新形势下我国产业转型升级认识纠偏和政策调适

田学斌 柳天恩 周彬

摘 要 产业转型升级是我国经济高质量发展的重要推动力。我国产业转型升级面临“逆全球化”、发达国家“再工业化”、新科技革命、居民消费升级、资源环境约束强化等新形势。在界定产业转型升级内涵和类型基础上，指出产业转型升级要走出传统产业就是“夕阳产业”、产业转型就是“退二进三”、产业升级就是“资本、技术换人”、传统产业与新兴产业“非此即彼”等认识误区。产业转型升级要重点防范转型升级失序、过度依赖外需、比较优势断档和产业政策错配带来的风险。最后，总结产业转型升级总体思路和重点方向，指出转型升级需要处理好三大关系。

关键词 产业转型;产业升级;高质量发展;认识误区;风险防范

[中图分类号]F121.3[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2019）07-0001-07

党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。建设现代化经济体系的核心是建设现代化产业体系，而建设现代化产业体系的关键在于加快产业转型升级步伐。尽管我国产业转型升级的目标已经比较清晰，但在推进过程中仍存在不少认识误区。关于产业转型升级的错误认识对我国产业转型升级路径选择具有潜在危害性。如果不及时纠偏错误的认识，可能会带来一系列风险，影响产业可持续发展和竞争力提升。在新形势下推进产业转型升级，澄清产业转型升级的认识误区，防范产业转型升级可能存在的重大风险，并适时调整产业政策，具有十分重要的现实意义。

一、我国产业转型升级面临新形势

（一）“逆全球化”和贸易保护主义不断涌现

近年来，“逆全球化”浪潮愈演愈烈，贸易保护主义不断升级，全球多边机制受挫，单边主义和民族主义有所抬头，典型如英国脱欧、美国大选。美国政府提出“美国利益至上”，对中国启动“301调查报告”，封锁中兴通讯等高科技企业，进一步凸显了我国产业跨越提升到新阶段所面临的技术封锁和升级阻滞。我国以FDI、加工贸易和服务外包等方式低端嵌入全球价值链，很大程度上实现了产品升级和流程升级，但功能升级和链条升级则受到发达国家控制和阻击。阻击手段包括：制定更严格的质量、安全、环保等进入壁垒（Perez-Aleman等，2008）[1];利用代工企业专用性资产的投资锁定特征和代工者间的价格战，切断其靠利润积累获得研发投入的通道（Schmitz，2004）[2];通过政治否决机制等进行技术封锁（Giuliani等，2005）[3];采用知识产权保护和行业技术标准体系（Pietrobelli等，2008）[4]。

（二）发达国家推进“再工业化”和“制造业回流”战略

2008年金融危机以来，美欧等发达国家重新审视国内产业结构和发展战略，纷纷提出“再工业化”和“制造业回归”战略。例如，美国2009年12月发布《重振美国制造业：一个振兴美国制造业的框架》，2010年8月出台《制造业促进法案》，特朗普当选后，基于“美国制造业再次伟大”的竞选承诺，采取了贸易保护、减税等激进方式推进美国制造业回归。德国则制定了雄心勃勃的工业4.0战略，力图抢占全球产业发展的战略制高点。美欧制造业振兴计划表明，产业转型升级的方向不是“退二进三”，用服务业取代制造业，而是通过创新不断提高制造业的技术水平和附加价值，推进制造业和服务业融合发展。美欧“再工业化”和“制造业回流”，将在某种程度上抵消中国制造业的出口竞争优势，如果不能在全球产能过剩的背景下快速实现我国比较优势的动态转换，在前有围堵、后有追赶的全球产业分工格局中，中国有可能陷入“高端上不去”“低端锁不定”的困境，出现比较优势断档风险。

（三）新科技革命不断带来颠覆性技术和产业

世界经济发展的历史表明，每次大的经济危机往往伴随着深刻的产业结构调整和激烈的生产方式变革，同时孕育新一轮科技革命和产业变革。2008年金融危机以来，全球范围内在“大智移云”、生命科学、新材料、新能源等领域的颠覆性技术不断涌现，新产业、新业态和新模式层出不穷，引发了全球产业分工格局的深刻调整，重塑了国家和区域在全球产业价值链中的位置。每一次科技革命和产业变革时期都是后发国家实现“弯道超车”和“换道超车”的时间窗口（李晓华，2018）[5]。我国必须抓住新一轮科技革命带来的历史机遇，适应全球产业变革和技术发展方向，加快传统产业技术改造升级，培育壮大新经济，推进信息技术与制造业深度融合，抢占全球产业发展战略制高点，推进产业迈向全球价值链中高端。

（四）居民消费升级迫切需要深化供给侧结构性改革

随着改革开放40年的快速发展，我国经济总量已经跃居世界第二，工业品产量跃居世界第一，成为全球第一大货物出口国。我国经济已经从供给短缺转变为结构性供给过剩，突出表现为日益严重的传统产业产能过剩问题。但与此同时，我国在一些中高端产品和消费领域出现了结构性短缺，引发了近几年火热的出国购物狂潮。其背后根源在于随着我国进入中等收入国家行列，居民消费结构在不断升级，对中低端产品的需求降低，对高端产品的需求在上升。消费已经从过去的模仿型排浪式消费转变为当前的个性化、多样化消费（江飞涛、李晓萍，2015）[6]。消费结构的变化迫切需要深化供给侧结构性改革，通过提升改造传统产业和培育壮大战略性新兴产业及现代服务业，来推进产业迈向全球价值链中高端，满足人民群众日益增长的高质量、差异化的消费需求。

（五）资源环境约束日益强化

改革开放以来，我国通过发挥劳动力、土地、能源、環境价格低廉的比较优势，参与国际产业分工合作，获得了快速的经济增长，但也面临日益强化的资源环境约束，经济可持续发展问题受到国内外学者广泛关注。近年来，我国劳动力成本不断上升，土地等非流动要素价格大幅上涨，资源环境承载力大幅下降，极大地提高了传统制造业发展成本。资产价格暴涨暴跌也加大了宏观经济运行的不稳定性，影响制造业投资预期，对制造业发展形成了明显的挤出效应，经济“脱实向虚”问题突出。只有不断培育和集聚人力资本、技术、信息等高端要素资源，才能打破资源环境约束，提升改造传统产业，培育壮大新兴产业，加快要素禀赋结构升级和比较优势动态转换，形成新的产业竞争优势。

二、产业转型升级的内涵和类型

（一）产业转型升级的内涵

随着我国进入高质量发展阶段，加快产业转型升级已成共识。但对产业转型升级的内涵和类型，无论是学术界还是政府部门，认识上还存在明显差异。关于产业转型升级的内涵，目前有四种颇具代表性的观点。

第一种观点从产业结构演进的角度出发，认为产业转型升级就是产业结构的合理化和高度化（韩永辉、黄亮雄、王贤彬，2017）[7]，进而采用三次产业在国民经济中所占比重、制造业与服务业的相对比重、战略性新兴产业与传统制造业的相对比重等作为评价产业转型升级的标准（张耀辉，2002[8];杨青龙、刘启超，2015[9]）。

第二种观点从产业要素密集度变化的角度出发，认为“产业结构内生于要素禀赋结构，且随着要素禀赋结构的升级而升级”，把产业转型升级视为资本和技术密集型产业逐步取代劳动密集型产业的过程（徐朝阳、林毅夫，2010）[10]，进而把资本和技术密集型产业比重提高作为评价产业转型升级的标准（梁琦、詹亦军，2006）[11]。

第三种观点从产业进出口结构变化的角度出发，认为产业转型升级就是贸易结构从加工贸易为主转变为一般贸易为主，从服务外包为主转变为逆向外包为主，从原材料和一般制成品出口为主转变为高新技术产业出口为主，进而把出口中一般贸易比重或高新技术产业比重等作为评价产业转型升级的标准（刘国晖、张如庆，2014）[12]。

第四种观点从全球价值链的角度出发，认为产业转型升级就是国家、地区或企业从全球价值链中低端环节向中高端環节攀升，从代工、贴牌为主转变为自主研发设计和自主品牌为主，把提高产业技术含量和附加价值，进而把产业在全球价值链中的分工地位和出口产品的技术含量等作为评价产业转型升级的标准（刘志彪、张晔，2005[13];隆国强、张丽平，2012[14]）。如Humphrey和Schmitz（2002）[15]在全球价值链分析框架下，将产业升级分为工艺升级、产品升级、功能升级和跨产业升级四种类型。

对于产业转型升级认识上的不一致，容易引发政策上的偏差和摇摆，给我国产业转型升级带来一系列风险和挑战。为避免概念上的混乱和政策上的偏差，必须要先要对产业转型升级概念有一个清晰认识。本文认为，产业转型和产业升级含义相近，但又各有侧重，应该分开理解（见表1）。产业转型主要是指随着比较优势和要素禀赋结构的动态转换，一国或地区产业从一种类型转变为另一种类型，主要包括行业结构转型、要素结构转型、贸易结构转型和发展方式转型四种类型。产业升级是指在科技创新和制度创新双轮驱动下，一国或地区产业沿着全球价值链不断从低端向中高端攀升，从低附加值、低技术含量的生产加工环节为主向高附加值、高技术含量的研发、设计、标准、专利、品牌、营销、服务、关键零部件等环节为主转变。

（二）产业转型升级的类型

1.产业转型的四种类型

产业转型主要包括行业结构转型、要素结构转型、贸易结构转型和发展方式转型四种类型。行业结构转型是指三次产业结构的转变、产业内行业结构的转变、行业内产品结构的转变等。要素结构转型是指随着要素禀赋结构变迁，主导产业从劳动密集型和资源密集型产业为主转变为资本密集型和技术密集型产业为主，从轻工业为主转变为重工业为主。贸易结构转型是指随着一国要素禀赋和比较优势的变化，出口结构从“两头在外、中间在内”的加工贸易为主转变为一般贸易为主，从服务外包为主转变为逆向外包为主，从货物贸易为主转变为技术贸易、服务贸易为主等。发展方式转型是指产业发展从数量规模扩张型发展转变为质量效益提升型发展，从要素投资驱动型发展转变为创新驱动型发展，从出口导向型发展转变为内需拉动型发展，从高投入、高污染、低效益的粗放式发展转变为低投入、低排放、高效益的绿色高效发展等。

2.产业升级的五种类型

本文在Humphrey和Schmitz（2002）对产业升级分类基础上，结合新一轮科技革命和产业变革趋势，将产业升级分为产品升级、流程升级、功能升级、跨部门升级和融合升级五种类型。产品升级是指通过引入更为先进的生产线和机器设备，推动产品质量变革、效率提升和类别增加，满足消费升级和产品差异化需求。尤其是随着我国消费升级，居民对产品的质量和功能有了更高的要求。深化供给侧结构性改革，化解传统产业过剩产能，关键就在于抓住新一轮科技革命带来的机遇，提升产品质量等级和经济效益，扭转我国产品质量低端的形象。流程升级是指通过对生产流程进行重组，或引进智能制造和柔性制造技术，或利用信息技术优化生产制造环节，从而提高投入—产出转化效率。功能升级是指通过获取新的功能（或放弃现有功能），比如从加工制造环节转向研发、设计、品牌、营销等环节，来提高生产活动的总体技术含量和附加价值。跨部门升级是指从一个行业跨入另一个行业，新进入的行业通常与已进入行业相关，比如从自行车行业进入摩托车行业，从传统能源行业进入新能源行业，从传统零售领域进入电子商务领域等。融合升级是指利用新技术、新产业、新业态、新模式改造提升传统产业，实现产业深度融合发展，快速形成产业竞争新优势。比如，通过信息化与工业化融合、制造业与服务业融合、军民融合、“互联网+”等，提升产业竞争力。

三、产业转型升级的认识误区

（一）传统产业就是“夕阳产业”的认识误区

不少人认为传统产业就是低端落后产业和夕阳产业，应该逐步淘汰，这是一种严重的误解。看待一个产业是否属于夕阳产业，不能根据其存在时间或者主要要素构成，而应该根据其市场需求和经济效益来研判。很多传统产业如纺织服装存在上千年，是永不过时的民生产业和“恒阳产业”。纺织服装一般认为是劳动密集型产业，但随着智能制造和柔性制造技术日益完善，出现了“机器取代人工”的发展趋势，纺织服装产业中资本和技术的贡献在上升，一般劳动力的贡献在下降，出现了要素密集度属性的变化。而且纺织服装产业链条长，即便加工制造环节存在高耗能、高排放和低效益的特点，但研发、设计、标准、品牌、营销等环节则存在低耗能、低排放和高附加价值的特点。因此，不能把传统产业与低端落后产业划等号，不能把产业转型升级简单理解为淘汰传统产业和发展新兴产业。而是应该从价值链的角度出发，一方面引导企业向“微笑曲线”两端的研发、设计、标准、品牌、营销等高附加值环节攀升，另一方面提升加工制造环节的技术水平和生产效率，推动加工制造向数字化、智能化、绿色化、服务化方向发展。

（二）产业转型就是“退二进三”的认识误区

从全球产业发展的一般规律来看，随着经济发展，一国产业结构一般会呈现从“一、二、三”到“二、三、一”，再到“三、二、一”的结构转变。我国产业结构目前呈现“退二进三”的演进趋势，这符合产业发展的一般规律。但是，用服务业取代制造业的“退二进三”产业政策不应成为地方政府所追求的目标和政绩。这是因为我国是一个发展中大国，地区间资源禀赋和发展水平存在很大差异，这就决定了我国产业转型升级必将是一个因地制宜的、多元化的、多重导向的产业政策体系。此外，在新一轮科技革命推动下，全球产业价值链进一步分解，出现了产品内分工、制造服务化和三次产业深度融合的趋势，传统的三次产业划分方法早已过时。在欧美“再工业化”的背景下，我国产业转型升级的关注点不能停留在三次产业的调整，而应关注产业质量变革、动力变革和效率变革，促进产业提质增效和迈上全球产业价值链中高端，形成“以二促三”和“以三带二”的产业互动融合发展格局。

（三）产业升级就是“资本、技术换人”的认识误区

一个国家或地区的产业结构内生于其资源禀赋结构，产业结构与资源禀赋结构匹配，才能够充分发挥地区的比较优势，取得较好的经济绩效。如果忽视一国或地区的资源禀赋条件和比较优势，通过政府干预扭曲要素资源配置，就会陷入“结构升级陷阱”，难以获得动态比较优势。我国作为一个地域广阔的发展中大国，劳动密集型产业在欠发达地区仍具有很大的发展潜力，在稳定就业和防范风险方面仍发挥重要作用。而且随着科技进步和产业变革，过去很多所谓的“劳动密集型产业”已经出现了要素密集度轉换，变身成为资本密集型或知识技术密集型产业。比如，代工企业富士康的智能工厂利用智能制造技术改造传统生产工艺流程，过去流水线的工人逐渐被机器取代，出现了“黑灯工厂”和“无人工厂”。随着发达国家在新兴产业领域的技术成熟和生产标准化，原来的技术密集型产业也可能变成资本密集型或劳动密集型产业。由此可见，一个产业的要素密集度属性应该由该产业技术成熟度和该国要素相对稀缺程度（即相对价格）来确定的，政府过快推进产业要素密集度转换，实际上就是在扭曲要素资源配置，不利于真正发挥市场配置资源的决定性作用。

（四）传统产业与新兴产业“非此即彼”的认识误区

传统产业与新兴产业不是非此即彼的对立关系，而是相互融合、共生互促的关系。传统产业转型升级会不断催生出新技术、新产业、新业态和新模式。很多新兴产业是在传统产业基础上发展起来的，或者需要传统产业为其提供配套，如智能制造、互联网+、共享单车、新能源汽车等。传统产业经过新技术、新业态、新模式的改造提升，也会焕发强大的生命力，如青岛红领制衣基于工业4.0打造“大规模个性化定制”，让传统服装产业焕发出新的生机，天津“飞鸽”自行车引入“互联网+”和智能制造，实现了传统自行车行业的华丽转身。因此，产业转型升级不是要推倒重来，而是要在改造提升传统产业基础上，培育壮大新兴产业，同步做好增量调整和存量优化两篇大文章。

四、产业转型升级的风险防范

（一）转型升级失序带来的风险

产业转型升级是一个渐进过程，需要把握好政策实施节奏、力度和步骤，增强政策的系统性、整体性和协同性，稳扎稳打，稳步推进，防范片面追求跨越赶超带来的各种风险。一是要防范产业空心化风险。如果政府在新兴主导产业尚未培育壮大之前，过于强调“腾笼换鸟”和“除旧迎新”，会造成失业率上升、财政收入和经济增长率下降，进而形成产业空心化。二是要防范传统企业倒闭和大量失业。由于存在路径依赖和沉淀成本，我国一些传统企业可能缺乏转型升级的动力和能力。如果没有有效的制度安排和转型过渡期，可能会出现传统企业的倒闭潮。传统企业数量和从业人员众多，企业倒闭会影响就业和社会稳定。三是要防范经济大起大落扰乱产业转型升级进程。如果经济大起大落，会加大产业发展未来的不确定性，进而扰乱企业正常经营和投资预期。在经济大起大落时期，微观企业主体无法对未来做出清晰判断和预测，最优选择就是观望和维持现状，最终延缓产业转型升级进程。

（二）过度依赖外需带来的风险

改革开放40年，我国通过扩大开放深度融入全球产业分工体系，取得了举世瞩目的经济增长。但与此同时，我国的外贸依存度较高，对外需依赖性较强。过度依赖外需对我国产业转型升级至少带来三个方面的不利影响。一是增大了产业转型升级的外生风险。我国经济增长从2010年的10.6%下降到2016年的6.7%，其中外部冲击是主要影响因素（林毅夫，2018）[16]。一方面，发达国家经济仍处于深度调整过程中;另一方面，贸易保护主义和“逆全球化”浪潮在发达国家兴起，导致我国出口受到一定阻碍。我国出口企业在外部需求旺盛时往往缺乏转型升级的压力和动力，在外部需求收紧时又因经营困难和发达国家技术封锁而缺乏转型升级的能力。二是容易导致产业被“低端锁定”。基于国际市场吸引FDI和发展加工贸易，我国企业虽然可以通过“干中学”、技术溢出效应等实现产品升级和流程升级，但在推进功能升级时明显受到发达国家跨国公司的技术封锁和市场围堵。发达国家经常采取的技术封锁手段包括：制定更严格的质量、安全、环保等进入壁垒;利用代工企业专用性资产的投资锁定特征和代工者间的价格战，切断其靠利润积累获得研发投入的通道;通过政治否决机制等进行技术封锁;采用知识产权保护和行业技术标准体系等。三是弱化区际产业联系。我国出口导向的发展战略导致出口企业竞相为发达国家做配套，在一定程度上弱化了区际产业联系，降低了国内经济自我调节能力，造成有限资源在出口部门和国内生产部门之间非均衡配置，不利于我国现代化产业体系的建立。

（三）比较优势断档带来的风险

改革开放之初，我国以劳动力、土地、环境、资源等成本比较优势参与国际分工，大力发展劳动密集型和资源密集型产业，极大地刺激了经济和贸易的增长。但是，到了改革开放40年的关口，我国接近无限供给的人口红利已经消失，可大规模、高强度开发的土地已经消耗殆尽，资源环境承载力成为产业高质量发展的硬约束。在同东南亚等发展中国家相比，我们在劳动密集型和资源密集型产业领域的比较优势逐年下降。与此同时，与发达国家相比，我们在一些关键领域和技术环节仍存在巨大差距，在发展新兴产业方面还有很长的路要走。在前有围堵，后有追兵的情况下，我国产业发展可能会因路径依赖陷入“比较优势断档”和“中等收入陷阱”风险，既无法与低收入国家在劳动密集型和资源密集型产业竞争，也无法在高新技术产业方面与发达国家竞争。

（四）产业政策不匹配带来的风险

产业政策的效果取决于是否与产业发展规律匹配，如果产业政策与产业发展规律出现错配，则会带来一系列问题。一是要防范选择性产业政策带来的政策失误。由于政府有限理性、信息不对称和企业的逆向选择，政府在推进传统产业转型升级和培育壮大新兴主导产业过程中，会出现产业政策和产业演化规律匹配失调的问题，出现政府政策错位、缺位和越位现象。二是要防范一致的“理性预期”导致的新兴产业产能过剩。受政策诱导和高收益预期影响，我国各地在发展新兴产业领域可能会出现“投资潮涌”现象，出现因一致的“理性预期”导致战略性新兴产业产能过剩。三是防范地方政府采用“一刀切”的行政化手段去产能。采用“上大压小”的办法，任务层层分解，非但不能有效化解过剩产能，反而会打击产能利用率高、排放达标、生产效益好的企业。那些政策性负担重、产能利用率低的“僵尸企业”，可以通过转让“产能指标”和去产能补贴政策获得输血。

产业转型升级过程中存在很多不确定性，理论上所有不确定性都会带来风险。产业转型升级的某种风险可能并不大，但各种风险的叠加效应和相互传导可能是无法承受的，这是需要重点关注和防范的。

五、关于我国产业转型升级的政策调适

（一）产业转型升级的总体思路

贯彻落实新发展理念，深化供给侧结构性改革，按照高质量发展要求，推进产业发展质量变革、效率变革和动力变革，推进产業发展模式由劳动密集型向资本技术密集型、由数量扩张型向质量提升型、由要素投资驱动型向创新驱动型的转变，培育壮大新兴产业，改造提升传统产业，加快发展现代制造业，推进三次产业深度融合发展，构建现代产业体系，营造产业创新生态，打造世界级先进制造业集群，推进产业迈上全球价值链中高端，力争到2025年形成全面系统和动态可调整的产业转型升级政策体系。

（二）产业转型升级的重点方向

1.培育壮大新兴产业

新一轮科技革命和产业变革不断带来新技术、新产业、新业态、新模式，为新兴产业发展带来了无限空间和可能。我国必须抓住新一轮科技革命和产业变革带来的机遇，瞄准全球科技创新趋势和技术前沿，面向国家重大战略需求，把握产业未来发展方向，汇聚全球高端创新要素资源，加强在信息网络、生命科学、航空航天等有前景的行业领域前瞻布局，尽快培育壮大新一代信息技术、生命健康、高端装备制造、新材料、节能环保和新能源等战略性新兴产业。

一是加大科技创新投入力度。加强国家创新体系建设，加大政府科技投入力度，强化前瞻性基础研究，突破颠覆性技术创新，支持关键共性技术、前沿引领技术和现代工程技术等领域的协同创新，形成基础研究与应用研究相互支撑、科技创新与产业创新紧密结合的良好局面。大力支持源头创新和科技成果转化，尤其是在芯片等一些“卡脖子”的关键技术领域加强自主创新，提升创新能力和水平。

二是培育壮大企业创新主体。新兴产业处于技术不成熟和市场不确定的阶段，没有发达国家成熟的技术可以引进、消化和吸收。因此，新兴产业创新发展的技术路线具有很大的不确定性，即便技术先进也并不一定意味着经济可行，需要企业不断试错，创新成功与否是个未知数。由于技术路线不确定，政府主导技术路线就会带来很大风险，无疑是一场“豪赌”。必须发挥企业创新主体作用，促进企业真正成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体，发挥市场对技术研发方向、路线选择和各类创新资源配置的导向作用。

三是加大政府对创新产品的支持力度。由于创新产品的市场容量还没有充分开发，单价相对较高，难以形成规模经济的低成本优势，政府需要加大对自主创新产品的政府购买力度。当然，政府应该吸取已有的经验教训，推进支持政策从补贴供方为主向补贴需方为主转变。补贴需求方是为了给创新产品提供市场容量，激发企业创新活力，同时有利于避免形成不公平的市场竞争主体和出现政策性套利及制度性腐败。补贴应发生在技术的导入期而不是成长期和成熟期。因为导入期新技术发展缓慢，面临失败风险。到了技术成长期和成熟期，政府应该退出补贴，因为此时继续补贴会造成不公平的市场竞争，反而抑制企业技术创新。

四是集聚全球创新要素资源。充分利用我国市场规模效应和消费升级需求，虹吸全球创新要素资源，吸引发达国家跨国公司在我国开展“逆向创新”，推动建设一批联合研发基地、协同创新中心和科技成果转化基地。适应我国进入高质量发展阶段的需求，转变过去简单依靠土地、税收等优惠政策的招商引资模式，全面推行负面清单制度和国民待遇，由过去的“招商引资”转变为“招商选资”和“招才引智”，为创新驱动发展战略提供高端技术、人才和资本支撑。

五是构建激励创新的体制机制。优化企业营商环境，营造企业创新氛围，加强知识产权保护力度，加大对违反公平竞争行为的惩罚力度，形成普惠性创新政策支持体系，更好发挥政府在创新薄弱环节和共性关键技术领域提供政策支持的作用。建立鼓励创新、宽容失败的容错纠错机制，培育开放包容的创新文化和氛围，培养企业家精神，弘扬创客文化和极客精神，推进创客空间建设，为创新创业提供平台，激活全社会的创新活力和激情。

2.改造提升传统产业

传统产业是我国建设现代化产业体系、实施“中国制造2025”战略不可缺少的环节，产业规模庞大，对我国保持经济增长和就业稳定具有重要意义。推进传统产业转型升级，不是要“推倒重来”和“破旧迎新”，而是基于已有的产业基础和比较优势，用新技术、新业态、新模式改造提升传统产业。

一是推进传统产业质量效益迈上新台阶。根据我国经济发展阶段转换和资源禀赋升级需求，逐步推进传统产业向数字化、智能化、绿色化、服务化、高端化方向发展。通过质量变革、效率变革和动力变革，提升全要素生产率，加强技术改造和模式创新，提高产品附加价值和技术含量，形成新的产业竞争优势。

二是推进传统产业攀升全球价值链中高端。拉长延伸产业价值链，重点发展研发、设计、品牌、标准、营销、核心零部件等高端环节，加强工业设计和品牌塑造，推进加工制造等高耗能、高污染、高占地环节向外转移，改变我国在全球价值链分工中的地位。

三是建立传统产业转型升级的激励和倒逼机制，根据能耗、水耗、环保、技术、质量、安全、标准、法律和必要的行政手段，清理低端企业和淘汰落后产能。

四是建立东部和中西部地区产业对接机制，加强传统产业跨区域转移，進一步发挥中西部地区的要素禀赋优势，同时为东部地区向高端化发展腾出空间，实现产业整合提升和空间布局优化。

（三）产业转型升级要处理好三大关系

一是处理好增量调整和存量优化的关系。产业转型升级要处理好增量和存量的关系，既要以增量调结构，又要以存量促升级，同步做好增量调整和存量优化两篇大文章。用新产业代替旧产业是转型升级，产业内部通过技术创新、管理创新和模式创新由低端向高端、由低附加值环节向高附加值环节转变也是转型升级。我国一方面要汇聚全球创新要素资源，加大科技创新投入力度，培育壮大企业创新主体，加快形成以新技术、新产业、新业态、新模式为代表的现代产业体系;另一方面也要运用新技术、新业态、新模式改造提升传统产业，加强工业设计和智能制造，延伸产业价值链，攀升产业价值链中高端，推进传统产业向数字化、智能化、绿色化、服务化方向发展。

二是处理好选择性产业政策和功能性产业政策的关系。纵向的选择性产业政策主要是针对特定地区、特定行业、特定企业、特定机构、特定产品和特定技术路线来制定实施的，通过扭曲要素价格快速形成某种产业或产品比较优势。横向的功能性产业政策主要是针对创新生态、市场环境、基础设施、人才培育、公共服务等来制定实施的，是一种竞争性和普惠式的产业政策。选择性产业政策容易导致资源配置扭曲、价格信号失灵和寻租腐败，形成不公平市场竞争环境，与本届政府提出的让市场在资源配置中起决定性作用的目标背离。因此，各级政府在制定产业政策时，应更加重视功能性产业政策，把有限资源集中在市场解决不了的诸如基础研究、人才培育、公共服务等短板上。

三是处理好产业政策制定与动态调整的关系。产业转型升级是一个动态变化过程，这就决定了产业政策必然是一个不断试错和动态调整的过程。随着产业转型升级，需要新的产业政策相匹配。产业政策不仅要重视前端的政策研究和制定，还要关注政策落地和执行效果，逐步建立完善政策效果评价体系和政策动态调整机制。要营造宽松的政策环境，允许各地在不与中央政策冲突的前提下，因地制宜地进行产业政策试错，总结经验教训，为全国产业转型升级提供可借鉴、可复制、可推广的经验。

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