通向司法民主：人民陪审员法的功能定位及其优化路径

卞建林，孙卫华

(1.中国政法大学 诉讼法学研究院，北京 100088；2.中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088)

在现代社会，公民直接参与公共活动，维护社会公共利益，有利于克服代议制民主的弊端，也有利缓和“精英”和“大众”矛盾。“公众参与”不仅意味着国家对公民权利的尊重和保护，也意味着公民权利对国家权力的监督和制约，有利于防止公共权力滥用，确保公共权力为公共利益服务。因此，“公众参与”的核心和实质是公民权利的尊重、保障和救济[1]。陪审制度是普通公民直接参与司法的主要制度形式。法国历史学家、政治学家托克维尔就认为：“陪审制度首先是一种政治制度，应当把它看成是人民主权的一种形式——犹如议会是国家的负责立法的机构一样，陪审团是国家的负责执行的机构。”[2]广泛吸纳普通公民参与司法是实现司法民主的重要途径。陪审制度和选举制度在现代社会被列为人民主权原则的直接体现以及公众参与民主政治的两种主要方式，很多国家的宪法将参与陪审确定为公民的基本权利之一。2018年4月，第十三届全国人大常委会通过并实施的《人民陪审员法》首次将担任人民陪审员确定为我国公民享有的权利和应尽的义务。

在以前的司法实践中，人民陪审员“陪而不审、审而不议、议而不言”现象相当严重，这使得人民陪审员制度的主要功能——实现司法民主得不到很好的发挥。很多学者将人民陪审员制度存在的主要问题归咎于人民陪审员的法律素质，遂提出提高其法律素质的建议。在具体的制度设计和运行上也以“提高法律素质”为重点将人民陪审员“法官化”。[3]而人民陪审员优势和作用恰恰是“平民化”。“法官化”偏离了人民陪审员制度的价值方向，也使得“陪而不审、审而不议、议而不言”的主要问题难以消除。问题的根源是法官和人民陪审员在权力无分工的状态下，法律专业化与司法民主化存在不可调和的矛盾和冲突，使得职业法官“影响”人民陪审员成为常态，人民陪审员成为“陪衬”和“法律稻草人”，其参审的实质作用难以发挥，这也是参审制的通病。《人民陪审员法》从人民陪审员的“平民化”入手，“参”和“审”并重，能够较好地体现和落实司法民主。

一、 人民陪审员法的功能定位：导向并实现司法民主

无论从历史还是从现实来看，虽然陪审制度有促进司法公正、增强司法权威、加强司法监督、集中公众智慧、促进法治教育等功能，但是实现司法民主是其主要功能，陪审制度是实现司法民主的基本制度，无论是英美法系的陪审团制还是大陆法系的参审制，都是以体现、实现司法民主为出发点和落脚点的。《人民陪审员法》的颁布、实施，使得越来越多的人民群众直接参与审判活动，依法行使民主权利，充分体现了司法权的人民属性。那么，衡量人民陪审员制度是否有效的最根本标准是其是否实现了实质意义上的司法民主。

(一) 何为司法民主

“什么是司法民主”是一个见仁见智的问题。马岭教授认为，司法民主就是在司法领域由“民”做主，就是由民众直接审理案件，并以多数决的方式形成判决。司法民主的典型模式是公民审判[4]。陈忠林教授认为：司法民主是司法公正的根本保证，必须使司法权的行使置入民众的监督之下，必须让普通民众有序参与决定案件基本事实、性质、措施等司法过程[5]。周永坤教授在梳理多种民主理论后，认为应当从以下几个可能的视角或者指标来衡量司法是否民主或者司法民主的程度：一是司法人员产生的制度是否民主。二是司法的“制度环境”即政体的民主性问题。三是司法制度的“规范导向”或者价值导向是否民主。四是司法程序是否民主。五是司法本身的结构及在政治结构中的地位是否有利于控制他项权力。这五条标准应当整体来衡量，任何一方面的严重缺损，都会影响司法民主的成立与司法的民主程度[6]。从上述司法民主的定义可知，司法民主不可缺少的元素是国民做主，因为司法的专业性、职业性，不可能完全由普通公民来决定案件的裁判结果，而是由职业法官和国民共同来行使司法权，从而共同决定裁判结果。所以，司法民主就是让普通国民参与司法，而不是垄断司法、主导司法。同时，国民在司法中做主是让普通国民在司法中实际发挥作用，而不是沦为“陪衬”。所以，司法民主就是让普通国民参与司法并对案件裁判的结果起实质性的作用。

(二) 司法民主的内容

现代的陪审制度是民主政治的一部分，而“民主政治的实践，基本上必须建立在‘人民的同意’、‘知的公民’及一个‘有效的公众参与系统’这三个必要条件之上”[7]，司法民主的内容应涵盖这三个必要条件。现代民主政治的内容在法律上表现为公民的宪法权利和自由，概括而言，公民的宪法权利可以概括为知情权、参与权、表达权和监督权这四项权利。同样，司法民主也可以通过这四项权利的保障和行使得以体现。

2010年3月，最高人民法院首次将“司法民主”写入工作报告，并给予如下阐释：“完善司法公开和司法民主机制，进一步发挥人民陪审员作用，加强民意沟通，做到透明公开、阳光司法。”“司法为民”的理念被包含在司法民主中，这也是中国共产党群众路线的体现。事实上，我国的司法民主实践的目标是直接指向“为民司法”的。

2014年10月，中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要保障人民群众参与司法，完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。

从世界范围近几十年的司法改革过程来看，司法改革的一个重要内容是构建公众参与司法的制度，保障公众实质参与司法。实行陪审制度的英美两国，虽然陪审率大大下降，但其改革措施则是在公众参与司法的民主性与有效性上着力，如英国改革了陪审的一致裁决原则，美国不断放开陪审员的限制条件、改革陪审员裁决的内容，如美国联邦陪审员可以参与死刑裁决、超过半数的州法院陪审员可以参与量刑。而欧洲大陆法系主要国家公众参与制度方兴未艾，除德国和法国不断完善参审制度外，西班牙、葡萄牙等恢复陪审制度，俄罗斯建立陪审制度，长期实行职业法官制度的日本、韩国，建立了公众参与司法的制度。

(三) 司法公正和司法民主的关系

在什么是“司法公正”的问题上，仁者见仁，智者见智，但其基本类型有两类，其一是“结果本位的司法公正理论”，其二是“程序本位的司法公正理论”[8]。就“结果本位的司法公正理论”而言，其核心在于司法裁判的结果是公正的即可实现司法公正，此为实体公正；而“程序本位的司法公正理论”着重强调的是程序公正，即只要严格按照正当程序的结果就应当是妥当的[9]。事实上，司法的本质功能在于解决纠纷，而随着目前对解决纠纷的要求不同，主要表现为实体规范通过一定的程序得到落实，司法公正与实体公正、程序公正密不可分。借助陪审制度，普通公民可以参与司法活动，以此促进司法公正。普通公民在司法过程中的角色较为丰富，不仅可以对案件事实进行评论，而且也能缓解相关的矛盾。如美国学者所言：“陪审团的真正优点似乎是对司法制度起一种安全阀的作用，它可以缓解法官在决定诸如人身伤害诉讼案件中双方当事人势均力敌的案件事实之时，所具有的负担以及由此所引起的憎恨。”[10]普通公民参与司法活动有利于促进司法机关与普通民众的沟通，提升司法参与的广泛性和透明度。作为利害关系人之外的第三方的陪审员能参与司法活动并能发表意见，增加了司法的公信度。司法民主虽然能促进司法公正，但是司法民主不必然带来司法公正，苏格拉底就是在司法民主机制下被判处死刑的。陪审制在瑞士就遭到冷遇甚至被废除，原因之一是，与职业法官相比，作为普通公民的陪审员更容易受到非理性因素的影响，导致裁判结果与真实情况发生偏离[11]。

司法可以保障民主，而民主可以让司法获得更多的合法性。司法和民主的“对接”以国民参与司法为主要形式，其典型的制度就是陪审制度。陪审制度不仅是一项司法制度，更是一项政治制度。从政治制度发展的历史来看，代议制民主更强调国民代理人——精英的参与，而不是国民自己直接参与。而协商民主则更强调国民的直接参与。尽管司法不等于民主，但基于人民主权原则，不能排斥国民对司法的参与。任何权力如果不受到监督和制约，都会异化和腐化，司法权也不例外。公民参与司法的另一重要的功能就是监督和制约司法权，防止其异化和腐化。美国的研究人员通过对2410名陪审员的调查，发现国民担任陪审员可以促进公民参与，即通过面对面的交流可以增强公民对公共机构的信心，从而是国民从群体中的“私人”蜕变为社会中的“公民”[12]。在个体参审的视角下，陪审员没有获得法官裁决的比较优势[13]。

在现代民主社会，“专家统治”“精英统治”的危机主要表现为公民对政府的信任危机。司法是典型的专家、精英适用法律的活动。司法不能搞垄断主义、孤立主义、神秘主义，否则就会失去公众的信任，遭遇合法性危机。因此，国民有序、有效参与司法是化解信任危机的主要方式。可以通过公民有序、有效参与的方式实现民主化。“陪审制度所承载的政治参与，司法民主等本源价值，不仅是由人民陪审员权力行使的赋权基础、行权方式所决定，更是由其内在的‘外行’身份，以及旨在确保陪审广泛性与代表性的特定选任、管理程式所决定”[14]。因此，司法民主的主要含义应当是国民有序、有效地参与司法，司法民主是陪审制度的基本价值和功能。换言之，司法民主而不是司法公正是陪审制度的第一位价值。

(四) 审判权力无分工导致法律专业化与司法民主化冲突

专业化是社会分工的产物，正如法国社会学家涂尔干所说：“分工并不是经济生活所特有的情况……我们的时代，早已不再是以哲学为唯一科学的时代了，它已经分解成了许许多多的专业学科，每个学科都有自己的目的、方法以至气质。”[15]社会分工促使法律专业形成，法律专业的形成又成就了法律职业。法官的职业化是法治现代化的重要标志，是法官依法、独立行使审判权的必然要求。

随着法学学科专业化程度的加深，某一法学学科的学者不可能精通其他法学学科的知识和实践经验，何况是没有掌握过法律知识的普通人？在法律高度专业化的今天，要想掌握法律知识和获得丰富的司法实务经验，必须经过相当长的法学教育和司法实践，而法律知识和司法经验正是成为职业法官必备的条件。也就是说在职业法官和普通人之间存在着不可逾越的“知识鸿沟”。职业法官本来就在法律知识和司法实践方面占有优势，即使职业法官和普通人获得法律知识的机会是相同的，但职业法官获取法律知识的速度比普通人要快得多，两者之间法律知识的差距会越拉越大。要求缺乏法律专业知识和司法实践经验的普通人担任人民陪审员并同职业法官一样在审判中发挥相同的作用既不现实也不合理[16]。

以职业法官和陪审员是否有审判权力的分工为分类标准，可以将陪审制度分为两种：一种是“分工式陪审制”，即陪审团模式，陪审员仅享有事实认定权，而法官仅享有法律适用权；另一种是“无分工式陪审制”，即参审模式，陪审员和法官具有同等的权力——认定事实和适用法律[17]。无论是在陪审制还是在参审制中，职业法官和非法律专业的平民都是必不可少的，两者区分的关键是职业法官是否享有不可分割的审判权。在陪审制中，职业法官只享有部分的审判权，即法律适用权，事实认定权被从平民中挑选出来的陪审员所独享(一些国家和地区的陪审员享有量刑的权力)，法官不享有事实认定权。在参审制中，职业法官享有完整的审判权，既有事实认定权，又有法律适用权[18]。

按照我国《人民陪审员法》第2条第2款的规定，人民陪审员在参加审判活动时，同法官有同等权利，法律另有规定的除外。我国的人民陪审员制度虽有“陪审”字样，但不属于陪审制，而属于参审制。

采用参审还是陪审，在大陆法系国家如德国、日本、俄罗斯有过反复。德国于1924年取消了陪审团制而建立参审制，原因是陪审团制的审判效率不高和容易放纵犯罪[19]。日本在1928—1943年间采用过陪审团制度，但在1943年被废止，二战后，日本又采用了参审制度[20]。俄罗斯在1864年引进了陪审团制度，1917年十月革命废除了陪审团制度，改为人民参审制度。1993年开始重建陪审团制度[21]。无论是采用陪审制还是参审制，都应当适应本国、本地区司法实践的需要。在德国，虽然采用了参审制，陪审员在庭审调查和评议过程中容易受到法官影响，缺少独立性，但是德国法官具有较高的法律专业和道德素养，司法公信力和司法权威都很高，而且参审制效率高，故不需要将参审制改为陪审制[22]。正是因为普通人与职业法官在法律知识和司法经验上的巨大差距，从普通人中挑选出来的陪审员不可能在解决法律问题方面取得优势，也难以给出有说服力的判决意见，容易沦为“法律稻草人”，久而久之，陪审员成为偏坐法庭一角、沉默不语的“陪衬”，对参与审判的热情越来越低。被告人对陪审员的作用也会感到怀疑和失望。而社会公众对陪审员的信任和关注将不复存在。事实上，职业法官在法律知识上影响、控制参审员是参审制的常态，因此，与其说是平民监督法官，毋宁说是法官指导平民，参审制的原意——民主和分权因而备受质疑[16]。陪审员不能发挥其实际作用，是参审制的通病。不是陪审员不想在审判中发挥实际作用，而是由于法律知识和司法经验方面的劣势使得他们在审判中不能发挥实际作用。

在职业法官和陪审员无权力分工的参审制模式下，法律专业化和司法民主化之间的矛盾是不可调和的，“鱼和熊掌不可得兼”。如果要求陪审员和法官在认定事实和适用法律中一样发挥作用，那么，必然要求陪审员和法官一样具备法律知识和司法经验。如果要求陪审员和法官一样具备法律知识和司法经验，则又和司法民主化的价值取向相违背。因为司法民主化要求陪审员具有广泛性、代表性、随机性，而具有法律知识和司法经验的人毕竟很少。在实践中，为了调和法律专业化和司法民主化之间的矛盾，切实发挥人民陪审员在审判中的实际作用，我们倾向于强调提高人民陪审员的法律素质。而对人民陪审员法律素质的强调又会偏离了司法民主的价值。

在职业法官和陪审员权力分工的陪审制模式下，法律专业化和司法民主化之间的矛盾是可以消除的。职业法官在法律适用和司法经验上有优势但在事实认定上无优势，而陪审员在事实认定上有优势但在法律适用和司法经验上无优势，两者正好取长补短。以法律知识专业化为核心的法官职业化并非百利而无一害：“就司法领域而言，法官职业化的过程就是法官官僚化(中性词)的过程。这一过程，如果不辅以民主和开放，不伴以公民有序的司法参与，一个封闭的法律人共同体就完全可能变成渔利的共同体。”[23]法律职业要求法官必须理性，不能被情感所左右。但长期的职业化，又使得审判成为一项高度专业化、标准化、理性化的作业，会出现“职业麻木、职业孤傲、脱离社区等诸多官僚作风”[24]。由于众所周知的原因，我国法院大量存在着“三门法官”，[注]青年法官多从家门到校门再到院门，被网民戏称为“三门法官”。虽然学历高、法律知识丰富，但是社会阅历浅、对社情民意了解较少，容易脱离社会。而普通人具有非法律知识和经验，如果担任陪审员审理案件，能够将常识、常情、常理输入审判[25]，弥补法官职业化思维的不足。

在法律“专业槽”越来越深的今天，司法与民众的距离却越来越远，民众对司法的信任越来越少，司法的民众基础受到动摇，这是十分危险的。因此，我们必须正视人民审判员制度的不足，对其加以改革完善，让更多的民众实质性地参与司法，增强人民对司法的信心和信赖，夯实司法制度的人民基础。而建立公民广泛参与的审判制度，有利于增强国民的主体意识，有利于打破司法活动的封闭性，在一定程度上有利于减少冤假错案。

二、 人民陪审员的“法官化”：人民陪审员制度走过的歧路

在参审制模式下，为了克服人民审判员“陪而不审、审而不议、议而不言”的问题，使人民审判员与法官一样在审判中发挥作用，在曾经的司法实践中强调提高人民陪审员的法律素质，甚至设置驻庭陪审员，这使得人民陪审员严重“法官化”，陪审制度导向和实现司法民主的功能被忽视：

(一) 人民陪审员的“精英化”

陪审制度建立的初衷就是让没有法律知识的普通民众参与审判，陪审员应当来自各个社会阶层，体现司法权来源于人民的特性。但是全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《陪审决定》)要求人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度。这样规定也是无奈之举，既然要求人民陪审员在认定事实、适用法律方面都发挥实质作用，必须要求其具备一定的文化水平、法律知识、审判经验，否则是难以胜任审判工作的。然而，据国家统计局《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》显示，我国具有大学(指大专以上)文化程度的人口仅占人口总数的8.9%。这一规定事实上剥夺了绝大多数公众担任人民陪审员的资格，使得陪审员“精英化”。人民陪审员选任结果的“精英化”与人民陪审员制度的初衷是相矛盾的，实际上削弱了人民陪审员反映普通民众意志的功能。从世界各国对陪审员的资格规定看，都没有学历的限制，至多只有基本的读写能力和没有犯罪记录的要求。

(二) 人民陪审员的“法律专业化”

由于人民陪审员法律知识欠缺、审判经验不足，其参审的效果并不明显：在庭审中主动发问不多，有的甚至完全只是“陪坐”。在合议阶段，很少有人民陪审员能就案件事实认定及法律适用发表独立意见，多附和法官意见。实践中，法律素养培训成为解决这一问题的主要途径[26]。陪审员的作用主要是根据其作为普通公民的生活经验及缺乏法律专业前见的影响，依据常识、常情、常理判断某具体事实与法律规定的行为类型是否具有同一性，弥补法官在生活经验及相关常识、常理、常情方面的不足。陪审员参与案件审判，不是凭法律知识而是凭借其良心与经验参与案件事实判断与法律适用，以其最朴素的、最基本的常识、常理、常情作为检验法官对法律的解释及法官对事实的判断。对人民陪审员进行法律专业知识和庭审技能的培训消解了人民陪审员作为普通公众判断事实与理解法律的价值。

(三) 人民陪审员的“专职化”

法律知识和司法经验的获得必须经过相当长时间的学习和参审，但学习和参审会增加制度运行的成本，为节约培养成本，法院倾向于人民陪审员“固定化”“专职化”。人民陪审员只有对案件投入更多的精力，才能更好地发挥陪审作用。而大多数人民陪审员都有自己的本职工作，在“工审”矛盾发生时，大部分人民陪审员会以自己的本职工作为先，其履行职责的时间无法保证，法院基于“方便陪审”的实用考量，也倾向于人民陪审员“专职化”。在法院案件数量“井喷”的现实压力下，人民陪审员参审成为缓解“案多人少”的有力手段，法院倾向于选择熟悉的、空闲的、退休的人员作为人民陪审员，法院出现众多的“驻庭陪审员”也就不奇怪了[27]。人民陪审员“专职化”和“固定化”实际上剥夺了其他人被选为人民陪审员的机会，使得陪审成为“少数人的游戏”。而专职人员陪审员与法官在日常接触中容易建立起熟人关系，不利于其监督司法。久而久之，人民陪审员事实上成为“编外法官”，消解了促进司法民主的制度功能。而英美法系国家的陪审员是“一案一选”，陪审员的选取是随机的，案件审理完毕后就不再担任，这保证了人人都有被选为陪审员的机会。

(四) 人民陪审员成为“多面手”

在法院，法官一般都被安排在固定的审判庭办理某一类型的案件。为了充分发挥人民陪审员来源于群众的优势，人民陪审员却被分配了“超法官”的任务，不仅要成为“审判员”审理案件，还要充当导诉员、调解员、监督员、宣传员，参与案件诉前调解、判后答疑、民事案件执行、涉诉信访、法制宣传、社区矫正等工作[28]。为加强对人民陪审员的管理，法院平时对人民陪审员的陪审率和陪审实效进行考核，定期将考核结果向人民陪审员所在单位反馈，年终根据考核结果对人民陪审员进行奖惩。对严重不履行职责的，还会报请同级人大免除其任命。将人民陪审员作为“法官”进行使用和管理，将陪审员混同于法官，让其失去了“陪审”的价值。

(五) 人民陪审员“势单力薄”

《陪审决定》规定的参审人数、参与方式及表决形式使得人民陪审员与法官的对话作用不能得到有效发挥，其意见难以形成与法官相抗衡的力量。根据《刑事诉讼法》的规定，基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，合议庭由法官三人或者陪审员与法官共三人组成，按照现有法律的规定，基层人民法院或中级人民法院的第一审案件中，合议庭的陪审员可以有1名或2名，加之评议案件实行“少数服从多数”原则，容易造成案件中或者忽视了陪审员的意见或者使法官处于虚无的地位。从世界各国的陪审的人员构成来看，美国和英国都是由12名陪审员组成陪审团，必须达成一致意见才能做出裁决。陪审制设计的基础是：在承认审判的专业性的基础上，又限制法官的任意解释。“民主政治的决策能够承认，专业主张不是必然建立在民主基础之上，或者是不为民主所承认的话，它们就不存在。”[29]在大陆法系国家的合议庭中，陪审员数量都较多，并且表决票一般都要求包括法官和陪审员在内的多数票。日本的审判庭通常由3名法官和6名裁判员组成,当符合一定要件时,也可以由1名法官和4名裁判员组成。日本在裁判员参加审判作出裁定时,要求有包含法官和裁判员双方意见的合议庭过半数成员赞成。法国则由参审员9名、法官3名组成合议庭，所有对被告人不利的判决，包括拒绝对被告人适用减刑情节的决定，均至少应达到8票。

三、 人民陪审员的“平民化”：人民陪审员法的优化路径

在现代社会，虽然司法具有非常强的专业性，但是司法是不能排斥民主的，司法民主对于防止司法专断、提升司法公信、促进司法公正仍具有现实意义。实践证明，只有让国民亲身感知、参与、体验司法，才能使国民亲近司法。司法民主的核心在于扩大公民对司法的有序参与和有效参与。“有序”不仅意味着公众参与方式有法可依，而且意味着公众参与目的的正当性。“无序”必定造成混乱，使得公众参与的目的落空；而“有效”是公众在司法中能够充分地发挥作用，裁判的结果能够最大限度地接近参与方式所预设的目的。“无效”则使公众参与司法形同“走过场”，既白白浪费了司法资源，又透支了司法公信力。

(一) 人民陪审员参与审判的模式选择

从我国人民陪审制改革试点情况及世界其他国家的陪审制度实践来看，我国的人民陪审制度宜采用无分工的参审模式。从目前世界各国和地区公众参与审判模式来看，采用无分工的参审制的国家和地区的数量显然多于采用有分工的陪审制的数量。主要理由是：第一，虽然有分工的陪审制不容易受法官左右，但却难以实现法官与平民智识的融合与互补，因此，在英美法系国家，特别是在美国，陪审团可以做出超出法律的裁判，而法官拥有否决的权力，从而导致陪审团审判结果不符合法律的规定；第二，如何划分法律与事实是实践中的难点，也常常导致案件处理的分歧；第三，陪审员只负责事实认定，法官只负责法律适用的责任分配是否具有合理性也存疑问。虽然根据普通民众的经验更容易认定事实，但很多事实仅凭经验难以认定，因此，法官难以认定的事实，陪审员认定同样具有难度。例如，在邓玉娇案、于欢案等案件中，被告人行为的法律性质认定才是案件的核心，也是公众与法官分歧所在。在许霆案、李昌奎案等案件中，案件事实清楚，证据确凿，公众对此没有任何意见，而量刑却是公众与法官的争议焦点。对于具体案件的处理，法官的意见并不比公众意见正确，相反，正需要公众意见弥补法官裁判的偏差。日本法官认为将事实认定与法律适用分开，会使公众参与失去应有的价值。实行事实与法律的认定分工，不是解决人民陪审员“陪而不审”“和而不议”的关键路径。人民陪审员制度改革的关键在于：如何合理设置合议庭、评议程序、表决机制，充分调动人民陪审员的能动性，有效发挥人民陪审员的作用。因此，在无分工的参审制度模式下，还需要深入研究如何科学、合理构建人民陪审员参审的具体形式。

(二) 人民陪审员法“平民化”倾向的体现

陪审员制度的主要功能是导向和实现司法民主，改革和完善人民陪审员制度是保障和实现司法民主的主要任务。而司法民主的本质是国民有序、有效地参与司法。人民陪审员制度要实现司法民主，必须在国民有序、有效地参与司法上下功夫。而要保障国民有序、有序地参与司法，不能让人民陪审员“法官化”，而是要让人民陪审员“平民化”。

1. 重视人民陪审员来源的广泛性。国民参与司法的广泛性是司法民主的标准之一，即国民越是有机会参与司法，司法的民主程度就越高。从世界各地区关于陪审员资格的规定来看，除对陪审员的年龄、读写能力有限制外，对其他方面没有太多限制。我国《人民陪审员法》降低了学历要求，限制了人民陪审员的任期(五年)，且一般不得连任，这可以让更多的公民获得担任人民陪审员的机会。

2. 重视人民陪审员的代表性。代表性作为司法民主的基础，对实现司法民主起到了重要的作用，陪审员的数量应当与其所代表的阶层、行业的人口数量成正比。以西方国家的陪审或参审制度为例，各个国家都认为其采取的是明显的“平民化”的标准，但是各国的标准并不一样，例如，法国只需要具有法语读写能力的人即可，美国要求能用英语完成陪审任务即可，而日本要求完成初中教育。为了能够落实司法民主的要求，《人民陪审员法》禁止绝大部分国家机关工作人员和法律专业人士担任人民陪审员，防止陪审成为少数专业人士的权利。

3. 重视人民陪审员参审的随机性。陪审员随机抽取的意义在于保障所有有资格担任陪审员的人都有同等的机会被选中，可以说，参审的随机性是确保人民陪审员广泛性和代表性的保障。在陪审团制度中，采取随机挑选陪审员的方法，陪审员一案一选，案件审理完毕后即解散。但采取此种方法，将耗费很多司法资源。我国的人民陪审员不一定要一案一选，但要确保选任陪审员的“随机性”。《人民陪审员法》规定了人民陪审员选任的“三个随机”，即随机抽取人民陪审员候选人、随机抽取确定人民陪审员人选、随机抽取人民陪审员审理具体案件，这一规定能保障更多的人有机会担任人民陪审员。

4. 重视人民陪审员参审的有效性。许多民众认为，只要能够发表意见就能影响判决，然而事实并非如此。发表意见与表决不能等同，发表意见只是对该事件表明看法，而表决才能最终影响和决定该事件的走向。吸纳社会公众参与其中，如果只是听取其看法而不让其表决或者最终影响结果，那么就不能实现利用普通民众的非法律性知识和经验的优势弥补法官等专业人士的职业思维的不足。[注]虽然说陪审员能够将大众的经验和情感注入审判，弥补法官生活经验的不足，软化法官的职业理性，但是法官作为普通大众的一员，生活在信息社会，也有生活经验和普通人的情感，法官是否真的缺少生活经验和普通人的情感，这一问题需要实证研究。目前，赋予更多的社会民众在参与中的表决权或者影响力，在不断发挥其作用的同时，也有效兼顾了实现司法民主的价值。在人民陪审员制改革之前，人民陪审员遭受到未能充分发挥作用的质疑。实现人民陪审员对案件审判的实质性参与是人民陪审员的改革方向。《人民陪审员法》创设了“七人合议庭”即由法官3人、人民陪审员4人组成合议庭审理重大案件，虽然其中的人民陪审员只对事实问题享有表决权，但人数的绝对优势可以增强其心理优势，强化其“存在感”，激发其参审积极性。

(三) 人民陪审员法的完善建议

通过改革人民陪审员制度，实现法律专业人士的知识、技术与思维和普遍民众的常识、情感、诉求的有机结合，保障民主框架下的审判独立。虽然《人民陪审员法》在人民陪审员的“平民化”上更进了一步，有利于保障公民参审权利和有效推进司法民主，但是仍有完善的空间。

1. 从任期制逐渐过渡到“一案一选”。根据《人民陪审员法》第13条的规定，我国人民陪审员实行任期制，任期为五年，一般不得连任。在法官员额制改革的背景下，法官数量减少，任命的人民陪审员人数系法官数的3～5倍。如此必然导致人民陪审员在任期内每一年度参与审判的案件数量较多，如果遇到疑难、复杂案件审判耗时长、工作量大，势必会影响其工作、生活。法院出于“方便陪审”的实用考量，也倾向于人民陪审员“专职化”。任期制是导致人民陪审员“专职化”的主要原因，也相对剥夺了其他公民担任陪审员的机会。大多数国家和地区的陪审员都是随机抽取的，而且案件审理完毕后即解散，这使得更多的普通国民能参与到审判中来。而且，与固定的职业法官相比，他人对陪审员施加干扰显然困难得多，实行陪审制度更能保障审判独立。因此，应逐步取消人民陪审员任期制，最终实现人民陪审员“一案一选”，既增加了其他公民担任人民陪审员的机会，又可防止权力、金钱、人情等对裁判的干扰。

2. 合理确定人民陪审员每年参审案件的数量上限。在以前的司法实践中，没有对人民陪审员每年参审案件的数量进行限制，这导致有的人民陪审员长期“驻庭陪审”，每年参审案件数量高达百余件。1957年7月司法部《关于人民陪审员的名额、任期和产生办法的指示》规定：人民陪审员参与案件审判，一年参与审判的时间原则上不超过十天，如果是选举产生的，则任期为两年。《人民陪审员法》没有对人民陪审员在任期内或者每年参审案件的数量进行限制。为保障其他公民参审的权利和确保参审的质量，应合理确定每个人民陪审员每年参审案件的数量上限，防止人民陪审员“驻庭陪审”。

3. 逐渐改变对人民陪审员进行法律知识培训的做法。在通常的情况下，案件事实的认定还需要将案件置于特定时间、空间及特定地区的风俗人情，根据常识常情常理及认定人的经验做出判断。陪审员贴近社会生活，更熟悉社区民情，更能反映民意，弥补职业法官社会经验的不足，而陪审员对法官的比较优势正在于此。人民陪审员在法律知识上处于劣势，对其法律知识的培训，悖离了陪审制度的初衷。《人民陪审员法》第2条第2款规定了除法律另有规定外，人民陪审员同法官有同等权利，从第21条、22条的规定来看，人民陪审员在参加3人合议庭时，在认定事实与法律适用方面享有同等权利与义务，而在参加7人合议庭时，只能对认定事实问题进行表决。根据第21条的规定，事实上要求人民陪审员具有一定的法律专业知识，而根据第22条的规定，人民陪审员不一定要具有法律知识。《人民陪审员法》第21条、第22条的规定实际上对3人合议庭、7人合议庭中的人民陪审员的法律知识的要求不同，前者要求人民陪审员具有法律知识，后者则不要求人民陪审员具有法律知识。由此带来的难题是，要对3人合议庭中的人民陪审员进行法律知识的培训，而对7人合议庭中的人民陪审员则不需要进行法律知识的培训，在陪审员选任时就要区分参加3人合议庭和参加7人合议庭的人民陪审员。根据上述的分析，对人民陪审员进行法律知识的培训，就是对人民陪审员的普法，事实上是再造“法官”的行为，如此便使人民陪审员丧失了存在的意义。《人民陪审员法》第22条规定人民陪审员只负责事实认定，不再决定法律适用，都不要求人民陪审员具有法律知识。如果要实现人民陪审员实质参审，就要实行事实审和法律审的分离，人民陪审员只负责事实审，这也是人民陪审员法的优化方向。因此，对人民陪审员的培训应限于程序性及履行职责等方面的培训，而有关法律问题由法官在个案中给予必要的指引与解释。

4. 逐步限缩人民陪审员审理案件的范围。人民陪审员参与审判的案件范围不是越广越好，而是要根据人民陪审员参审的目标与价值合理确定。要确定公众参与审判的案件类型，既要考虑公众参与的目标与功能，又要考虑制度的成本与效率。英美法系国家的陪审团因低效和成本高的问题而一直遭人诟病，限缩陪审员审理案件的范围，是“出于成本和便于管理的因素考虑，而非原理方面的因素”[30]。英国作为现代陪审制度起源的国家，实行陪审制度审判是其传统，但陪审案件数也逐年减少。就刑事案件而言，95%的案件由治安法院进行审理，不需要适用陪审制度。在刑事法院审理的案件中，有60%的被告人认罪，也不需要适用陪审制度。故在英国，适用陪审制审理的刑事案件只是极少数[31]。我国人民陪审制度均只适用于一审案件的审判，且由于审判实践中强调陪审率，陪审的实质效果不佳，由于众多简单案件不需要人民陪审员参与审判而引入人民陪审员参与审判，而有的案件则需要人民陪审员参与审判却有可能没有邀请人民陪审员。《人民陪审员法》第15条中规定的“涉及群体利益、社会公共利益”“人民群众广泛关注或者其他社会影响大”，缺乏明确的认定标准，是否由人民陪审员参审完全由法院决定。为了实现人民陪审员“一案一选”，实现实质参审，必须进一步缩小参审案件范围。

5. 借鉴问题列表制度。《人民陪审员法》第22条规定的7人合议庭是我国人民陪审员制度的理想模式，最有利于实现司法民主。但是人民陪审员之参与事实认定的前提是如何区分事实审和法律审。在司法中，事实问题具有法律性，法律问题具有事实性，事实和法律之间很难找到一个清晰的区分标准[32]。其实，事实和法律的区分具有主观性，可借鉴欧陆国家的问题列表制度，由法官归纳案件事实的争议焦点作为陪审员的“裁决对象”[33]。当然，这种问题列表要从类案中进行总结，并在审判实践中经受检验，不能由法官随意发挥。

6. 改革人民陪审员参与审判案件的表决方式。陪审制度中表决机制是其重要的内容，各国都对陪审员审判的表决机制做出了具体的规定。根据我国《刑事诉讼法》的规定，人民陪审员参与案件审判实行“少数服从多数”的原则，由于合议庭的人员构成主要是“1+2”或“2+1”模式，法官与陪审员在表决时，难以体现二者的融合或互补，尤其是在死刑案件或其他疑难案件中，多数意见也仅或法官或陪审员2人的意见即为裁决意见，难以充分体现专业知识与大众常识、常情的融合，难以实现专业化与民主化的统一。在目前的人民陪审制度改革中，有的法院探索3人以上人民陪审员参与审判的“大合议庭”制度。然而，由于表决机制仍采用“少数服从多数”，表决弊端仍然存在。为避免法官与人民陪审员意见对立，防止人民陪审员多数且认定事实与适用法律错误，强化人民陪审员参审案件中法官的责任，建议对被告人不利判决采用至少包括1名法官在内的三分之二多数票的表决形式，建议对判处死刑、死缓的判决，采用至少包括1名法官在内的三分之二多数票表决形式，而其他判决则可采用至少包括1名法官在内的过半数票表决形式。

四、 结 语

陪审制度是公众参与司法的基本制度，体现了司法民主，与司法民主的关系最密切，有利于实现审判独立、司法公正和司法公开。尽管陪审制度在某些国家、地区遭受了批评和质疑，但是陪审制度仍被广泛地采用，有着十分旺盛的生命力。一个国家、地区采用什么样的陪审形式，与其历史、文化传统、诉讼结构等有着密切的关系。我国《人民陪审员法》规定的陪审制度吸收了参审制和陪审制的合理因素而独具特色。目前，应细化、优化《人民陪审员法》，先立足于“参”，实现人民群众参与审判的广泛性，后着眼于“审”，充分发挥人民陪审员在审判中的实质作用。