财政分权、晋升激励与房价

聂利君 都佳璐 徐春发

摘 要 將财政分权、晋升激励及房价纳入同一逻辑框架，为政府频繁调控、房价却持续高涨的异象提供了更充分的证据。通过使用2005～2016年我国31个省份的年度面板数据，发现财政分权对房价有显著的正向作用，而且这种促进作用在三大经济区域间和各省份间均存在显著的差异。研究还发现政治晋升激励会显著扩大财政分权对房价的正向影响。

关键词 中国式财政分权;政府目标管理;晋升激励;房价

[中图分类号]F81[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2019）07-0024-07

一、引 言

房价持续高涨与政府频繁调控是中国房地产市场的显著特点。1998年新型住房制度改革至2016年末，全国平均商品房价格累计上涨262%。伴随房价快速上涨，调控政策数量逐渐增多、调控力度也日益加大（郑世刚和严良，2016）[1]。这种调控加强、房价却继续上涨的异象，引起了全社会的关注和学术界的研究。

诸多学者对于房价波动成因进行了探究，包括供给角度的土地供应及价格（邵新建等，2012）[2]、房地产库存（Mayer，2000）[3]及货币政策（Mcdonald and Stokes，2013）[4]，需求角度的居民收入及支付能力（况伟大，2004）[5]、人口（Holland，2004;徐建炜等，2012）[6-7]和预期（况伟大，2010）[8]。这些学者证明了供求因素和经济基本面能够解释房价波动，但是为什么从这两方面入手进行宏观政策调控却没能稳住房价、甚至抬高房价呢？鉴于此，学者们在近些年将关注的焦点集中在财政分权这一因素，他们认为我国特殊的财政分权制度是导致房价持续上涨的重要原因（宫汝凯，2012;安勇和王拉娣，2017）[9-10]。中国式财政分权带来财政支出扭曲（傅勇和张晏，2007）[11]，政府为弥补财政赤字利用土地出让等手段攫取收入，从而催生了土地财政（叶林和杨良伟，2018）[12]。在土地财政问题的背景下，土地使用成本不断提高使得对土地具有极大依赖的房地产成本上涨，为弥补成本上涨，开发商必然将其转嫁给消费者，从而带来了房价的普遍上涨（张双长和李稻葵，2010;刁伟涛，2015;李一花和化兵，2018）[13-15]。综上所述，现有研究对于我国房价增长异象进行了深入剖析，但仍然存在进一步完善的空间：其一，现有研究验证了财政分权在国家层面对房价影响是正向的，但是并没有充分证明这一影响在不同区域是保持一致还是存在差异，而后者对于财税体制的改革则有着更加深远的意义;其二，财政分权导致的地方财政压力会刺激地方官员对土地财政的依赖，与此同时地方官员对于政治晋升的追求也可能会进一步加剧地方政府对土地财政依赖，从而扩大财政分权对房价的影响。现有研究仅集中讨论了财政分权对房价的作用，而在现实中房价的持续高涨可能是财政分权和晋升激励共同作用的结果。

本文选取2005～2016年我国31个省份的年度面板数据为研究样本，主要探讨了上述两个问题。研究结果表明财政分权显著促进房价上涨，且这种促进作用在三大经济区域省份间均存在显著的差异。本文还验证了政治晋升激励会进一步扩大财政分权对房价的促进作用。本文的研究丰富了财政分权对于房价影响机制的相关理论研究，同时为相关部门制定房地产调控政策提供了有益参考。

本文的创新主要有两点：一是本文首次从政府经济目标管理的视角刻画晋升激励，并将财政分权、晋升激励同时纳入房价波动分析框架，更加全面地分析了地方政府官员在财政压力、晋升激励刺激下的政府行为以及这种行为对房价波动的影响。本文的研究为政府频繁调控、房价却持续高涨的异象提供了更充分的证据。二是本文通过引入新方法即多层混合效应模型，深入讨论了财政分权影响三大经济区层面及省份层面上的区域差异，填补了现有研究在该领域的空白。

二、理论分析与研究假设

分权是指中央政府与地方政府之间的权力分配，故财政分权是财政权力在政府层级间自上而下的转移（Bardhan，2002）[16]。不同于西方国家，财政分权表现为财政收入和支出权力的同时下放，我国的财政分权即中国式财政分权则呈现出财政收入向上集权，财政支出向下分权的特点（刘承礼，2011）[17]。尤其，1994 年分税制改革之后，中国的财政收入集中度和财政支出分权度逐渐升高，地方政府的财政收支缺口因此而逐渐扩大，这就造成了地方政府财政收支的失衡（Jia et al.，2014）[18]。从图1可看出，自1994年分税制改革以来，地方财政收入和支出均呈现快速增长态势，但是相较于财政收入，地方财政支出的增速更快、增量更大，这导致我国财政收支的缺口迅速被拉大。2016年我国地方财政收入为87 239.35亿元，财政支出高达160 351.36亿元，明显体现出我国地方政府的财权和事权的不对称。中国式分权下的财政压力迫使地方政府寻找其他有效途径来增加地方财政收入以维持财政平衡。

伴随城市化进程加快，土地需求的迅速增加，政府作为土地市场的垄断方寻找到增加财政收入、缓解财政压力的有效途径，即土地财政（武康平和闫勇，2012;叶林和杨良伟，2018）[12，19]。政府通过不断抬高土地使用成本和相关税收获取了巨额土地收益。而且房地产指的是土地和固着在其上的附属物，包括房屋及其附属设施。故房地产开发要付出拥有土地的成本，因此土地价格也就成为了房屋价格的重要组成部分。对于政府而言，推高地价不仅可以直接增加财政收入，而且地价带动房价还能有效增加建筑业税、房地产税，进一步增加地方财政收入，这对地方政府缓解财政压力都是有利的，所以土地财政必然得到地方政府的偏爱。但对于房地产开发商来说，地价升高增加了其开发成本。房地产开发商为了最大化收益，必然会将增加的开发成本转嫁给购买者，最终导致了全国房价的普遍上涨。基于上述分析，本文提出第一个假设如下：

H1：中國式财政分权促进房价上涨。

房地产市场具有显著的区域性特征（Miller and Peng，2006; Miao et al.，2011;Yang et al.，2018;涂红等，2018）[20-23]，这可能使得财政分权对其影响同样会呈现差异性。此外，不同地区的经济基本面差异可能使得地方政府在面临相同财政压力时对土地财政依赖程度有所不同。举例来说，我国东、中、西三大地区的经济发展极不平衡，相对发达的东部地区有更多的机会去增加财政收入、促进经济发展，而相对落后的中部地区、西部地区增加财政收入的手段会少很多。在面临相同财政压力的情形下，东部地区相较于中部、西部可能更容易处理财政收支不平衡的问题。这三大地区在经济发展程度上的差异，也就导致了三大地区的省政府在财政分权压力下对土地财政的依赖程度可能会有所不同。由此，本文提出第二个假设：

H2：财政分权对房价的影响具有显著的区域差异。

地方政府官员在面临财政赤字压力的同时，也关注着个人的政治晋升，这很大程度会调节财政分权对房价的影响。在政治高度集权和经济高度分权的制度安排下，我国政府官员的晋升类似于一种锦标赛（Jin et al.，2005;Xu，2011;Li and Zhou，2005;王贤彬和徐现祥，2010）[24-27]。周黎安（2007）[28]对晋升锦标赛进行了总结，他强调中国的晋升锦标赛是一个自上而下的权力结构，上级政府通过考核下级政府官员所属地区的经济表现来决定下级政府官员的晋升。也就是说，地方政府官员的晋升和他们所在地区的经济增长直接挂钩（Li and Zhou，2005）[26]。虽然近些年来政府官员绩效考核指标日益多元化，中央领导多次公开强调不以GDP论英雄，但由于经济表现容易测度，仍旧是非常重要的考核指标。在我国特殊的政治体制下，步入政治的政府官员最优选择是追求政治晋升，因为政府官员一旦脱离该体制后很难再找到更好的工作，而且晋升所带来的权力提高非常具有吸引力（Li and Zhou，2005）[26]。因此，在晋升激励下，地方政府官员会大力推动地方经济的发展。而省级政府官员的任期一般在5年左右，这进而刺激地方官员追求经济的短期高增长。土地财政不仅可以缓解财政收支问题，而且还能在短期内快速增加GDP数字，因此政治晋升激励会加剧地方政府对土地财政的依赖程度。当地方政府以此为手段实现经济高增长时，土地财政问题进一步恶化，这也就加剧了财政分权对房价的促进影响。根据上面的研究，本文提出第三个假设：

H3：政治晋升激励正向调节中国式财政分权对房价的影响。

三、数据、变量和模型

（一）变量选取与数据来源

本文的核心解释变量为财政分权，借鉴Zhang and Zou（1998）[29]对财政分权的度量方法，将财政分权定义为：财政分权程度=地方财政支出 /（地方财政支出+中央财政支出）。为度量调节变量政治晋升激励，尝试从政府经济目标管理的视角，确定省政府每年年初制定的经济增长目标为其代理指标。中国各级政府每年都会在年初设定当年的经济增长目标，并可能通过一年的努力去实现这个目标。在经济表现作为政府官员晋升考核的重要或唯一指标的背景下，政府官员必然会追求地方经济的高增长。而省级政府官员的任期通常只有5年，这意味着地方官员在晋升激励下追求的是短期经济高速增长。政府官员为了实现晋升必然会在任期内设定高经济增长目标，并争取实现或超额实现这一目标任务。因此，政府经济目标是政治晋升激励的外在表现，从政府经济增长目标的设定上可以捕捉到晋升激励的作用，故本文选取经济增长目标作为政治晋升激励的代理变量。在控制变量的选择上，借鉴前人研究的做法控制了国家层面与省份层面两方面的影响因素（Miller and Peng，2006;Clayton et al.，2010;Webb et al.，2016;涂红等，2018）[20，23，30-31]。在国家层面，本文选取了上证综合指数和抵押贷款利率。在省份层面，本文选取了人口、第三产业占比和失业率3个变量，以控制省份经济基本面对房价的影响。

本文使用的数据为2005～2016年期间我国31个省份的年度面板数据。房价与省份经济基本面原始数据来自国家统计局，经济增长目标数据来自各省每年的政府工作报告，上证综合指数来自上交所，利率数据来自中国人民银行。文中使用的各变量具体含义与统计信息由表1给出。

（二）模型设定

本文基础计量模型如下：

为检验财政分权对房价的影响是否存在区域性差异，本文首先依据《中国城市统计年鉴》对三大地区的划分方法，将31个省份分成东部、中部、西部三大地区①，进行分组比较分析。然而分组讨论可能会造成组间系数可比性差的问题。为此，借鉴涂红等（2018）[23]的做法，使用多层混合效应模型（Multi-Level Mixed Effect Model）拓展分析财政分权对房价影响区域差异。

如果财政分权对房价具有抬高效应，那么政治晋升激励是否可以起到调节作用呢？2012年我国国家领导人换届为此检验提供了可能，这是因为新任国家领导集体对以经济表现为核心的政府官员晋升考核体系的态度呈现了明显的转变。新任国家领导集体多次公开强调政府官员晋升考核要更加多元化，更加全面，不能“唯GDP论”，这意味着2012年以后经济表现在政治晋升考核体系中的权重会有所下滑，政治晋升激励的程度相较于2012年及以前会有所下降。因此本文以2012年为时间节点将样本划分为两个子样本（高激励组：2005～2012年，低激励组：2013～2016年），以此来检验本文的假设三。此外，为了验证结果的稳健性，在调节效应模型的分析框架下对基准计量模型进行了如下拓展：

四、实证检验结果

（一）假设一的检验结果

下面對全样本做普通最小二乘估计，估计结果如表2所示。表2的第（1）列显示了不包括控制变量的结果，第（2）列记录了加入控制变量的结果。我们关注的核心结果是财政分权fd系数，它的显著与否意味着财政分权对房价影响的显著与否。从表2可以看出，财政分权对房价的影响是正向的，且在统计意义上高度显著。而且加入控制变量后，财政分权对房价的抬高效应仍然是显著的。其系数为5.83，这表明财政分权的程度每提高1个单位，房价就会上涨5.83%。这一结果验证了本文的假设一，即中国式财政分权促进房价上涨。

（二）假设二的检验结果

进一步，我们对三大地区样本数据进行普通最小二乘估计，回归结果见表3。表3的前两列、中间两列和最后两列分别呈现了东部、中部和西部地区样本的回归结果。发现财政分权对房价影响在三大地区均为正向显著，这进一步验证了假设一。对比第（2）列和第（4）（6）列财政分权变量的系数，还发现财政分权对东部地区房价的影响程度要明显低于对中、西部房价的影响程度。这一结果表明财政分权对房价的影响存在显著的区域差异，验证了假设二。一个可能的解释是相较于中、西部地区，经济发展水平高的东部地区财政收入来源更多，因此东部地区对“土地财政”的依赖性最弱，财政分权对房价的抬高作用就弱。

（三）假设三的检验结果

表4给出了假设三检验的估计结果。由表4可知，财政分权对房价影响在两个时间段均正向显著，这一结果暗示财政分权对房价的促进影响可能不存在时变特征。对比第（2）列和第（4）列财政分权变量的系数结果，发现相较于2005～2012年时段的结果，2013～2016年财政分权变量的系数大小有明显下降，且显著性有所降低。这表明削弱经济表现在政府官员晋升考核体系的权重后，财政分权对房价的促进作用变小了，这验证了本文的假设三，即政治晋升激励显著正向调节中国式财政分权对房价的促进作用。

五、稳健性检验

（一）多层混合效应模型下的进一步讨论

多层混合效应模型的相关估计结果由表5给出。第（1）列为按国家统计局三大经济区域分组的估计结果，第（2）列为按省份分组的估计结果。表5中关键结果是随机系数标准差sd（fd）的估计结果，其衡量了财政分权在不同分组上的差异性。表5结果表明，财政分权对房价的影响在三大经济区域间存在显著差异，这一结果与正文中分组检验的结论是一致的。此外，还发现财政分权对房价的影响在各省间同样存在显著差异，而且差异程度更大、更显著。

（二）调节效应模型下的进一步讨论

在考察政治晋升激励关于财政分权对房价影响的调节效应时，本文同样采用了分组检验的方式。为了检验实证结果的稳健性，我们在基准计量模型基础上构建调节效应模型（3）重新探讨政治晋升激励的调节效应。表6记录了调节效应模型的估计结果。从表6中可以看出自变量和调节变量的交乘项系数显著为正，表明政治晋升激励会促进财政分权对房价的抬高效应，这与分组检验的结果是一致的。

六、结论与建议

本文在同一逻辑框架下探讨了财政分权、晋升激励对房价的影响，为我国房价持续高涨的现象提供了更充分的证据。通过使用2005～2016年我国31个省份的年度面板数据，本文发现财政分权对房价有显著的正向作用，而且这种促进作用在三大经济区域间和各省份间均存在显著的差异。这与本文内在机制的理论分析是一致的，即中国式财政分权在减少地方财政收入的同时，却增加了其财政支出任务，造成了地方财政资源紧张，进而迫使地方政府依赖“土地财政”来增加地方财政收入，最终抬高了房价。此外，本文还发现政治晋升激励会扩大财政分权对房价的抬高效应。

本文的研究表明我国特色的财政分权是造成房价持续上涨的重要原因，因此在调控房价时，完善财政分权制度、晋升考核制度也有助于稳定房价。其中，降低地方财政压力、丰富晋升考核指标是关键，这有助于转移地方政府对增加收入、追求短期经济高增长的关注度，有利于地方政府自发地科学发展地方经济，从而解决“土地财政”问题，最终实现对房价的有效控制。

[注 释]

① 《中国城市统计年鉴》将31省份划分为三大地区：东部地区包括 北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南;中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西和内蒙古。

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