字已经明显超出T镇年度财政收入。[注]上述数字参考中共T镇委员会、T镇人民政府：《关于2018年脱贫攻坚春季攻势及第一季度脱贫攻坚工作完成情况的报告》(T字[2018]29号)，2018年3月15日；H县：《2018—2020年脱贫攻坚项目库汇总表》《2018—2020年脱贫攻坚项目库汇明细表》；H县人民政府县长：《在H县第十八届人民代表大会第二次会议上的政府工作报告》，2018年1月11日。对于农民个体而言，精准扶贫已经成为一系列庞大的优惠政策。按照陕西省八个一批的工作思路，贫困户可以享受的优惠政策非常之多，特别是在2016年开展异地搬迁集中安置政策后，享受异地搬迁优惠政策的农民几乎可以“白得”将近20万的经济利益。[注]按照T镇异地搬迁政策，可以享受集中安置异地搬迁的贫困户一家只需要出资1万元左右，即可搬进100平米左右的安置新房。当地房价每平米2千元左右。对于享受集中安置异地搬迁的贫困户，这一政策相当于用1万元购买20万元的集中安置住房。

与资源反哺密切相关，因争取扶贫资源而产生的社会矛盾频发，已经成为当前农民抗争的新样态，处理因扶贫产生的社会矛盾纠纷也已经成为乡镇维稳工作的主要内容。这一点最先反映到了数字上。根据T镇2016年—2018年度《扶贫攻坚领域信访矛盾纠纷排查登记表》显示，2016年T镇扶贫领域的信访案件只有3件，2017年为14件，2018年8月份之前案件就增加到了34件。[注]参考T镇2016—2018年的《扶贫攻坚领域信访矛盾纠纷排查登记表》，无文号、日期。数字的背后是工作内容的改变。按照T镇社会综合治理办公室副主任所说：这一两年，和扶贫有关的社会矛盾越来越多，上访的案子，一年得有二三十件。14年扶贫就开始了，可能以前政策知晓率还不是太高，也可能没有太多实际的东西，但是从去年开始就比较多，自从16年下半年开始很多项目落地，贫困户确实在扶贫中得到实惠了，这样扶贫就成了一个引发矛盾的点。……我们去年一年的工作很多就是用来处理这些事情了，和扶贫有关的上访差不多得占到了去年我们一年工作量的七八成。[注]T镇社会综合治理办公室副主任访谈记录，访谈编号2018718LF，访谈时间：2018年7月18日。

在这些能够“案件化”的扶贫上访之外，T镇扶贫领域还存在大量类似“日常抵抗”的现象。在这种类型的抗争行为当中，村民对政策的不满、对国家财政支持的向往、对他人利益的嫉妒等问题缠绕在一起，尽管没有上升到上访、闹访的程度，但是外显为流言蜚语、小声嘀咕、冷嘲热讽、污蔑藐视等日常性的行为。例如在调研过程中，笔者与T镇农业综合服务站站长一起到T镇SH村宣讲健康扶贫政策，在宣讲后的提问环节，就有一位陈姓村民对精准扶贫政策颇有微词，说精准扶贫是“让老实人吃亏”，站长让他有话直说提意见，他又躲躲闪闪、嘟嘟囔囔。[注]后来笔者询问站长和T镇党政办副主任才了解到陈姓村民的具体情况：在精准识别时，这位陈姓村民的妻子长期患有疾病，因此他家以“因病致贫”被纳入到了贫困户范围，而且享受了相关的健康扶贫政策。但在2013年，这位村民在自家宅基地上自费修建了一栋二层住房，共计花费20多万，由于他修建房屋在精准扶贫政策之前，所以无法获得旧房改造补贴，而那些在精准扶贫政策后修建住房的贫困户大多获得了将近两万块钱的补贴。对此他到镇上多次表示不满，希望给他补助2万块钱。但国家政策如此，乡镇干部没有答应他的诉求。于是镇上干部每次去进行政策宣讲，他都会对精准扶贫政策冷嘲热讽，说一些“酸话”“怪话”。T镇党政办公室副主任访谈记录，访谈编号2018717LL，访谈时间：2018年7月17日。

(二) 扶贫抗争的烈度层次

在资源汲取阶段，农民抗争行为大多表现为上访以及集体行动，带有明显的暴力、高烈度特征，有一些抗争行为甚至会演化为群体性事件，出现围攻政府机关、聚众打砸抢的现象。相比于传统的抗争行为，扶贫抗争在烈度层次上显得更为温和，很少出现暴力现象。

表1 不同烈度的扶贫抗争及其表现形式

在T镇，最为激烈的抗争事件被划定为“重点监控/关注的矛盾纠纷问题”。在这些问题中当事人可能赴省、进京上访，触发“维稳一票否决机制”，因此被地方政府看做是影响社会稳定、影响自身政绩的重要问题。2017年1月春节、两会前后以及2017年9月十九大前后，T镇共计有12起需要重点关注/监控的矛盾纠纷问题，其中扶贫领域有4件。在这些问题当中，行为人多次到省级或市级信访部门上访，省级或市级信访部门就会把案件逐级转到乡镇。如果进入这一程序，那么在年终绩效考核中，T镇“社会治安与稳定”一项自然是要减分的。

除了这些可能赴省、进京上访而需要被重点监控/关注的矛盾纠纷问题之外，T镇还有很多没有被纳入重点监控的扶贫抗争问题，这些大多表现为较为温和的利益表达，而且从数据上看，这些普通的扶贫信访问题要更为普遍。在这些案件中当事人并不会越级上访，大多数只会到县乡政府(包括县信访局、县脱贫攻坚指挥部、镇政府、镇扶贫站等部门)反映诉求，或者是吵吵闹闹，要求享受某些政策，对他人享受扶贫政策表示不满。在这些可以“案件化”的信访之外，就是大量的类似陈姓农民所表现出来的“日常抵抗”，行为人传播流言蜚语、小声嘀咕，对扶贫政策以及扶贫干部的工作冷嘲热讽。

(三) 比较视野中的扶贫抗争

事实上上面两点反映出了扶贫抗争与以往抗争形态的差异。与以往存在的“日常抵抗”“依法抗争”“谋利型上访”“偏执型上访”等抗争行为相比，扶贫抗争在所处资源关系、抗争烈度两个维度上构成了新的类型(参考下图1)。

图1 农民不同抗争类型的比较

一方面是在资源关系上。在资源汲取阶段，农民的绝对利益受损是引发抗争行为的重要原因。2006年国家取消农业税，之后开始采取城市反哺农村、工业反哺农业的宏观政策，农村社会从资源汲取阶段进入资源反哺阶段。在后一时期农民采取上访、抗议、抱怨、嘟囔等行为，并不是因为自身的利益受到了绝对损失，很大程度上是因为自身处于相对不受益的状态。这种“相对不受益”很容易被演绎为“不公”，农民就开始嫉妒他人享受的政策，出现“从不公到怨恨”[25]、“从嫉妒到怨恨”[26]的社会情绪。尽管这种“不公”可能带有农民自己想象的成分，但不管是真实的还是想象的，他们已经产生了不满足、不公平的心理认知，进而就会因为这种心理认知产生外在行为。

另一方面是在抗争方式上。农民的抗争行为已经从高烈度抗争转变为低烈度不满，这一点和斯科特所说的“日常抵抗”存在一定的相似性。在资源反哺背景下，农民上访的目的在于争取额外的资源。农民的不满会以嫉妒、牢骚、嘲讽的形式体现出来，即使采取上访行动，上访人也大多不会采取大规模、组织化的暴力行为来维护“额外利益”，这导致扶贫上访的行为烈度较低，并没有达到高烈度抗争的层次。对这些因扶贫而产生的上访、埋怨等问题，乡镇干部主要还是采取安抚劝解、政策宣讲、摆事实讲道理、打人情牌的柔性解决方式。而且从调研中收集的案例来看，扶贫领域出现的信访问题多数都能在村、镇层面得到快速的解决，大多数当事人都会签订《息诉罢访协议书》，只有少部分会上升到县政府的层面，能够上升到市、省级层面的问题可以说是少之又少。

这两个方面的特征共同发挥作用，就使得扶贫抗争在农村社会表现为一种弥散性的社会氛围。除个别特殊情况之外，这种弥散性的社会氛围并不必然引发集体性的抗争行为，更不会引发群体性事件。但是这种弥散性的社会氛围却能够为以后的抗争行为、群体性事件提供基础性养料，演化为应星所说的“结构问题层的气”[27]，当以后出现新的“抗争点”时，这种弥散性的社会氛围就会集中爆发，为外在行为提供动力来源。而且更重要的是，如果任由这种情况发生，那么精准扶贫就只是解决了贫困人口的经济问题，没有解决治理有效问题，政治效果就会在这种氛围当中大打折扣。

三、 “扶贫抗争”的根源：国家与农民之间

尽管在具体诉求上，不同的扶贫抗争存在千差万别的情况，但这些具体诉求都只是表层的个性化原因。如果纳入国家和农民关系视角，还是能够发现扶贫抗争背后存在着社会性和制度性根源。在资源汲取阶段，农民抗争行为主要来源于国家与农民之间无法达成资源汲取的平衡状态。在资源反哺阶段，农民的抗争行为很大程度上根源于国家和农民之间秉持了不同的资源分配逻辑，双方在政策认知、分配原则、制度程序等多个维度上存在明显的分歧，无法达成资源分配的统一认识。

(一) 脱贫与致富之间的政策认知

从政策制定的初衷来讲，“精准扶贫”的目标在于通过国家资源反哺，使得广大贫困人口能够在现有贫困线标准下脱贫，并不意味着农民可以依靠国家的资源反哺走向富裕，在脱贫和富裕生活之间还存在很长的路。但是在实践中，很多贫困人口对扶贫的认知出现了偏差，误认为扶贫等于致富，等于稳定的、有保障的生活。这种“期待”可能是被地方干部有意无意的抬高，在扶贫政策执行过程中，地方政府、扶贫干部以及媒体宣传机构向农民传达了“扶贫等于致富”这种不切实际的愿景。也可能是贫困群体“自我抬高”，很多贫困人口通过各种途径或者是自己的想象，误认为经过精准扶贫自己的生活就会有一个高质量的保障，以后也会获得“和城里人一样的生活水平”。

面对“被抬高”的精准扶贫，当帮扶效果并未达到农民的预期后，他们就会产生“应得而未得”的不满心态，进而要么公开上访、要么私下诋毁，最终的目的就是要求政府能够提供长远的、高质量的生活保障。在T镇扶贫领域存在很多这样的情况，很多案例属于本身已经享受到脱贫政策，达到了维持生活的基本标准，但是他们对医疗、养老、住房还有更高质量的要求，进而要求政府满足这些超出“扶贫”范畴的愿望。例如WLJ和ZJZ上访的具体理由虽然存在差别，但两者对扶贫政策的认知都出现了明显的“自我抬高”：2015年WLJ进入贫困户系统，在精准扶贫政策的帮扶下，政府给她实施危房改造，鼓励她积极发展养殖业(有项目奖补)，享受产业贴息贷款。2016年底她的生活达到“两不愁四保障”的标准，退出贫困户。但她对退出贫困户非常不满，多次到镇政府反映情况，要求重新成为贫困户，获得持续的、更有保障的生活帮助。[注]WLJ反映，2015年她儿子在西安出车祸死亡，她只能打零工维持生活，工资只有一千元，现在年龄逐渐偏大，自己又有慢性病，看病也要花很多钱，生活实在困难。担心以后的生活没有着落，因此要求政府再把她纳入贫困户系统，为以后的生活提供一份保障。对于的上访请求，因其已达到脱贫标准，因此村镇并没有答应。ZJZ的情况与之不同，但对扶贫“自我抬高”的情况却是相似的。他在精准识别时被纳入贫困户，通过危房改造专项资金对居住房屋进行了修缮。但他反映危房改造不达标，房顶上依然有裂缝，下雨时就漏水，要求镇上给他新房子。而且他还想发展产业，但是缺少资金，去银行贷款，银行以年纪大为理由不批准贷款，因此希望政府能够帮助协调获得银行贷款。但T镇扶贫办干部对他的意图非常清楚，“他的房屋修缮是经过上级部门验收的，已经不是危房，他之所以这么说，就是个由头，就是想再享受扶贫搬迁政策，花一万块钱买套新房子。”[注]对于ZJZ的请求，村镇进行了区别对待，一是由村委会帮助补助一千元，用于房屋维修，二是对于资金问题，建议他到村互助资金协会办理贷款。T镇扶贫办干部访谈记录，访谈编号2018719ZLN，访谈时间：2018年7月19日。

(二) 差异化与同一化的分配原则

从分配政治的角度讲，分配原则本身是有多重面向的，“人类历史上存在的不同分配正义原则大都可从差异性正义原则和同一性正义原则两个方面进行归纳和理解。差异性正义原则关注的是不同的人因某些被认可的差异而得到不同的对待；同一性正义原则主要关注人们因某些被认可的同一性而得到相同的对待。”[28]从宏观目的上讲，国家通过精准扶贫的方式对农村进行资源再分配，其中非常重要的目的之一即是改变传统城乡、工农之间的差异化发展方式，实现同一性的分配正义原则。但是从微观层面讲，精准扶贫要求在贫困人口和非贫困人口之间做出差别化对待，如果在执行过程中遵循同一性分配正义原则，反而失掉了扶贫的精准内涵，这也是中央政策提出“精准扶贫不撒胡椒面”[29]的原因所在。这种差异化的分配原则跟随的是特惠型的帮扶措施，能够纳入建档立卡贫困户名单的人可以获得相应的帮扶措施，不具备贫困户资格的农民就无法享受相应的政策帮扶。这种分配原则符合国家的政策目标，但这种分配原则却和农民的期待存在差异，很容易引发矛盾。

农民“不患寡而患不均”，期待的是同一性分配原则。“别人能够获得国家给的好处，我没有获得，那么这就是不公平。”未享受到某项优惠政策的群体就会因为这种“不公平”而产生“相对剥夺感”[30]。产生怨恨的心理情感，要求共享贫困户政策、轮流当贫困户，甚至是平分扶贫款。当诉求无法得到有效满足，就会出现要、闹、吵的现象，对国家扶贫政策以及基层干部的分配行为表示不满。正如T镇社会综合治理办公室副主任的说法：“农村有些人的文化程度不是太高，有些人对政策理解的不是很到位。宣传扶贫人均获得补贴两万五，他就会说他也应该得两万五，不到这个数他就会来闹。”[注]T镇社会综合治理办公室副主任访谈记录，访谈编号2018718LF，访谈时间：2018年7月18日。在这种情况下，国家政策的本意反而成为农民表达不满的重要理由。

笔者在调研过程中遇到了很多类似的情况。例如在LZW要求成为贫困户、获得安置房问题上就出现了这种情况、LZW家有七口人，儿子、儿媳和女儿都在外打工，两个孙女、一个孙子上小学，由LZW照看。家里没有病人，有一层110平米砖混结构的安全住房。他儿子说两口子在外打工的收入每月到4000多元。因此不符合贫困户的标准，自2014年以来就一直没有被评上贫困户。但是LZW看到其他人能够花一万块钱买一套房子，就表示自己没有收入，一家人住在一起条件不好，要求纳入贫困户，帮他建房子。[注]中共T镇委员会、T镇人民政府：《关于反映T镇GT村贫困户评定暗箱操作的调查情况报告》(T字[2017]24号)，2017年6月10日。乡镇干部自然是以国家政策给他解释，但政策是政策，农民对这种区别对待的政策是否认可则是另外一回事。事实情况是，很多农民对这种区别对待非常不满，哪怕他的生活条件并不差，但依然会“眼气”他人的补助，进而到县里去上访，要求也获得与他人一样的政策对待。

(三) 科层与乡土之间的程序偏差

作为一项正式的国家政策，精准扶贫的行为逻辑主线是国家正式权力沿着科层组织从省市到县乡再到村组逐步深入。这种正式的国家政策依附于国家正式的科层体制，代表自上而下的权威。政策执行的过程也带有明显的专业化、部门化等科层体制固有的特征，提供的帮扶措施也带有正式制度的色彩，强调标准统一、规范整齐。但乡土社会的运行逻辑无法有效对接这种外来的科层秩序。农民的生产生活是一种非正式的状态，同样农民对精准扶贫政策也希望与自身的生活情境相契合，能够满足他们生活化、具体化的需求。

这样在国家和农民之间就会产生两种矛盾，一是国家正式制度的程序化、制度化与农民非正式化的生活之间的矛盾。例如在WHQ异地搬迁过程中就发生了这种矛盾：WHO是建档立卡贫困户，因为没有安全住房，可以享受异地扶贫搬迁政策，乡镇干部也多次向他通知选择异地搬迁住房户型、房号的问题。但由于他一直在外地打工，无法按时选房，错过分房时机。等到他委托女儿到镇政府选择房源时，已经没有106平米大户型房源，只剩下86平米小户型房源或迁入外镇。他经过考虑后选择了小户型，但后来他又后悔，声称错过选房时间不是他的责任，而是镇政府工作不到位，没有考虑到他们这些外出打工人员的特殊情况。因此多次前往镇扶贫站，要求更换大套房源或迁入外镇。[注]T镇人民政府：《关于WHQ上访问题的答复意见函》(T政函字[2018]58号)，2018年6月26日。另外一种就是政府提供的帮扶措施无法有效满足农民的生活需求。这一类型在LKP等四人异地搬迁问题上体现的比较典型：LKP等四人反映，最早他们按照规划能够被安置在T镇外的A安置区，但是2018年3月镇上又将这些人安置在了镇政府旁边的B安置区。LKP等四人表示不愿意到镇上安置小区，还是要求去A安置区居住，给出的理由是“那里离县城更近，方便到县上打工干活，也方便以后孩子在县里上学。”因此他们多次到县、镇政府、人大上访，要求他们调整集中安置的地点。[注]对于LKP四人的请求，T镇经请示县搬迁办后表示同意。6月29日，四户已经到A安置点选房号。

从根本上讲，在资源反哺的背景下，农民扶贫抗争行为的发生根源于国家正式分配制度与农民非正式生活之间存在的逻辑差异，两者在资源分配维度上发生的冲突诱发了扶贫抗争行为。如果国家和农民之间不同的资源分配逻辑无法得到有效调解，那么就会出现资源输入绩效边际递减的问题，陷入农村治理的内卷化困境，甚至诱发新的扶贫抗争行为，出现扶贫资源分配的再政治化。能否提升农村反哺资源的分配治理能力，弥合国家和农民在资源期待、分配原则、政策程序上的差异，实现“资源反哺—资源分配—农民满意—治理有效”的逻辑链条，将是考验乡村治理能力的重要问题。

表2 国家与农民在扶贫资源分配上的认识偏离

四、 分配治理新策略：弥合思维

精准扶贫之所以会催生出一些副产品，并不单纯是政策执行的技术问题，甚至可以说，即使能够约束村干部的权力，能够实现精准识别、因户施策，如果不能弥合国家与农民之间对资源分配的差别，同样也会引发农民的抗争。同时，对扶贫抗争与传统抗争的治理也应该存在差异，对以往的抗争行为，传统的维稳模式大多是进行暴力弹压，或者进行利益收买，“带有明显的暴力压制性和经济利益补偿性”[11]。对于扶贫抗争问题的治理就不能继续采取弹压、监督、收买等传统的维稳手段，而是需要从资源分配的角度，建构更加适应当前社会环境的“分配治理”新秩序。

(一) 做好资源反哺的“期待控制”

对于扶贫抗争的治理策略而言，首先要做的就是做好农民群体的“期待控制”，打破“扶贫等于致富”的想象。地方政府和扶贫干部在实际工作中可以强调“脱贫不脱政策”“一个都不能掉队”，但一定要对贫困人口说明扶贫和致富的关系，向农民表述清楚，精准扶贫的目的在于通过扶贫政策让贫困人口达到基本温饱水平，收入超过贫困线标准并能维持不返贫的状态。当前精准扶贫的脱贫标准是“两不愁四保障”(不愁吃、不愁穿，住房、医疗、养老、教育有保障)，但这个标准是“扶贫标准”，不是“富裕标准”，并不意味着通过精准扶贫，贫困人口就可以在吃穿用度、生活消费上达到中、高标准的生活水平，也并不意味着国家就能提供长期、稳定、高水平的的社会保障。

另一方面，对于扶贫工作，地方政府不仅需要做好经济帮扶，更需要做到“扶贫先扶志”，鼓励贫困人口能够自主发展，在达到脱贫的基础上获得自我发展的能力，而不是“等靠要”，在达到脱贫标准后追求更高的政府财政支持，继续要求国家提供更高水平的社会保障。根据国际发展研究的经验，“无论是政府项目，还是非政府组织的发展计划和项目，公众参与都是必不可少的一部分。”[32]在精准扶贫和基层治理中也需要纳入“参与式发展”[33]的理念，突出参与式扶贫在精准扶贫中的重要作用。为此，政策执行过程中国家与农民之间就需要实现“上下互动”[34]，坚持群众路线，强调群众的参与性。这一点并不只是为了扶贫政策能够落地，同时也是为了以农民参与发展项目为基础，培养农民的自我发展能力，使其在摆脱贫困之后能够实现自我富裕。

(二) 协调多重面向的“分配正义”

在精准扶贫过程中，需要注重协调农民群体遵循的同一性分配原则和国家政策遵循的差异化分配原则。例如可以采取村民评议的方式确定指标、名额，通过信息公开的方式对资源分配过程进行监督，使得不同主体能够在制度化的协商机制内进行原则沟通[35]。或者可以采取“利益平衡”的方式，在政策框架内做好“帮穷”与基层的“帮能”“帮亲”“帮弱”“帮需”之间的平衡[36]。这些措施的目的并不单纯是为了提高村民的参与度，而是希望通过多元互动的方式弥合国家和乡土之间分配原则的冲突，搭建不同主体沟通交流的协商机制，在程序和实质两方面赋予资源分配以正当性，使农民群体能够理解、接受差异化的资源分配原则，而不是偏执的固守自身的分配正义标准。

同时还需要向贫困户说明帮扶措施的多样性。贫困户通过直接的国家扶贫资源(如产业奖补、旧房改造补贴等)获得资金方面的帮扶，但这并不表明每一个贫困户都能够获得直接的资金帮扶，并不是拿到现金才是扶贫。国家扶贫资金并不一定会以项目补贴的方式直接发放给他们，通过大病医保解决医疗问题、通过雨露计划解决教育问题，同样也是精准扶贫的帮扶方式。除此之外，还要区分普惠型资源和特惠型资源的不同作用。贫困户可以获得因户施策的帮扶措施，这是精准扶贫政策的核心所在，也是党和国家的方针原则。同时每个农民都可以通过普惠型的“公共基础设施”“公共福利”获得生活水平的提升，建设公共基础设施、建立社会保障体系、创造更为充分的就业岗位(例如自来水工程、新农合医保、社区工厂等)，同样也是改善农村生活条件的有效方式，全体农民都能够在其中受益。

(三) 强化社会治理的“主动回应”

基层政府在以往的维稳工作中大多采取“事后的被动应付”，很少在案件发生前对农民的利益诉求进行主动回应，而是等到矛盾激化出现“上访案件”乃至大规模的群体性事件之后，地方政府和地方干部再进行“维稳”。但是从政治逻辑关系上讲，当前扶贫抗争的性质已经从“抗争行为”逐渐转向“利益表达行为”。在这种背景下，对于农民群体的利益表达，传统的“事后的被动应付”已经很难再发挥作用。进行暴力弹压会面临舆论指责，进行利益收买(例如迫于维稳压力给予贫困户名额、提高产业奖补力度)既不合法又会诱发更多的人以上访的方式谋取扶贫利益，事后维稳的成本会越来越高，后患无穷。而且“扶贫抗争”表现为一种弥散性的社会氛围，地方政府和地方干部无法进行案件化处理，无论是弹压还是收买，都缺少“案件抓手”，无法开展维稳工作。

面对这种情形，就要强化基层政府在社会治理过程中的主动性。一是在资源分配过程中强化主动回应。基层政府以及基层干部(包括乡镇干部和村干部)在分配政策制定过程中，需要加强主动引导以及顶层设计，注重弥合国家正式制度和农村乡土文化之间的分歧。通过确立更加科学、更加合理的制度和政策形式，确认和满足人民群众或新的利益群体的利益诉求，从政策制定的起点降低扶贫抗争出现的可能性。另一方面是在出现不满情绪之后，也要注重主动解决，提前进行矛盾纾解，不仅要主动解决已经发生的抗争行为，对于尚未形成具体行为的弥散性社会氛围，也要注意加强社会疏导，避免农民不满情绪的累积，酿成新的社会矛盾纠纷。

五、 结 语

资源反哺重塑了国家和农民之间的关系，精准扶贫以及今后将要开展的乡村振兴战略，将会给农村社会带来大量的国家财政反哺资源，这对农村基层治理而言，既是有利条件又是新的挑战。农村将有更充足的资源实现“治理有效”的理想目标。但从资源汲取到资源反哺并不意味着就一定能够实现这个目标，在资源反哺到治理有效之间，还存在重要的资源分配环节。

美国政治学家派伊在分析政治发展过程时曾提出，一国政治发展一般会面临各种危机，包括“认同危机、合法性危机、贯彻危机、参与危机、整合危机、分配危机”[37]。与此相对应，王绍光将基础性国家能力划分为强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力等八个维度[38]。经过长时间的国家能力建设，中国在强制能力、汲取能力等方面已经取得了明显的进步，当前中国农村基层治理面临的主要问题是参与危机和分配危机，中国农村基层治理体系在扩大村民参与和进行资源再分配方面还有很大的提升空间。对于中国农村基层治理而言，还需要做好资源反哺的“期待控制”、协调多重面向的“分配正义”、强化基层治理的“主动回应”。以此来弥合国家和农民之间在资源分配方面的逻辑差异，完善“资源反哺—资源分配—农民满意—治理有效”的逻辑链条，使资源反哺不仅实现经济效果和生活效果，同时也能实现治理效果和政治效果。