房地产“因城施策”背景下地方政府实施路径的差异性分析

李奇会 孙莉

关键词：房地产调控;因城施策;路径差异性

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.015

引言

2015年12月中央城市工作会议提出“化解房地产库存”，并列入此后几年住房城乡建设领域的重点工作。2016年推进去库存系列政策出台后，房价自一线城市开始快速上涨，然后迅速波及二、三线城市。为了抑制过热的房地产市场，2016年中央经济工作会议明确提出“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，2018年中央经济工作会议提出“因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任”的总体要求，在这些政策指导下，各地结合自身实际情况，陆续出台了一系列调控措施，直至2018年上半年，系列调控政策效果显现，房价快速上涨势头得到抑制。

目前，现有文献对各城市“因城施策”执行情况进行了较为详细的案例分析，[1][2]但这些案例经验性强，大多偏重于直接针对现象的描述性研究，[3][4]缺乏对制定这些政策背后具体过程的研究，更缺乏对各类调控措施背后机理的探讨。

本文以山东省房地产市场调控过程为例，在收集现有公开调控资料的基础上，结合对相关部门和房地产开发企业的访谈，详细梳理因城施策调控政策的制定和执行过程，对其执行过程呈现的差异性进行深入分析，进而提出加强因城施策的建议，以期加强和改进房地产市场调控，保持房地产市场平稳健康发展。

一、山东省各地市因城施策的现状

2016年以来，为遏制房价快速上涨，济南、青岛率先实施房地产市场调控，先后出台包括限购、限贷、限价、限签、限售在内的“五限”措施，并出台开发商拍地须持自有资金、提高新建商品房预售条件等附加措施。

自2017年开始，房价上涨势头开始向省内三四线城市漫延，威海、聊城、德州、滨州、菏泽、东营等城市先后出台限售等调控措施。同时，各市住建部门根据住建部、省住建厅统一部署，持续整治市场秩序，开展治理市场乱象行动，打击开发、建设、销售等各环节各类违法违规行为（图1）。

二、地方政府因城施策实施过程中的路径差异性分析

根据对山东省17地市调控情况的调研，可以认为这一轮调控取得了预期成果，山东省住建厅厅长王玉志（2019）认为此轮调控的目标基本实现，全省房地产市场供求平衡、趋于稳定。[5]

稳地价、稳房价、稳预期是各城市房地产调控的共同诉求，但在执行过程中，各地市因城施策，调控路径存在一定差异，本文认为可以从以下几个方面进行研究。

（一）城市产业结构越合理、发展前景越好，因城施策越有必要

山东省17地市根据各自发展情况，可以分为三级，一级为区域中心城市，包括济南、青岛;二级为地区中心城市，包括淄博、烟台、潍坊、济宁、临沂;三级为市域中心城市，包括枣庄、东营、泰安、威海、日照、莱芜、德州、聊城、滨州、菏泽等。虽然每一级内部不同城市各有特点，但总体上同级别城市因城施策具有较大的同质性，因而以不同级别代替不同城市，不影响本文研究的结论。

济南、青岛发展前景最为开发商和消费者看好，人口流入和新兴产业发展较为强劲，房价上涨具有持续性动力，例如济南在2016年启动限购后，2017年房价水平并没有随着交易量降低而降低，呈现“量跌价涨”反常现象（以往调控中，限购后会出现“量跌价稳”现象），对稳房价造成了极大压力，青岛也出现类似情况，因而这两个城市调控压力最大、因城施策最有必要、调控政策在省内最为严格。

对于二三级类别的城市，人口流入较少、传统产业强、新兴产业弱，房价持续上涨的动力不足，调控压力相对较小。

（二）地方政府对上级部门的硬性约束执行越彻底，其自主调控意识和能力就越强，调控效果就越好

济南、青岛是山东的两个一级城市，在调控中严格贯徹中央、住建部和省住建厅要求;其他各级城市在省住建厅密切督导下陆续跟进。

2016年以来，济南、青岛房价开始快速上涨，尤其是济南，在6月30日取消“唯一熟化人”制度后，看好济南发展前景的房地产企业对土地展开了激烈竞争，拿地成本快速攀升，地价推动房价模式开始进入正向反馈，热点地区地价出现了超过50%的涨幅，并对周边乃至整个济南房价上涨起到了一定的推动作用。统计表明，2015～2016年，济南各类土地平均楼面价为2 157元/㎡，3 813元/㎡，5 510元/㎡，增幅分别为0.5%、76.8%。在此背景下，2016年10月住建部对济南、青岛提出明确的调控要求，要求房价稳定在合理水平，自此，两地开启了一城一策的自主调控，限购、限售、限贷、限价、限签等政策多管齐下，部分地块出让实行最高限价，超出限价后转为“竞政策性住房”“竞配套产业”等灵活出让方式，严防地价推高房价。在这些政策推出后，济南、青岛网签价格完全符合国家要求。

其余15个三四线城市房价一直处于山东省住建厅严密监控之中，山东省在2017年年初建立了全省房地产市场调控警示约谈督导问责制度，密切关注市场变化，加强数据监测分析，对房价波动大的地方及时警示提醒、督导整改，对整改不力的提请政府进行约谈问责。但由于地方政府受制于土地财政，加上上级部门的约束较软、网签制度也不完备，因此地方政府对上级部门的要求执行效果没有一级城市那么彻底，例如，15地市中，只有淄博推出一定范围的限购：同一项目同一买受人网签限购两套;再例如聊城市，在2018年全省房地产市场趋稳情况下，2018年3月、5月份聊城高新区连续拍出876万/亩、975万/亩地价，带动周边区域房价从约6 700元/m2上涨至约12 000元/m2，淄博同样对房地产建设用地出让不设竞配套、竞保障等条件，也就是说地方政府对地价并没有进行严格控制。

（三）地方政府推出调控政策的时机和顺序越合理，其自主调控意识和能力就越强，调控效果就越好

济南、青岛始终围绕市场预期管理，从供需两方面入手，“控”的力度不断升级，“调”的力度持續跟进，严厉遏制投资投机性购房需求，推动供需关系动态平衡，确保市场平稳、有序发展。

济南以供求关系基本稳定为核心，对供求进行同步调整，首先是通过限购、限售、限贷、提高首付比例等手段挤出投资需求，使需求量降低，2016年10月限购政策推出后，至2017年4月推出限购加强版，对住宅成交的抑制效果显著，限购后月均成交量仅为限购前的1/2左右，2017年济南新建住宅成交比2016年下降43%;同时在供给端发力，提高预售条件，降低开发商预期，减少了市场供应，2017年新建商品住宅新增供应771.0万m2，供应面积同比下降50.0%左右;需求和供应基本同步减少，供求比为1.06，供求关系基本合理、稳定;最后根据济南城镇化率（2017年超70%）、常住人口总量（2017年常住人口732万）和人口增长率（不到2%）等数据综合判断，济南住宅市场的潜在规模应在1 000万m2左右（2016年已经实现），如果在基本指标没有明显变化情况下，盲目通过土地供应规模的扩大来平抑房价过快上涨可能会适得其反，有可能会透支市场需求，造成新一轮库存，因此，济南土地供应基本保持稳定，2016年，全市房地产用地供应面积总量847.29万m2;2017年，全市房地产用地供应面积总量762.05万m2，同比下降10.06%，2018年房地产用地面积960万m2，同比增加26%。2016年，全市成交商品住宅面积1 500万m2;2017年，全市新建商品住宅成交820万m2;2018年全市新建商品住宅成交935万m2，基本保持平稳;但由于济南依然处于大发展阶段，为了降低对地价、房价快速上涨的预期，相关部门一方面通过竞地价、限房价等手段来降低市场预期，另一方面通过万达、平安、复星等几家企业定向底价获取土地、限价销售，利用这些品牌开发企业定价的龙头示范作用，建立地价到房价的引领预期，形成地价合理、房价合理的示范效应。

2017年3月青岛重新开启限购，4月份调控政策全面升级，连续加强限购力度，扩大限购区域、增加两年限售要求、高新区公证摇号售房等调控手段，住宅销售量随之明显回落，5～7月日均销售361套，较4月份的586套下降了近四成。

通过这些组合手段，到2018年下半年，两地地价企稳，房价快速上涨预期基本得到扭转，调控取得明显效果。

三四线城市自主调控能力明显存在不足，以淄博为例，2017年，全市共供应房地产用地面积2.64km2，面积同比增加47.63%;2018年上半年淄博市共供应房地产用地面积2.23km2，面积同比增加173.36%，其新增土地85%左右为住宅用地。根据淄博城镇化率（2017年超70%）、常住人口总量（2017年常住人口470万）和人口增长率（不到1%）等数据综合判断，淄博住宅市场的潜在规模应在600万m2左右，按照土地供应目前这个增速，有较大的可能未来会形成新的库存。菏泽也存在同样风险，2018年12月菏泽成为国内第一个取消限售政策的城市，其限售政策仅仅执行了一年时间。

（四）地方政府对调控带来的副作用认识越深刻，其自主调控意识和能力就越强，调控效果就越好

济南、青岛两地都实行了限价措施，一是限房价：实行商品住房预售价格会商制度，要求开发企业根据调控要求合理确定商品住宅销售价格，房产交易管理部门严格审核。对不接受价格会商的项目，一律暂缓办理《商品房预售许可证》。一是限地价：两地分别建立和完善土地招拍挂出让限价机制，土地招拍挂限价原则上要参照周边条件相当土地上年度的成交价格或周边同质楼盘的地价水平确定。

此轮房价上升，基本是地价推动房价上涨，在房价上涨后，政府通过限价、限签等方式，让房价倒逼地价下调。虽然该做法能传递给市场明确信号（如碧桂园明确表态，会在政府限价基础上考虑拿地成本），促使开发企业在新拿地过程中对地价进行合理测算，逐步平抑房价，但短期也带来很大隐患：首先限价、限签等措施造成前期部分高端盘积压，未网签量较大，而银行、公积金机构要求必须完成网签后方可放款，造成部分房企回款压力大和现金紧张;其次是限价、限签楼盘大多为近一年拿地项目，土地成本较之前在售楼盘高，政府对新批预售楼盘价格基本锁定在持平区间，在限价没有传递到二手房价格之前（当前市场调控政策主要针对新房预售价格调控，对新房周边的二手房交易价格影响较小），会造成一二手房价倒挂;再次在环保压力下，材料、人工、财务等成本刚性增长（人工、财务成本是企业自身可控因素，可以通过降低人工费、降低杠杆率来实现，而材料成本上涨是不可控的，近期调研数据表明，材料刚性上涨使开发成本每平方米增加300元左右）。开发商为避免损失，会通过精装修售房、全款售房、提高首付比例、收取不正当费用等手段变相提高售楼价格，把压力转嫁给消费者，形成购房者和开发企业之间的矛盾，对市场稳定、社会舆论稳定等都会形成一定压力。

济南、青岛两地在两限实施过程中，密切监控舆论动向，持续开展房地产开发项目问题排查专项行动和房地产领域购房矛盾纠纷排查化解行动，例如，济南2018年4月、7月分别针对全款购房、拒绝使用商贷或公积金贷款以及“毛坯变装修”变相涨价等相关问题进行及时纠正和规范，出台《关于规范带装修商品房预售管理通知》，要求带装修销售的商品房明示装修价格，及时化解该类风险。

对于其他三四线城市，基本没有考虑实施限价限购等措施，只在价格备案和销售监管方面强化监管，要求网签备案价格与批准预售价格保持一致，坚决遏制商品住宅价格上涨势头。对于本地土地价格上涨，大多三四线政府认为是正常市场行为，不加干涉，即使出现了高价地推动高价房的现象，也认为是热点地区的非常规现象，没有限制的必要，因此，这些城市没有经历过济南、青岛类似的压力考验，经验相对不足。

（五）地方政府越倾向于推动房地产和实体融合发展，其自主调控意识和能力就越强，调控效果就越好

1.济南、青岛对城市发展有较为深刻理解，基本能够贯彻“人地挂钩”的思路，能够根据城市人口總量、产业发展前景、人口增长情况等综合判断城市容量，编制住房建设规划，保持政策定力（例如济南2017年90～140m2户型销量占比达到80%左右，也就是说刚需和改善需求占到整个济南市场需求的80%左右，对稳定市场规模的支撑力短期不会改变），有序增加供地规模，实现供需动态平衡。从近几轮调控效果看，政府倾向于控制短期冲动，拉长发展周期，例如济南并不认为大规模扩大供给有利于城市发展，而是立足于控制供求比，防止需求提前透支。

2.济南、青岛力推通过房地产调控，实现产业发展和房地产发展之间的结构性平衡。一是通过新旧动能转换、通过产业调整推动房地产发展，改变依靠土地财政发展城市的模式，改变过去新区发展“无序供地、变相推高房价、卖地支持产业发展”的那种老路;二是细化目前土地捆绑产业的做法，避免陷入招来龙头企业，但其带来的业务低端化，无法为新旧动能转换提供有效支持的困境，政府在产业地产、特色小镇招商时，开始明确产业用地和住宅用地的合理比例（例如两者大体按照6∶4的比例进行规划等），重视项目后期考核，在预售和综合验收时增加评估产业发展的相应条件等;三是对城市内部不同区域的房地产市场进行针对性、差异性的调控和指导，推动城市各个片区间协调发展，避免出现空城。例如济南对西客站、工业北路等城市快速发展区域，加快土地供应节奏，逐步实现土地供应和实体项目数量、导入人口等合理匹配。

3.济南、青岛陆续在新区开展“职住平衡”“租售同权”试点，推动产城融合发展。一是试点共有产权住宅、“租售同权”住宅试点，力图实现“职住平衡”，例如，济南在高新孙村片区推出土地竞得人在该地块内建设全部住宅商品房自持70年产权，优先租赁给驻区企业职工的政策，租房者入住后，将享受跟买房者同样的各项权利。租赁地块的开发配合政府的限价等方式可以有效降低新区初期产业导入和人才入“住”后的后顾之忧，有助于产业的落地和生根，变短期的房地产收益为长期的区域和产业聚集收益。二是力图构建住宅、公寓、办公、商业、实体产业间的协调发展路径，在成熟热点地区，土地供应短期难以扩大，就要增加公寓产品，带动商业和办公，发展服务业;在新区，是在发展实体产业基础上，带动住宅、公寓、商业、办公等业态发展。

其他三四线城市产业结构较为老化，推动新旧动能转换阻力较大，产城融合进展较慢，自主调控意识和能力较弱，调控效果不明显。

（六）地方政府越倾向于建立动态平衡的调控指标体系，其自主调控意识和能力就越强，调控效果就越好

济南、青岛立足建立以商品房去库存化周期为引导、以供求比为基础的、有特色的调控指标体系，稳预期、稳房价、稳地价。库存稳、房价稳、地价稳，但库存稳定是一个动态平衡过程，目前，由于成本上涨、环保停工、预售政策调整、限签等市场环境较为复杂，企业合理工期难以准确预测，稳库存存在较大难度。但济南、青岛两地数据显示，通过调控还是基本能够实现库存动态稳定、供求动态平衡的目标。例如两地每年的新供地量、新开工量、新施工量、新竣工量、新销售量之间还是保持了较为稳定的关系，济南近几年全市的住宅施销比基本稳定在5左右，供求比基本保持在1左右，库存基本稳定，位于8～12个月的合理区间。

其他三四线城市虽然大多也是以库存为基本判断依据，但并没有形成各调控指标间的合理关系，还没有形成较为稳定的调控指标体系，调控效果不明显。

（七）地方政府越倾向于及时和各类社会组织进行有效沟通，其自主调控意识和能力就越强，调控效果就越好

这方面济南的做法比较典型，济南市政府把房地产协会打造成研究性智库机构，充分发挥其在政府和企业间的桥梁作用。在政府出台系列调控政策后，2017年4月济南市房地产协会及时组织政府、企业、相关研究机构等多方代表参加交流会和媒体沟通会，针对房地产市场形势和调控政策出台后市场反应，回答企业问题，化解市场疑问，提请企业放弃调控会短期化的幻想，对济南房地产市场调控后期的平稳发展起到了一定作用。

其他三四线城市缺乏和企业、媒体沟通的平台，也没有相应的半官方研究团队和智库，在调控时以硬性发布相关规定为主。2018年12月菏泽取消限售是个典型例子，根据事后的报道看，地方政府并没有事前和上级主管部门沟通，也没有预料到这一事件会有如此大的社会反应，在整个事件中政府的应对极其被动。

（八）地方政府越倾向于建立自带规则的综合调控平台，其自主调控意识和能力就越强，调控效果就越好

房地产调控涉及多个部门，土地、住建、统计、人民银行等多部门分别对房地产交易市场、信贷市场进行监测，这就需要在多部门之间建立常态化的数据共享交流机制和联合执法机制。

青岛成立了市级房地产市场调控联席会议办公室，济南也成立了类似机构，该类机构属于自带规则的、多部门协同的调控平台，负责实行多部门联合执法，严厉打击开发企业和经纪机构虚报价格、变相捂盘、捆绑销售、随意拆分价格、恶意炒作等违法违规行为，严格规范市场秩序。

其他三四线城市并没有类似平台，大部分城市仅仅是建立调控联席会议的临时制度，没有建立调控的常设机构，各部门信息处于孤岛状态，无法做到及时共享，也难以充分、及时反映房地产市场整体运行情况，直接影响到各部门决策的准确性;由于信息不充分，常常存在执法漏洞，对市场主体的违规行为处罚依据、处罚手段和打击力度明显不足。

（九）地方政府对金融端的影响越大，其自主调控意识和能力就越强，调控效果就越好

济南、青岛住房公积金和商业银行能够严格落实住房信贷政策要求，保障住房刚性需求、支持住房改善型需求;政府对商业银行的窗口指导和监管较严，监控银行降低信贷对市场成交的拉动作用;同时政府能够调动相关力量严格审查住宅用地购地资金、按揭贷款首付款来源，严禁投资基金、银行信贷资金等违规进入房地产市场。这一系列手段对市场资金产生巨大影响，对稳定市场起到了极其重要的作用。例如青岛对个人房贷的控制取得明显效果，截至2017年底，青岛个人住房贷款余额3 259亿元，较年初增加612亿元，增速23.1%，增速同比回落22.5个百分点。

三四线城市在金融方面的影响力明显不如济南、青岛两市，尤其是对全国性的大房企资金方面的审查更是难以进行。外来品牌房企依靠成熟的产品线、完善的运营系统、强大的研发团队和更低成本融资平台，依靠自身的精准定位，拿地意图非常明确定位明确，往往是当地地价、房价上涨的有力推动力量，如果三四线政府无法对其进行有效约束，则会在一定程度上抵消调控的作用。

三、山东省因城施策的启示和建议

（一）因城施策需要考虑地方政府差异化的执政水平，需要给予必要的宏观指导

由于地方政府受视野和执政水平的限制，无法对全省、全国房地产市场前景有较为完整的认识，因此，因城施策一方面强调放权，夯实地方主体责任，另一方面也要加强宏观指导，避免地方政府因短视而对长期发展造成损害。

建议住建部和省级相关部门建设全国（全省）统一的房地产市场监测预警平台，制定监测评判办法，设定合理区间基础值、房价目标、去化周期合理区间值等监测项目和相关指标，进一步加强监测分析，完善预警管理。

住建部负责监控济南、青岛两市;山东省住建厅负责监控省内其他地市，对房价过快上涨（或下调）的地市进行督导调研，指导分析原因，督促相关部门尽快采取有效措施，确保房地产市场稳定。

（二）因城施策具有很强的路径依赖特点，地方政府应明确调控的相对顺序

考察山东省现有的调控手段（图2），可以看出这些手段都不是山东首创，都是在其他省市调控经验基础上加以改进的结果。因此，可以对这些调控手段进行整理，并给出调控政策的相对顺序以供各地市参考。

总体上看，调控顺序可以建议为：严格市场监管、规范交易-限售-严格土拍条件-供需两端去杠杆（需求端限贷、供应端严查违规资金流入）-限购-限价-调整预售标准、严格预售资金监管-增加土地供应-推动产业升级。

对于本地市场趋势出现“失准”判断，会导致调控放松过快或不能及时做出调整。把握本地市场趋势的关键是要考虑城镇化和职住平衡的叠加效应，如果住房需求预测不能和产业发展相捆绑，为产业发展预留空间，一定会出现结构性矛盾，将推高房价，阻碍产业发展，最终使房地产发展无以为继。因此，调控指标体系应以产业发展和城镇化效应为基础，供求动态均衡和稳定库存为核心，同时采取措施稳定消费者预期，构建并细化“多指标协同的调控指标体系”。

（三）因城施策应建立城市间的调控沟通学习平台，相互借鉴、相互学习

从山东省本次调控过程看，济南、青岛调控质量较高，调控思路较为清晰，政府处理突发事件经验比较丰富，对其他地市具有较强的示范作用，应该在政府层间建立非正式合作交流机制，共享调控经验。

（四）因城施策要逐步克服政策短期化、不稳定等缺陷，逐步向多主体供给、多渠道保证等长效机制方向靠拢

当前对房地产的监督管控中，存在行政手段多于、重于经济手段的倾向，把主要精力投入在市场运行中短期突出问题的解决上，如正在实施的项目限售、商品房上市量价（限量、限价）审批，严禁用国内金融资源负债进行海外房地产投资等临时性调控政策，一方面直接效果明显，另一方面也存在政策连续性稳定性的检验。而且现有调控“一刀切”态度明显，缺乏真对住宅品质的差别化调控，缺乏对刚需群体的差别化调控。

建议各地因城施策，一是要提前考虑现有短期政策在市场遇冷情况下如何合理退出问题，避免政府信用受损;二是要考虑供需两端的差别化调控，制定更为精准的调控手段，避免误伤有信用的开发商、误伤刚需;三是调控要把保障性住房、经营性租赁住房和共有产权住房放在更为重要的位置。地方政府应根据人地挂钩、职住平衡的理念，根据当地住房供应及房价收入比，合理确定商品住房、政策性支持住房、公租房比例;根据城市人均住房面积，合理确定政策性支持住房、公租房面积，逐渐完善“多主体供给、多渠道保障、租购并举”等住房制度，建立“租购同权”“共有产权”等房地产市场长效机制，形成保障房、商品房相结合的住房供应结构，降低实体产业发展在“住房方面”的成本，逐渐转向产城融合、职住平衡发展的新道路。

参考文献：

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[5]王玉志.楼市调控不会“一个方子吃药”[N].齐鲁晚报，2019-03-04（005）.

Analysis of Differences of Local Governments Implementation Paths under the Background of "Different Policies for Different Cities" in Real Estate Market

Li Qihui，Sun Li

（Management Engineering， Shandong Jianzhu University， Shandong 250101，China;

Shandong Province Real estate Association，Shandong 250101，China）

Abstract：The strategy of different policies for different cities would become an important guiding ideology for future real estate market regulation， while the existing research on which is still at the level of simple phenomenon description， and there is a lack of research on the specific process behind the formulation of these policies. On the basis of collecting existing public regulation data and interviewing relevant departments and real estate development enterprises， this paper sorts out the formulation and implementation process of the regulation policies with the strategy of “different policies for different cities” in detail， and analyzes the differences in the implementation process in-depth， and proposes how to strengthen the application of the strategy of“different policies for different cities”.

Key words：real estate market regulation; different policies for different cities; differences in implementation paths

責任编辑：王明洲