安全城市的综合减灾应急管理策略

金磊

关键词：城市安全;综合减灾;应急管理;安全设计

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.005

城市是人类居住栖息的地方，也是文化与财富最为集中的区域，灾害对城市的破坏性极大，从世界安全减灾的格局出发审视城市防灾问题十分有价值。历史与当下对城市安全的威胁不仅源于自然灾害，更来自城市化的人类活动。不当的选址、不当的设防、不当的规划、不当的营造、不当的运营与管理都在招致城市灾害并使灾情扩大化。中国城市化呈现显性与隐性两大类问题，前者是城市面临的事故灾害问题，后者是与城市长治久安可持续发展等相关问题。因此，从观念到行动，从技术到管理，规划师、建筑师、公众和管理者，都需要提升对城市防灾减灾的应对能力。城市天然是一个复杂适应系统，城市的发展具有不可逆性，防灾减灾不仅需要方法论，也离不开互联网与大数据。从国际上看，从2001年美国“9·11”事件到2019年4月巴黎圣母院火灾都在挑战世界一流城市的综合减灾应急管理措施。本文从提升我国大中城市综合减灾能力建设入手，从理论与实践两方面探讨城市综合减灾规划设计的理念和策略，希望对建筑师、规划师及管理者有些启示。

一、城市灾害类型

按照我国《突发事件应对法》，城市安全主要包括传统安全与非传统安全两大类，在灾害类型上分为以下4种：一是自然灾害，即与天地生态系统相关的由气象、水文、生物、植物等引发的地质地震、海啸等灾害;二是人为灾害，即来自人工、技术、工业的事故或管理操作失当的灾害扩大化;三是公共卫生事件，即“非典”SARS等超级病毒、H7N9禽流感、重大急性传染病、重大流感疫情、食品药品安全等;四是社会安全，即社会恐怖、战争等。据每年发布的《全球风险报告》，城市灾害具有如下特点：首先，灾害事件多连锁互动，不同类型的灾害往往高度关联，单个灾害发生会导致“多米诺骨牌效应”，单灾种的“断裂”会造成系统性溃败。如，2008年南方低温冰冻灾害，本属自然灾害，经持续演变后酿成集自然、人为（断电、缺水、拥堵、机场瘫痪）、社会经济（能源短缺、乘客拥挤混乱、环境污染、食品安全）等各种因素交织在一起的综合灾情;其次，灾害类型复杂多样，既有传统灾害，也有新兴灾害，还有城市巨灾及威胁到“城市生命线”系统的“认不清、想不到、管不了”的突发事件;再次，城市的快速发展与高品质生活，使安全保障面临一系列挑战：灾害易发多发，且在空间上呈现跨地域、跨城市发展与扩散，城市渐发性风险经过时间的发酵，容易从量变到质变，形成突发性后果等。据2013年联合国国际减灾战略（UNISDR）报告，“21世纪灾难事件造成灾害损失累计已高达2.5万亿美元……灾害会极大地破坏城市空间，会通过城市及大地破坏全球供应链”。

2019年5月第三届“人工智能造福人类”全球峰会在瑞士召开，发布了人工智能可提升应对极端天气适应能力的策略，但会议专家认为气候变化之灾还在日益严重威胁着大城市安全，如气候变化已致使全球河流健康受影响，加拿大学者研究得出，在全世界长度超过1 000km的246条河流中，仅有1/3的河流还保持全程自由流动，越来越多的水坝和水库不再具备为城乡提供多样化效益及防汛安全的效能。无论中外城市，相对于安全城市建设目标，灾难必然经历预警、创伤、救援、抗灾、重建等阶段，预防阶段最为复杂与重要，它是城市安全运营的根本，因此要警惕城市的脆弱性与灾害风险共同增长的潜在风险。

二、中国城市减灾发展状况与新问题

我国防灾减灾历来有之，20世纪50年代新中国创立城市规划体制后，就明确城市防灾规划是城市规划的重要组成部分，并且随着灾害事件的频繁发生，城市防灾规划越来越受到重视。1976年“7·28”中国唐山大地震、1995年日本阪神大地震的教训都在一定程度上丰富了城市防灾减灾规划设计的内容。联合国在第42届大会（1987年）通过了1990～2000年的“国际减灾十年”行动的第169号文件，以及连续召开的三次世界减灾大会（1994年、2005年、2015年）也通过了相关“战略”与“决议”，中国城市在学习借鉴国际防灾减灾经验、完善安全建设新机制的同时，也总体提升了城市及社区应对自然灾害、技术灾害和环境灾害的水平。特别是美国2001年“9·11”事件，2003年席卷亚洲的“非典”事件，2008年中国“5·12”汶川大地震及2011年“3·11”日本地震海啸巨灾等，不仅使城市灾难事件升级，更为灾害风险管理出了新命题，所以用复杂系统视角重新审视城市安全问题将会促进中国城市减灾工作。

中国城市系统面临着一些新的问题，虽然我国城市群聚合力明显，但与此同时对城市群的综合减灾应急协同机制研究不够，对城市群可能遭受的复杂灾变问题认知肤浅。从《国家十一五规划纲要》首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形式”至今，国务院已先后批复了8個国家级城市群，如京津冀城市群，长江三角洲城市群等。这些城市群以不到1/10的土地面积承载了全国1/3以上的人口，同时创造了高达全国1/2以上的GDP。基于城市群的快速发展，综合减灾不仅需要协同处置及充分调度城市群应急资源，还要高度警惕自然与人为交织在一起的跨界事故及灾害扩大化事件。减灾管理现状是“以邻为壑”“单打独斗”，虽然某些城市个体有了综合减灾意识，但城市与城市群体系中的机制还欠梳理，这都给综合应急管理出了难题。以总结2008年“5·12”灾难教训为契机，根据当代灾害观、大安全观、综合减灾观等现代防灾减灾应急理念，制定从国家到省（市）的“一案三制”防灾减灾体系，有利于在防灾规划与城市安全设计方面形成极有借鉴价值的汶川重建发展经验。如，形成高效的灾后重建组织体系，建设了防灾与安全一体化的国家应急管理部，凝聚全国乃至国际力量，统筹恢复重建规划;尊重自然规律，将重建与防灾相结合，最大限度考虑民生及校园、医院设施的安全等，从而将灾后重建的成果呈现给世界。这无疑是在新形势下中国面对巨灾，在城市防灾减灾规划建设上所取得的成就。要看到，中国在防灾减灾科技支撑能力方面也在增强，除了在灾害监测预警方面有预警站网、高分卫星、北斗导航等，提升了灾害条件下对公众信息发布的时效性及覆盖率。城市安全系统的构建不同于一般工程技术系统，它包含个人、家庭、社区、企业等不同利益主体。基于对灾害风险危险因素的认知，利益主体需要通过不同的协调与沟通方式，找到适应性的实施治理对策。事实上，城市安全应急的难点与新问题，在于可否通过综合的协同治理方式，达到实现城市风险控制的组织保障。

三、城市综合减灾应急管理的策略

城市综合减灾安全管理的防御之策，重在以综合系统优化为着眼点，以体系化建设为目标，将安全应急综合管理思想，有机嵌入城市规划设计建设之中，并从政策与法规理念上寻到思路，至少要使管理之策体现两方面新思想：其一，要考虑城市风险的适应性治理与突破实现城市可持续发展的种种限制，从而找到城市减灾治理的优化选择路径;其二，要考虑城市风险演变的持久性与不确定性的诸多挑战。再可靠的无论多么好的冗余系统，因为时空维度上的分散布局，也会出现漏洞，因此要避免“城市生命线”系统出现悬于一线的危机状态。这里具体从管理、技术、公众素质三方面谈安全城市建设的多角度对策。

（一）综合减灾管理策略

城市防灾减灾的规划与设计、建设与管理都需要方法论。城市为了安全目标需要多重减灾策略，既高效智慧，又不重复建设，将综合减灾理念落到实处。综合减灾管理策略通过营造一个生命共同体来维护城市安全。当代灾害观认为，城市环境与人群一样具有天然的脆弱性，防灾减灾不可能将灾难风险降至零，只能从科学理性入手预见城市化建设之路上城市发展可能面临的风险。无论是城市热岛效应、干岛效应还是最常见的小雨大涝现象，都反映出区域内湿地和森林转为城市用地后导致的生态变迁之灾，治理之策必须是综合的，即要将流域作为一个完整的系统，要从流域大系统的视角管理城市，不仅用生态水文学理论对流域中的主要过程予以减灾科学管理，合理配置生态用地，还要通过有效提高城市生态服务功能来保障城市生态安全。城市防灾规划管理要从生态水文学上，考虑城市（尤其是城市群联系节点），“五岛”（热岛、干岛、湿岛、雨岛与浑浊岛）效应，以降低城市化对气候灾变的不可适应性。从城市大安全观出发，重视公众对公共安全的认知能力，既关注国土安全，也关注国民安全;既关注自然灾害，也关注人为灾祸;既关注传统安全，更关注非传统安全。城市综合减灾的“综合”二字体现在对灾情评价、灾害管理与处置、防灾减灾规划、城市安全设计、灾害预防机制、灾害应急预案执行乃至国民安全自我保护文化教育等方面。综合减灾可优化单灾种的城市减灾机理，可整合各类潜在要素功能，处理城市社会经济系统因“灾情”扰动带来的正反向发展态势，从而实现灾害风险全生命周期的城市“时空”治理之策的不断优化。城市灾害的“时空”治理，在于通过综合减灾的持续构建，为城市赢得治理的广泛“时空”权力，形成在城市防灾减灾建设上的合理逻辑，这里有常态防御，有灾时应对，更有灾后重建的策略。

综合减灾从灾害发展进程中综合应对源生灾害（如气象、地震灾害）及其诱发的次生灾害（如泥石流、滑坡、洪涝灾害）以及由上游灾害延伸的衍生灾害（如洪灾引发的疫情、停电、交通阻断）等灾害链上的各种灾害;从灾中的抢险救灾上，必须调集各类资源，综合使用政府、企业、单位、民间团体、公民个人等全社会的力量，有效防灾减灾救灾;从应对灾害的措施上，在灾前、灾中、灾后各个阶段综合应用各种先进技术、丰富的资源和一切有效的手段，应对灾害，减轻、削弱和终结灾害的危害;从时间空间层面上说，必须坚持防灾减灾的时空无缝隙，即使是无灾时也应做好防灾备灾工作，空间上有灾区域的周边暂无灾害的地区同样要做好抗灾准备、联动及对灾区的支援工作。综合减灾坚持常态化的灾害管理，有灾时实施减灾应急管理，无灾时实施减灾常规管理，做到有灾无灾减灾管理一个样，执行常态化值守。也就是说，综合减灾中的应急管理与常规管理这两部分是连续的、不可分割的，其体系、体制、机制等管理架构是共同的。

（二）综合减灾规划设计策略

城市防灾规划主要包括：城市消防规划、城市防洪规划、城市抗震规划和城市人防规划等。其主要任务是根据城市的自然环境、灾害类别和城市地位，确定城市消防、防洪、防地质灾害、防地震灾害、人防等各项防灾、减灾设施的设防标准，合理确定各项防灾设施的等级、规模，科学地布局各项防灾设施，制定保护管理对策和措施，建构城市防灾生命线系统等。目前我国个体城市朝着城市群区域化发展，城市管理也从“点状规划”向“面状布局”转变，城市生命线系统安全可靠显得尤其重要。据2019年国家能源局在全国电力可靠性指标发布会上发布的《2018年全国电力可靠性年度报告》，2018年全国52个主要城市供电可靠性指标排名显示：佛山位居全国第一，深圳广州东莞分别为第3、第6、第7名，可见粤港澳大湾区城市群的供电可靠性指标“领跑全国”。如，2018年佛山供电局“一小时区域”客户平均停电时间指标达世界一流水平，實现了配电网分层分级、自治自愈控制，达到复电毫秒级水平。广东地处东南沿海，是历年受暴雨台风等自然灾害最多的省份之一，为保障供电的生命线系统，关键在于必须提升电网防灾保障能力。广东电网应急指挥中心的灾情预测、灾害评估、故障诊断分析能力均全国领先，2019年6月末，广东电网还推出“应急一张图”系统，确保助推防灾备灾综合能力。城市总体上应坚持的综合减灾规划原则有：

1.规划全面且本质安全的城市，其自然灾害、人为灾害、公共卫生事件、社会事件四大类危机事件时刻处于顶层设计安全状态的监控之中。

2.规划有综合应急管理能力的城市，综合应急管理及处置能力要有综合减灾立法为前提保障。

3.规划对各类灾变应有综合“跨界”的城市，即具有控制力、指挥力、决策力、国内外灾害防御及协调救援的快速反应能力及认知水平。

4.规划具备有一定抗力的生命线系统及高可靠指挥体系的城市，不仅保障系统安全可靠还应能够快速自修复，要有较充分的备灾容量以及快速疏导拓展能力。

5.规划培育市民素质达到国际化水准的城市，要求至少有80%以上的城市人口接受过防灾教育，不仅培育市民养成良好的安全素质与技能，而且要有必要数量的城市达到世界卫生组织要求的安全社区标准。

6.规划的城市具备极强的应对巨灾的抗毁能力，面对各类巨灾要能保障60%以上的市民安全且不恐慌，有能力参加自救互救，使城市重要设施能良好运行。

7.规划要使政府公务员成为安全应急监管的“先行者”，也要求项目建设者及管理者在公共安全建设理论与实践上、文化与演练、工程与非工程方面有策略。

8.规划要体现当代城市与建筑安全观念，突出城市对灾害区划及“警戒线”的保障能力，能够最大限度减少人为灾害及限制灾害扩大化。

从城市应急管理的常态建设上看，综合减灾设计即在城市设计框架下，由规划师、建筑师与灾害学家、城市社会治理者共同设计，设计的核心理念不仅要体现安全设计与城市设计的交叉，更要强化城市的本质安全，至少包括：

1.从大格局上把控住城市安全的用地结构与布局，最大限度地消除城市的安全隐患。

2.在城市功能化安全設计的同时，加强避难应急场所设计与规划，调动防洪、消防、民防及地质灾害防护，安全生产诸领域的专业规划，提出综合防御设计原则、标准及措施。

3.在城市安全设计的构造化建设上构建安全可靠的城市生命线系统，关注重点建筑，实现城市系统总体上不蚀化、建筑物可耐震化、建筑机电系统的可修复化等。

4.全面安排城市防灾绿化系统，建设功能齐全的城市防灾公园，提供更多的城市可持续发展的柔性空间。

5.全面布局，加强弱势群体所在建筑的安全防灾设计。一方面要对现有城市建筑物（尤其是老旧住区、学校与医院、养老院及妇幼场所等）进行多灾种防御的“补强设计”;另一方面要加大对新建建筑，尤其是超高、地下空间、超大建筑的综合安全设计评估。

6.安全设计既要与现有城市防灾法规相衔接，也要调动市民积极参与，因为城市空间的营造不仅仅是为了城市，也为了公众，要真正为公众营造一个安心型、安全型、多样型、舒适型、文化型的宜居环境。

（三）国民安全文化素质提升策略

城市对灾害的应对力与“免疫力”，一旦离开了全局性综合管控，城市减灾管理的脆弱性就显现出来;一旦离开公众安全文化意识觉醒及主动参与，作为城市细胞的社区的防灾自护也无从实现。要实现高效的减灾，不仅要靠政府，还要调动全社会的力量。一是要充分发挥受灾主体和利益相关者，包括企业和社区的作用;二是要充分发挥市场机制，特别是保险公司的作用;三是要充分发挥民间社团和志愿者组织的作用。在市场经济体制和经济快速发展的条件下，只靠政府财政的救灾资金无疑是“杯水车薪”，必须形成政府投入、灾害保险、民政救助、社区互助、社会募捐、慈善机构救济、国际救援相结合的综合保障机制。

公众安全文化教育的目标应涉及如下方面：灾害场景记忆、理解灾害原理、掌握防灾逃生自救互救知识与技能、养成防灾减灾意识与习惯、自觉投入日常社区与家庭灾害防御行动等方面。城市管理者一方面需整合分散在各个涉灾部门的防灾减灾宣传教育资源，强化上下资源联动，形成规模与声势;另一方面，要有针对性研究立项，纳入财政预算，这些无疑是提升公众安全文化教育能力的长效供给策略。在综合减灾的安全文化教育中，要特别重视加强社区减灾能力建设，充分发挥社区基层组织和社区居民的作用。包括健全社区防灾避险基础设施，盘查社区灾害事故隐患，编制减灾应急预案，组织社区居民避灾救生演练，建设灾害信息员和救灾志愿者队伍，创建综合减灾示范社区，开展安全减灾知识宣传普及，指导社区居民做好防灾救援物资和技能准备，加强与特殊脆弱人群的联系与采取保护措施等。具体建议：国家与城市要有专属部门如应急管理部（局）组织与综合减灾相关的安全应急文化体系建设与规划，使政府、社会组织、公众深化对综合应急协同的认知以促进规范化行动，打通参与减灾建设渠道的各类环节，从而在法律框架下构建完整的监督体系，使公众人人有义务、有责任参加防灾建设。

Comprehensive Disaster Reduction and Emergency Management Strategy for Safe Cities

Jin Lei

（Beijing Institute of Architectural Design，Beijing 100050，China）

Abstract：As an adaptive complex system， it is difficult for cities to find the best safe state in the face of multiple disasters. Based on the study of the system and links of the scientific construction of safe cities， this paper discusses how to find a strategy to carry a city to fight against natural and man-made disasters， where there is a cultural wisdom to adapt to integration and a technical system construction to bring more vitality， and all these can not be done without the construction of the management system with strong vitality. Therefore， we hope that in the search for the irreversible process of cities and disasters， we will open up a new way of discovery， that is， to break the "hidden order" in urban operation management which causes disasters， so as to construct an adaptive disaster reduction system which would bring safety and resilience to cities with the participation of professionals and the public.

Key words：urban safety; comprehensive disaster reduction; emergency management; safety design

责任编辑：王世燕