城市老旧小区改造的对策研究

王惠燕

关键词：老旧小区;改造;策略

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.016

随着城市建设的快速发展，居民生活条件和居住环境都得到了极大的改善和提高，然而受到历史条件的限制，一些老旧小区环境卫生脏乱差，设施陈旧，安全隐患多，停车难等问题日益凸显出来，成为城市管理的难点问题。解决好老旧小区改造问题不仅是一项城市管理工作，更是一项事关百姓安居乐业和城市整体形象提升的惠民工程。当前全国各地都在开展老旧小区改造的活动，作为东北老工业基地，哈尔滨市也存在老旧小区数量多，居住环境差的问题，哈尔滨市近年来将老旧小区改造作为惠民工程大力攻坚克难，所以本文将以此为例探讨城市老旧小区的改造路径。

一、老旧小区发展现状及问题表现

（一）老旧小区发展现状

城市老旧社区一般是指2000年以前，即住房体制改革以前建造且至今仍在使用，普遍建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全、环境品质较低的居住社区。

近年来，哈尔滨市逐步对老旧小区各项问题进行整治和改造，取得了显著的成绩。自2013年起，政府陆续进行无人管理老旧住宅的维修，累计投入资金2.92亿元，对供水不通、排水不畅、屋面渗漏等问题进行维修，目前已完成760万km2。特别是2018年哈尔滨市将老旧小区住宅维修列入普惠民生项目，市财政投入2 000万元，每栋老旧住宅投入维修资金12万元左右。同时在推进老旧小区区域交通整治方面，2018年结合道路交通综合大整治行动，以道里区“安字片”、南岗区红旗小区、辽河小区、道外太古街周边区域和香坊区安埠小区等老旧居民区为主体，完成道路公共停车泊位2 000个。在老旧社区庭院管理方面，2017年初哈尔滨市启动了创建“美丽城区”暨“庭院即我家”居民庭院综合整治行动，以道里区为试点整治外挂线，9个月中105个老旧庭院从上到下、从里到外被“翻新”。政府先后投入2 000余万元加强整治，将“僵尸车”、小广告和绿地斑秃、墙体破损、楼道脏乱等17类老旧庭院的环境问题分解出来，市、区、街道各级部门层层落实任务，逐个消灭。

（二）老旧小区存在的问题

1.居住设施方面

居住设施主要是指与基本居住相关的各种管线及设施，例如：水、电、天然气、有线电视、电话、宽带网络、供暖、雨水处理、污水处理等，这些设施保障了社区居民的基本居住需求。哈尔滨市的老旧小区由于建立时间较长，楼梯外立面、楼体破损，违章建设情况严重，设施陈旧，普遍存在建筑老化的问题。建筑外墙管线纵横，严重影响了建筑整体的美观。同时社区内沿墙布设的老旧线路缺乏清理，电气线路老化，疏散宽度不足，消防设施缺失，增加了火灾的发生率，存在安全隐患。

2.道路交通方面

首先，在道路交通系统的安排上，由于早期规划并没有切实考虑到小汽车急剧增加的情况，社区内部并未设置大面积的停车地点，不像新建住宅小区具有地下停车库，停车难问题比较严重。由于社区面积和地上空间有限，很多老小区存在大量路边停车的现象，造成占道严重和道路交通拥堵的问题。其次消防通道被占用。老旧小区交通条件较差，且部分地段居民开店设摊、搭建违章建筑、堆放杂物、停放车辆，使得本就狭窄的路面被占，空中网线交错也阻碍了消防车辆的通行。

3.绿化设施方面

根据国家住建部2016年出台的《城市居住区规划设计规范》规定人均公共绿地指标下限为1.5km2/人，绿地率不低于30%。目前哈尔滨市老旧小区人均绿地面积和绿地率距离达标都还有一段距离。由于年代问题，老旧小区在建设过程中，并没有绿地规划的概念，所以很多小区绿化形式单一，绿植稀疏，甚至为了节省空间而没有绿化。还有一些小区为增加停车位，大量占用绿化面积，这些现象都严重影响了小区居民的生活质量，不利于小区环境的优化。

4.公共服务设施方面

公共服务设施是现代商品住宅社区建设中的配套设施体系，主要包括教育、医疗卫生、文化体育休闲、商务服务、社区服务等几大类设施。相对于新建社区，老旧社区因其建设时间较早，多处于中心城区，其教育、医疗、商务服务较为完善，但是由于用地紧张、经费不足的问题，很多社区的公共活动空间不足，公共娱乐设施如健身器材严重老化，甚至根本没有配备。笔者调研发现，老年居住群体在老旧社区的居民中占比很大，而与此相对的老旧社区的适老设施改造严重不足，无障碍设施缺失、步行系统不完善、没电梯导致上下楼不便等困扰着社区中的老年人。随着老龄化时代到来，老年群体越来越多，社会要更多关注老年群体的居住问题。

二、制约老旧小区改造的因素分析

（一）政府负担过重，居民存在等靠思想

作为东北老工业基地，居民意识受“福利制”思维的长期影响，还停留在“单位制”大包大揽的观念中，认为老旧小区改造主要是政府的事情，自己不用花钱，缺乏“共享共建共治”和“购买服务”的观念。将老旧小区改造工程通通推给政府。然而作为城市治理的一项重点工程，政府有责任推进、规划、指导、出台相关优惠政策，但要实现老旧小区改造成效的最大化，必须发挥社区居民力量，秉承“谁受益，谁出资”合理确定改造费用分摊。

（二）居民需求多样，平衡难度较大

从住户自身状况来说，社区居民构成比较复杂，不同年齡、家庭结构、经济状况的人群聚集在一起，居民自身需求比较多样化。另外，除了自身居住之外，社区业主购房目的还表现在投资增值上，使得住房闲置或者出租他人也成为老旧小区存在的普遍现象，这些因素都造成了社区居民对于社区改造需求的差异性和复杂性。

（三）施工方缺乏责任意识，影响改造效果

在黑龙江省的老旧小区改造指导意见出台之前，哈尔滨市近年来也进行了一些整体或局部的小范围改造，取得了一些成效，也暴露出不少问题，如有些小区供热管网改造时，在挖掘过程中没有规划，到处挖坑，小区环境受到影响。同时在道路挖掘后，在覆盖沙土没有夯实的情况下，为赶工期，迅速覆盖，铺设道路，施工结束不久道路就出现塌陷的情况，给居民出行造成困扰。另外一些老旧小区进行楼道内管线改造后，管线旁逸斜出，破坏楼道内环境，这些问题暴露了施工方责任意识的缺乏，应加强监督管理。

（四）物业关系不理顺，整治效果难以维持

20世纪90年代以来，城镇住房制度改革逐步推进，但有一些历史遗留问题仍没有彻底解决。目前哈尔滨市部分老旧小区还存在房改房、承租房、回迁房、商品房等多种房屋产权形式共存的局面，形成了较为复杂的所有权结构，产权界定模糊不清。另外有的产权单位逐步消失，而相应的物业改革却没有跟进，物业服务和收费都无法统一，造成老旧小区物业难以提供必要的服务，物业管理困难，改造完成后物业管理方若继续缺位，就会导致改造成果无法维持，造成人力和资金的浪费。

三、推进老旧小区改造的对策建议

（一）老旧小区改造的原则

1.政府主导、社会力量参与

政府在老旧小区改造过程中，要明确自身定位，发挥主导作用，科学合理对全市老旧小区的改造进行规划。在政府主导方面，可以在市级层面成立老旧小区改造和治理小组，负责政策制定、规划布局、统筹协调、督办考核、宣传发动等工作，建立市领导与老旧小区相关各部门的综合整治联席会议制度，解决老旧小区综合整治过程中的重点难点问题。在发挥社会力量方面，要建立健全政府主导、居民自治、社会力量协同的小区治理体系。通过业主认可的方式成立业主委员会、小区议事协调委员会等组织，确定综合整治菜單、小区管理模式、物业服务企业、物业服务标准和物业服务费用。充分发挥业主委员会等组织和物业服务企业的作用，鼓励其全程参与老旧小区综合整治。实现市、区、街办、社区、业委会、居民六级联动，逐步建立起政府主导、部门联动、街办统筹、社区协调、业委会实施、居民全程参与的工作机制。

2.以人为本

社区的服务主体是人，城市的发展和社区的建设都是以人的需求为首。社区内个体之间的差异明显，居民的经济条件和社会背景的多样性使得老旧小区的整治改造更加复杂。如何让居民需求得到满足、权益得到保障是做好老旧小区整治的一个重点需要关注的问题。第一，必须从规划开始保证公众实际参与的权利，把改不改、怎么改交给居民来讨论决定，让社区居民通过发表自己的意见和观点，参与到社区的改造和发展中来。第二，在旧改的整个过程中，居民的利益要全程得到保障并受法律保护，为居民创建一个公开合理的利益表达机制。最后，社会评估贯穿在旧改方案和实施过程之中，并进行后效评估，及时调整实施方案。

3.监管贯穿始终

政府各部门要加大管理力度，保证改造内容、规划设计、施工组织等内容公开公示，实现全程阳光透明。在项目开始初期，规范市政改造工程投资核定方式、标准，制定规范、合理的招标流程，保证整个过程公开、公正和透明，真正选拔资质佳，施工质量达标的企业来承接政府的老旧小区改造的实施工作。在项目工程建设的过程中，对于承接任务的施工主体，要进行阶段性的监督，做到工程质量、安全、工期相统一，保证施工单位按时、保质的完成任务。一旦出现施工质量问题和延迟完工行为，要做到谁施工谁负责。对施工过错方进行追责。在施工完成后，除施工质量问题之外，要将社区居民的满意程度作为老旧小区改造的一项重要的考量标准，对于严重影响社区居民生活质量，给社区环境造成破坏的施工项目，要及时进行监督和管理。

4.权责理顺

老旧小区综合整治需要与住房制度改革、物业管理制度改革等工作配套进行，从根本上解决一些老旧小区产权混乱、脱管缺管的历史问题。只有理顺好责权关系，明确管理办法，才能有效保障整治成果。所以政府首先要理顺这些所有权结构复杂，产权界定模糊的房产的界定问题，明确配套设施管理权属，完善现代小区配套，在此基础上确立社区物业管理的责任方，督促其建立完善的社区物业长效管理机制。实现物业管理全覆盖，保证老旧小区改造完成后可持续地维护和保养，有效避免政府资金浪费。

（二）推进老旧小区改造的具体措施

1.加强社区居住设施改造

每个小区的使用年限和现有状况不同，但居住设施改造能够满足社区居民的最基本需求，理应放在首要位置加以重视。对于基础条件较差，功能尚未达标的小区，改造后要达到外观舒适、管线安全规整、没有消防隐患的基本目标。一是优化外墙立面，通过建筑外立面的修缮来改善建筑面貌，通过修补墙面、更新门窗、喷涂环保材料等措施，整体解决小区建筑物外立面破败老旧、漏水、外观形象不佳等问题。改造过程中要多方面地考量建筑立面的形式、风格，材料的坚固、耐用程度，以及节能技术的应用和改造后建筑的长期使用等问题。二是加强小区内道路与管线综合改造。整修小区路面，维修更换所维修道路周边破损的边石、步道板等。对老旧社区的供电系统、排水系统以及通讯和燃气系统进行科学的规划，对社区整体的管线网络进行梳理和完善，梳理架空线缆入地，对已经老化的雨水管和污水管进行更换，消除老旧小区管线混乱、老化裸露等安全隐患。三是消除消防安全隐患。加强对居民楼道、消防通道和消防连廊的日常管理，及时处理占用、堵塞、封闭等行为，及时更换社区的老旧消防设施，保障消防疏散通道畅通，拆除具有消防隐患的私搭乱建。

2.改善社区交通状况

在改善交通状况方面，要通过梳理路网，完善消防通道，配备停车位等措施，缓解旧城老社区交通拥堵及停车难问题，保障居民畅通出入。一是梳理路网。对老旧小区附近道路实施单行限制、打通区域微循环，完善标志标线交通设施，合理优化区域交通组织，实施科学的道路交通组织管理，同时加强社区道路与城市干道的衔接，增加社区的出入口，并与城市道路接通来缓解主入口道路的车辆、人流交通压力。二是停车设施改造方面，优化地面停车、增设地下停车库、机械停车设施等方式增加停车位，通过在小区内部周边道路及沿线机动车停车泊位挖潜、利用零星空闲用地、公园绿地建设地下停车场、与周边共建单位实施错时停车等，多措并举开发停车泊位。同时利用老旧小区拆违清理出来的公共空间（如锅炉房、庭院广场等），结合实际增设停车泊位，缓解老旧小区居民停车问题。三是规范小区停车，引入智能化社区车辆管理系统，利用数据分析安排停车位，科学合理规范停车。例如一些社区通过业主集体出资方式安装监控设备和出入口闸机，既免去征求业主意见环节，又实现了社区停车有序和规范管理。

3.提升社区绿化环境

有生气的灌木与草花类的社区绿化环境可以为居民提供轻松的环境氛围，所以在老旧小区改造过程中要加强绿化植物全覆盖，提升绿化品位和绿化美化效果。一是做好前期调研工作，根据国家出台的绿化工作标准，邀请住建和园林相关部门的专家，对小区进行实际勘探，制定一些可行性的方案，同时也广泛征求居民的意见，充分发挥业主委员会的作用，使此项工作能顺利开展。二是优化植物布局，对原有树木进行系统整形修剪，发挥树木的美观、造景功能，树种选择及种植位置充分考虑到居民采光，行道遮阴的需求，采用阶梯式的种植方式，高大乔木作为行道树，中间配以灌木，挨近窗户的位置栽植花卉或草坪，其他区域种植草地进行满铺，提高绿化景观高、中、低的立体层次感，社区中的公共空间只要能做绿化就做绿化、能做景观就做景观，在仅有的条件内尽量保持全绿色覆盖。三是充分利用绿地。对住宅中间环境进行改造时，可以将一部分绿化空间作为停车场使用，建设绿荫停车场，这样既避免了停车问题，还能解决一部分绿化。

4.完善社区公共设施建设

一是拓展老旧小区居民公共活动空间，丰富社区休闲功能，及时维修翻新小区内破损的公共休闲设施，增设小区无障礙健康步道、休闲游憩场地和健身器械等。二是增加无障碍设施改造，完善适老化功能。逐步完善老旧小区内部道路、小区出入口、单元门出入口及相关公共设施等无障碍建设，增加慢行步道、更新硬化铺装、铺设适老坡道等，改造小区景观环境，完善户外适老化功能。鼓励既有多层住宅加装电梯，并增加无障碍通道，缓解老年人对出行环境的可及性要求，满足适老化健康出行与康乐生活要求。

5.兼顾节能减排措施

生态节能与低碳技术是未来发展趋势，将节能意识引进社区既能节约能源与建设成本，又能普及节能理念和相关知识。对既有建筑进行节能改造，比如加强老旧小区智能化管理功能，加强道路节能措施，如对路灯的工作时长进行智能化控制。路灯的启动开关采用定时开关，微电脑可根据季节调节关时间。再如拓展排水节能措施，选择优质管材并科学施工，减少跑、冒、滴、漏。优化污水管道设计，在保证排水通畅的前提下，尽量降低管道埋深。垃圾分类回收、推广环保理念。

参考文献：

[1]杨舒涵.长沙市天心区旧城社区环境综合整治对策研究[D].长沙：中南林业科技大学，2013.

[2]王智勇，李纯，杨体星，杨柳，刘法堂.武汉青山老旧社区品质提升的规划对策[J].规划师，2017（11）：24-29.

[3]张玲.旧居住区改造问题研究——以天津为例[D].天津：天津大学，2017.

[4]张灿.城市更新背景下重庆市原单位制老旧社区空间改造研究[D].成都：四川农业大学，2013.

Research on Countermeasures for the Renovation of Old Residential Quarters in Cities

Wang Huiyan

（Harbin Academy of Social sciences， Haerbin 150000， China）

Abstract：How to renovate old communities is not only about urban management ，but also a people-benefit project related to the improvement of the peoples livelihood and the overall image of the city. In recent years， with the improvement of people's material living conditions， people's requirements for housing living environment have become higher and higher， and the renovation of old residential areas has become a hot public issue. As a provincial capital city of the old industrial base in Northeast China， Harbin City also has old and dirty and messy communities， outdated facilities， many hidden dangers， and difficult parking problems. Therefore， this paper takes Harbin as an example to discuss the strategy of old community renovation， analyzes the development status and existing problems of the old communities in Harbin， explores how to make effective strategies to renovate old communities， with the aim of providing experience for the renovation of old communities in other cities.

Key words：old district; renovation; strategy

责任编辑：许  丹