中韩积极应对人口老龄化的比较研究

关键词：人口老龄化;积极应对;中国;韩国;比较

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.014

引言

人口老龄化是指老年人口占总人口中的比重增大的人口变动过程。当一个国家或地区60岁及以上人口占总人口的比重达到或超过10%，或者65岁及以上人口占总人口的比重达到或超过7%，即称其为老龄化社会。如果两项指标均达到标准，则称其为典型的老龄化社会。当65岁及以上人口占总人口的比重达到14%，即进入老龄社会，如果进一步达到20%，则进入超老龄化社会。

人口老龄化是人类社会发展的一个必经阶段，也是人口发展的必然趋势和规律。当今世界，人口老龄化与全球化、城镇化、工业化、信息化一道，将对经济社会各方面产生深刻而持久的影响，联合国曾称之为人类历史上前所未有的一场“无声的革命”。2009年，全世界65岁以上老年人比例达到了7.5%，意味着全球进入了人口老龄化时代。世界各国政府都必须高度重视，并采取积极有效的应对措施。

韩国于1998年进入老年型社会，2000年成为典型的老龄化社会。同年，中国进入了老年型社会，又于2001年，成为典型的老龄化社会。根据联合国经济和社会事务部人口司发布的《世界人口展望2017》的数据显示，1998年，韩国60岁及以上人口占总人口的比重达到10.25%;到2000年，65岁及以上人口占总人口的比重达到7.18%。2000年，中国60岁及以上人口占总人口的比重达到10.15%;到2001年，65岁及以上人口占总人口的比重达到7.07%（表1）。

中韩两国同为东亚国家，地理位置紧密，文化同根同源。中韩两国都是从计划生育逐步转变到鼓励生育政策。1962年，韩国实施家族计划。1980年，中国实施计划生育政策。1996年，韩国取消家族计划，开始鼓励生育。2016年，中国开始实施全面放开二孩政策。两国人口政策的安排有相同之处，人口政策的转变也有相同的历史，韩国实施计划生育政策比中国早了20年，但两国实施这一政策的时间都长达30多年。此外，中韩两国都在很短的时间内实现了经济的发展，人口老龄化问题随着经济的发展变化而变化。

韩国的人口老龄化出现在人均国内生产总值在1万～2万美元的时期，应对老龄化问题具有坚实的物质条件和经济基础，并且公共政策和社会服务体系也相对完善。而中国的人口老龄化，则出现在人均国内生产总值还未超过3 000美元的时期，无论是社会物质财富积累和科学技术条件，还是公共服务体系和社会保障政策，都尚未做好充分的准备，应对人口老龄化产生的突出问题和潜在风险的应对能力都还比较薄弱。

因此，深入学习和借鉴韩国应对人口老龄化的经验做法，有助于中國加快完善应对人口老龄化的战略思路和政策措施，为迎接今后更长一段时期人口老龄化的挑战，做到及早应对、科学应对、综合应对。

一、中国人口老龄化的特点和影响——兼及与韩、日等国的比较

（一）中国人口老龄化的特点

中国人口老龄化呈现出总量大、速度快、不平衡的特点。具体而言主要有：

第一，总量大。如图1所示，2015年，中国60岁及以上的老年人口数量是2.15亿人，占总人口的比重为15.4%。2018年，60岁及以上的老年人口数量已超过2.49亿人，占总人口比例达到17.9%。三年间，中国老年人口数量增加了0.34亿人，占总人口的比重提高了2.5个百分点。按照联合国的预测，2030年，中国60岁及以上的老年人口数量将达到3.61亿人，占总人口的比重是25.1%。到本世纪中叶（2050年），中国60岁及以上的老年人口数量将达到4.79亿人，占总人口的比重为35.1%。届时，中国将进入深度老龄化阶段。

与韩国和日本相比，中国老年人口的数量非常庞大。如表2所示，2015年，中国60岁及以上人口数量是韩国的23倍、日本的5倍，中国65岁及以上人口数量是韩国的21倍、日本的4倍。按照联合国的预测，2020年，中国60岁及以上人口数量是韩国的21倍、日本的6倍，中国65岁及以上人口数量是韩国的21倍、日本的5倍。到本世纪中叶，中国60岁及以上人口数量是韩国的23倍、日本的10倍，中国65岁及以上人口数量是韩国的20倍、日本的9倍。

第二，增速快。与世界同期相比，2000～2017年，世界60岁及以上老年人口占比提高了约3个百分点，而同期中国老年人口比重提高了约7个百分点，是世界平均水平的2倍以上。

第三，不平衡。中国人口老龄化程度在区域之间的差距较大。其中，东部地区人口老龄化程度高于中部和西部地区。上海市和西藏自治区分别于1979年和2015年进入老龄化社会，时间相差了36年。同时，由于新型城镇化加快推进，青壮年劳动力向城市迁移，中国农村人口老龄化的发展速度快于城市，空巢、高龄、失能老年人的问题在农村表现得更加突出。

尽管中国的人口老龄化发展快速，但是从世界范围看，与日本、韩国以及众多欧洲国家相比，仍然不算是人口老龄化形势最严峻的国家。根据联合国的预测，2035 年，中国老年人口将占总人口的1/4左右，与美国、英国、俄罗斯基本持平，但依旧明显低于日本、韩国和新加坡。从“60岁及以上人口数量占总人口比重”以及“65岁及以上人口数量占总人口比重”两个指标值的变化趋势看，如图2和图3所示，日本的人口老龄化程度最为严重，两个老龄化指标值都是三国中最高的。此外，韩国的人口老龄化发展速度最快，2050年与2015年相比，韩国60岁及以上人口数量占总人口比重将提高23.15个百分点，65岁及以上人口数量占总人口比重将提高22.31个百分点。而中国上述两个指标的增幅分别是19.73个百分点和16.63个百分点。日本则分别是9.59个百分点和10.36个百分点。2050年，日本和韩国将进入世界前10个人口老龄化程度最高的国家（地区），而中国还不会进入（如表3所示）。

（二）人口老龄化的经济社会影响

人口老龄化深刻影响着中国经济社会各个方面。在经济方面，人口老龄化意味着充足、年轻、廉价的劳动力供给局面不复存在，并将导致国民储蓄率下降，不利于社会投资和资本积累，这些都对经济潜在增长率产生了不利影响。2011年，中国15～59岁劳动年龄人口总数为9.4亿人，达到峰值。此后开始减少，到2017年减少为9.02亿人。预计到2035年劳动年龄人口将减少到8亿人左右，到2050年进一步减少到7亿人左右，人口转变对经济增长的贡献将由人口红利阶段转为人口负债阶段。同时，社会投资放缓。通常来说，一个人在工作年龄阶段以储蓄和投资为主，而老年阶段则减少投资并开始消耗以往的储蓄。对一个国家而言，国民储蓄率随着老年人口比重上升而降低，从而挤压投资率，资本投入对经济增长的贡献率逐步降低。

在社会保障方面，养老保险缴费者和领取者的比例将从2020年的2.5∶1，降低到2050年的1.3∶1，对养老保险制度可持续发展带来较大冲击，各级财政对养老保险的补贴压力会越来越大。部分省份基本养老保险基金出现收不抵支的情况，提高中青年人养老金缴费和降低老年人退休待遇成为两难选择。同时，医疗卫生服务需求快速增加，人均医疗费用和卫生费用攀升，医疗保险基金支付大幅增加，给医疗保障体系可持续性带来挑战。

在公共服务供给方面，人口老龄化导致养老服务和卫生服务等需求大幅度攀升，对养老、康复、医疗、家政、托幼、文化、体育、旅游、无障碍设施等公共服务供给提出了新的要求。据预测，全社会用于养老、医疗、照料、福利与设施方面的费用占GDP比重将由2015年的7.33%上升至2050年的26.24%。

在社会管理方面，人口结构的改变将重塑公共资源分配格局，代际利益分配矛盾和冲突日益凸显。随着人口老龄化，中国60岁以上老年人口与劳动年龄人口之比（老年人口抚养比）将从2017年的0.27上升至2050年的0.67，相当于从目前全社会平均约3.7个劳动年龄人口抚养1个老人，变成每1.5个劳动年龄人口抚养1个老人。同时，由于老年人思想更加多元化，居住方式日益独居化、空巢化，部分老年人长期脱离单位、家庭和子女，极易产生新的社会问题。一些思想消极的老年人，甚至可能参与群体事件、封建迷信和地下宗教活动，对社会的和谐稳定带来不利影响。

中日韩的经济优势奠定了三国在亚洲的经济大国地位，也构成亚洲增长模式的重要部分。进入老龄社会后，人口红利的消失，成了韩日两国经济进入调整和低速增长期的一个重要原因。21世纪以来，老龄化社会的诸多因素也使中国经济发展面临更多挑战。从三国国内看，人口老龄化意味着增加其国内公共转移支付，减少劳动人口和降低生产率，增加医疗支出和提高老年人的福利支出。从国际看，三国老龄化社会可能会对全球经济产生消极影响。

二、韩国应对人口老龄化的重要经验

（一）调整人口政策，提高人口出生率

20世紀60年代，韩国政府实行了以“家庭计划”为主要形式的人口控制政策;进入20世纪90年代后，政府认识到了低生育率的负面影响，终止了控制生育政策。21世纪以来，政府开始鼓励甚至奖励生育，应对老龄化挑战。如：实行杜绝堕胎政策，为不孕不育夫妇提供支援治疗费甚至体外受精手术费;为积极生产者提供带薪休假，上调产假职工工资;为减少子女养育费对生育率影响，减免费用、提供补贴、增设幼儿园数量;为减少房价对生育影响，为多子女家庭提供购买或租赁住宅优先权。政府甚至委派“托儿帮手”协助新生儿家庭解决困难并提供高额奖金。

（二）发展老龄产业，促进产业转型

韩国大力发展“老龄亲和产业”，涉及护理、老年用品及器械、药品、殡葬等行业。为掌握老年人需求，促进服务产业发展，韩国注重老年人生活状况调查，每年都发布专门调查报告。政府出台了《老龄亲和产业振兴法》，责成保健福利部低生育老龄社会政策局和保健产业振兴院负责推动产业发展，财政部、劳动部等多部门积极参与，形成联动。政府还投入专门经费用于高龄产业产品研发。

（三）促进老年就业，增加劳动人口数量

20世纪90年代初，政府出台了《高龄者雇佣促进法》;雇佣劳动部从1992年开始选定适合高龄者的职业并向社会公布;实施了高龄人职业能力开发支援项目和就业提高能力计划，仅隶属于雇佣劳动部的产业人力公团就经营近200家机构开展高龄者培训，自费学习者可获得学费补贴金。韩国视雇佣高龄者为企业义务，为雇佣较多高龄者的企业发放补贴。为监督政策落实情况，政府要求企业每年都要提交报告，违反规定者将受到惩罚。

（四）延长退休年龄，解决老年贫困

2019年6月，由企划财政部、保健福祉部、雇佣劳动部等相关部门共同组建的国策研究机构“人口政策工作小组（TF）”将公布政府对于延长60岁退休年龄和改革工资结构的立场。韩国65岁以上人口的“相对贫困率”高达45.7%（2016年为准），在经合组织（OECD）36个成员中处于第一名。一些韩国民众在60岁退休后，就会退出劳动力市场，要么在没有任何收入的情况下赋闲在家，要么通过小规模个体经商和打零工维持生活，很容易因为劳动收入减少而变成贫困群体。延长退休年龄政策旨在帮助老年人口获得稳定的收入，并有更多时间为退休后的生活做准备。

（五）完善养老金制度，确保老有所养

20世纪60年代，韩国针对公务员、军人等特殊职业人员实施了养老金制度。此后，对教师、农民、渔民等群体也制定了养老金制度。政府、银行、生产企业、保险公司、证券公司和个人等都积极参与养老金制度建设。政府先后推行了国民养老金计划、退休金计划、住宅养老方案、私人养老金计划等系列政策，构建了公私结合、较为完善的社会保障体系。

（六）依托专门法规和机构，从事老年人事务工作

韩国政府制定了包括《老年人福利法》《老年长期疗养保险法》《低生率老龄社会基本法》等系列法规，确保老年工作有法可依。2005年，政府成立了由总统任委员长，多个中央部门长官参加的低出生率及老龄化社会委员会，设立老龄社会和人口政策办公室。同时，针对不同需求设立相应机构。比如：在就业方面，设有高龄人员人才银行、老年人俱乐部、老年人就业支援中心等机构;在文化活动方面，设立敬老堂、老年人福利馆、老年人教室等机构。

（七）加强体验教育，增强社会理解和包容

韩国一些学校开设了生活实践课程，让学生卧床体验老年人生活，学习照料老人;体验课程引入3D等高新技术，年轻人可直观感受视力衰退、手脚迟缓、触觉不灵敏等老年人状态。政府开设了专门培训，对象涉及医护人员、家庭护理员、赡养和福利工作者、社会工作者、志愿者、建筑设计师、老年人政策制定者等。首尔市设有老年人模拟体验中心，民众穿戴身体束缚物模拟老人走路、吃饭等生活场景及腰酸背痛感觉，让民众了解老年生活，弘扬敬老传统和孝道精神。

三、中国人口老龄化需要应对的问题

（一）医疗卫生服务体系难以满足养老服务需要

中国医疗卫生服务体系仍存在“重治疗、轻预防、轻健康管理”的问题。目前，中国失能半失能老年人已达4 000多万，随着失能半失能老年人、高龄老年人、独居和空巢老年人越来越多，对养老服务的需求将持续增加。预计到2020年，全社会用于失能半失能老年人照料和护理的支出将占GDP的0.64%，2050年达到1.56%，增长2.4倍。唯有实施健康老龄化，提高全体国民的健康水平，才能从源头、从根本上降低老龄化的健康成本。

（二）老龄产业发展还很薄弱

与老年人相关的产品、服务需求巨大，老龄产业发展存在规模巨大的潜在市场。特别是健康领域，从全人群的健康教育、健康管理、健康保险，到老年人的医养服务、长期照护、康复辅具等。比如康复辅具，目前全球市场有近7万种康复辅具，我国仅有500余种。据测算，中国仅基本型辅具的需求每年就达6亿件、价值上万亿元，称得上是“小辅具大产业”。

（三）养老保障制度体系尚不健全

养老保障“三支柱”体系是国际上通行的做法。目前，中国城镇职工和城乡居民基本养老保险一枝独大，提供了约67%的替代率。作为“第二支柱”的企业年金，目前只有一些大企业建立了这项制度，约2 300万人参加，仅占参加社保人口的7%左右。“第三支柱”的商业养老保险发展更加滞后，全国仅积累了2 000亿元左右。“三支柱”养老保障体系不健全，将加大未来养老金的压力。

（四）养老服务有效供给不足

“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”，是适合中国国情、发展阶段和传统养老习惯的养老服务模式。然而，目前各类养老服务的供给都严重不足，服务质量也亟待提高。社区和居家养老方面，90%以上的老年人希望在社区和家里享受养老服务，特别是上门服务和护理服务，但由于准入门槛高、利润空间小、服务人员缺等因素，这方面供给长期发展缓慢、严重短缺。近年来还出现“邻避现象”，一些“嵌入式”小微养老机构，由于受到社区居民抵制而难以落地。机构养老方面，目前中国每千名老人拥有床位数虽突破30张，达到发达国家平均水平的最低标准，但其中结构很不均衡，存在“四多四少”，即公办多、民办少;城市多、农村少;郊区多、城里少;普通住养型多、医养护结合型少（民办养老机构占比30%左右，农村敬老院床位占比40%左右，医养结合型只有约10%）。医养结合方面，存在医保政策不衔接、准入门槛偏高等问题，还有的地方偏重医养机构的结合、忽视医养服务的结合。长期照护方面，很多老年人特别是失能半失能老人，对护理服务的需求巨大，但支付能力普遍较弱，由于中国尚未建立专门针对失能老年人长期照护的费用筹集机制，导致潜在需求巨大而有效需求不足，供需不对接的现象长期存在。目前，我国虽在一些城市开展了长期护理保险试点，但大多是依托医保资金分担长期护理费用，没有充分发挥商业保险的作用。

（五）适老化宜居环境建设滞后

过去较长时期，城市建设中没有老龄社会意识，许多基础设施和住宅都是按照成年型社会的需求设计和建设的，进入老龄社会后迫切需要进行适老化改造，为老年人提供更加便利的生活出行条件。比如：20世纪七八十年代修建的6层以下楼房中，约80%没有安装电梯，老年人上下楼非常吃力，不得不成为“室内老人”;很多城市道路和公共场所出入口没有设置无障碍坡道和扶手，无障碍卫生间和适老洗浴设施远未普及，造成老年人出行难、如厕难、洗澡难;大量文化产品和公共服务设施标识的字体过小、色彩对比不强，给老年人阅读带来很大不便。

（六）老龄工作和养老服务管理体制机制不完善

各级老龄办作为老龄委办事机构，其机构性质是参公管理的事业单位（对外用“老龄协会”的名义），很多时候又要行使行政职能，在工作中协调力度和权威性明显不足。各级老龄办人员编制普遍较少，有不少县（市、区）的老龄工作机构甚至没有专职工作人员。同时，养老服务行政管理力量薄弱。各级民政部门主管养老服务工作的职能机构是“社会福利和慈善事业促进司（处、科）”，而真正负责养老服务管理的是“老年人福利处（科、股）”，编制在4人以下，要承担全国及各地方养老服务工作的行业规划、标准制定和服务质量监管，指导推动世界上规模最大老年人口的养老服务问题，其力量远远不够。此外，老年群众组织亟待规范发展。目前全国冠“中国”字头的老年社会组织14个，基层老年群众组织40多万个，这些老年群众组织基础工作和发挥作用情况参差不齐，有的处于无序发展状态。

四、启示和建议

对于人口老龄化的严峻形势，中国要广泛、深入地学习韩国的经验，对老齡化形势有深刻认识和充分估计，真正从思想上重视起来，以更加积极的态度面对老龄化，以更加积极的行动应对老龄化。

（一）树立全新的认识人口老龄化问题的理念

对人口老龄化要用全面、客观、系统的观点来看待。所谓全面，就是既要看到人口老龄化带来的挑战和风险，也要看到机遇和有利条件。比如：人口老龄化虽然伴随劳动力供给减少，但有利于减轻就业压力，也能倒逼产业转型升级;老年人中不乏拥有丰富知识、技术、经验的老专家、老学者、老技术人员，仍然是我国经济社会发展宝贵的人力资源财富。所谓客观，就是要认识到人口老龄化是人口转变（即人口再生产类型从高生育率、高死亡率、低自然增长率向低生育率、低死亡率、低自然增长率转变）的必然结果。欧洲一些发达国家早在二战结束时就已进入老龄社会，日本于20世纪70年代进入老龄社会，发展中国家人口老龄化的趋势同样也不可避免。可以说，人口老龄化是人类社会发展到一定阶段的客观必然，是不以人的意志为转移的。所谓系统，就是不能片面地把人口老龄化问题简单等同于老年人问题，认为只要把老年人的养老、医疗、服务等问题解决好就够了。

人口老龄化问题涵盖全社会、全人群及人的全生命周期，也与生育、就业、社会保障政策和经济增长等密切相关，是一个影响全局的重大战略问题。必须引导全社会走出理念上的误区，以全面客观系统思维，着眼于未来50年甚至更长时间，从战略和全局高度积极应对人口老龄化，努力将人口老龄化的挑战降低到最小、将机遇发挥到最大，化挑战为机遇、变压力为动力，成功实现经济社会的长期繁荣稳定与改善亿万老年群体福祉的双赢局面。

（二）抓住应对人口老龄化的重要时间窗口期

“十三五”时期，中国平均每年新增老年人口600多万，仍属于增长较慢的时期;劳动年龄人口保持在9亿以上，社会抚养负担仍相对较低。从2020年到2030年，中国将进入加速老龄化阶段，老年人口平均每年增加1 100多万，总抚养比将上升到73%，届时老龄化挑战更加严峻，应对难度将大大增加。同时，目前中国基本养老保险基金累计结存4.4万亿元，全国社保基金管理的资产总额也超过2万亿元。“十三五”时期，养老保险基金运行将保持总体平稳，再加上财政补贴，仍是收大于支、略有结余，不仅可以确保当期养老金按时足额发放，而且有条件继续做大基金积累，为将来支付高峰期的到来做好战略储备。

“十三五”时期，中国经济仍将保持中高速增长，应对人口老龄化的物质条件将更加充裕;随着全面深化改革深入推进，中国的社会保障制度和养老服务体系将更加健全，生育、就业、健康等方面重大政策不断完善，这些都将为应对人口老龄化提供重要的制度保障。只要中国紧紧抓住用好“十三五”时期宝贵时间窗口，积极主动作为，就一定能为成功应对老龄化做好充分准备。

（三）加强应对人口老龄化的顶层设计

积极应对人口老龄化，事关国家发展全局和亿万百姓福祉，必须按照及早应对、科学应对、综合应对的要求，加强顶层设计。特别是要增强前瞻性和战略性，综合研判，不能只看眼前问题而不重视未来趋势;要统筹谋划、系统施策，不能“头痛医头脚痛医脚”。加强顶层设计，最重要的是要将“积极应对人口老龄化”上升为中国的一项基本国策，加快制定积极应对人口老龄化的国家战略和中长期规划，进一步明确今后较长一段时间的战略目标、重点任务、重大工程和重大政策，为积极应对人口老龄化提供基本遵循。

（四）进行广泛和积极的舆论引导

要加强正面宣传教育，在全社会倡导树立“积极老龄观”，使全体公民以积极的态度看待老年人和老龄社会，形成“人人都会老、家家有老人”的普遍预期，主动为老年期到来提前做准备。同时，要大力宣传中国积极应对人口老龄化的有利条件：中国是社会主义国家，具有集中力量办大事、应对重大挑战的政治优势和经验;我国经济总量已经位居世界第二位，综合国力显著提升;再加上中国有悠久的尊老敬老爱老传统文化，国民孝心孝道和家庭观念浓厚。要通过宣传引导，进一步凝聚全社会的共识，增强积极应对人口老龄化的信心和决心。

说明：本文系2019年韩国对外经济政策研究院访问学者项目（2019 KIEP Visiting Program）的部分研究结果。

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Comparative Study on Active Response to Population Aging between China and South Korea

Wang Yang

（Institute of Social Development， National Development and Reform Commission， Beijing 100038， China）

Abstract：The aging of the population has profoundly affected all aspects of a country's economy and society. There is a lot of important experience in dealing with population aging in South Korea， such as adjusting population policies， developing aging industries， helping old people get jobs， extending retirement ages， completing pension systems， establishing specialized rules and organizations for aging population affairs and improving experience education. In contrast， China is facing the following prominent problems： the medical and health service system is difficult to meet the needs， the development of the aging industry is still very weak， the old-age pension system is still not complete， the supply of old age care services is not sufficient， the construction of living environment for the aging population is lagging behind， the management mechanism of old age work and old-age services is inadequate. With regard to the grim situation of an aging population， China should have a deep understanding and full estimation of the situation， and establish new concepts， grab important timing， reinforce the top-tier design to deal with the aging population， carry out extensive and positive public opinion guidance and act more proactively to meet the challenge of aging population.

Key words：agingpopulation; active response; China; South Korea; comparison

責任编辑：王明洲