监管限度内中国监管绩效评价体系的构建研究

摘 要 通过对西方国家市场监管演变轨迹的梳理可以发现，监管理论与实践呈现出放任自流—加强监管—放松监管—重构监管的历程。理论的变迁和监管的实践表明，政府对市场过于严格的监管可能导致市场效率低下;而相对放松的监管又可能助长市场失灵，增加市场的脆弱性。当前，我国正处于经济和社会的双重转型进程中， 政府如何正确履行市场监管职能成为理论和现实关注的焦点，问题的关键是在明晰市场监管目标的前提下从领域边界、底线思维、力度选择和成效评价四个方面来界定合理的监管限度，并在监管限度内通过四条路径构建监管绩效评价体系用来衡量监管的成效，进而进行监管政策的取舍或改革，以便更好地应对转型的挑战。

关键词 市场监管;监管限度;监管绩效评价体系

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2019）07-0018-06

一、引 言

法国诗人保罗·瓦勒里有句名言：“国强吾伤，国弱吾亡。” 政府与市场的关系问题既是饱含争议的理论命题，又是极难理清的现实课题，一直以来都是政治学和经济学研究和关注的核心问题。[1]市场监管是政府的重要职能之一，公正健全的市场监管对培育良好的市场秩序和维护公共利益有着极其重要的作用。党的十九大报告明确指出要“完善市场监管体制，创新监管方式”，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》再次强调要“加强和完善政府市场监管职能”，这是加快完善社会主义市场经济体制的重要组成内容，同时也是调整优化政府职能，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府的有效手段。當前，我国正处于经济和社会的双重转型时期，出现了越来越多复杂多变的经济和社会公共事务，对市场监管提出了更高的要求。通过合理界定政府对市场监管的限度，建立科学的监管绩效评价体系来衡量监管政策的优劣，乃是提升国家治理能力的必然要求。

二、西方国家市场监管的基本演变轨迹

西方学术界普遍认为政府对市场的正式监管活动始于1887年的美国，是以这年美国管理铁路的州际商务委员会的成立为标志。当时，采取这一措施的目的是限制铁路寡头垄断对市场价格的任意操纵，确保公众利益不受损害。随后这一思想逐步扩展至如电力、石油、天然气、民航等诸多自然垄断行业，从而拉开了经济学把“监管”作为一个正式的研究主题进行系统研究的序幕。

而在1887年之前漫长的岁月中，古典自由主义经济思想对市场过度崇拜。古典自由放任的经济思想是建立在完全竞争和完全市场的假设基础上的，其代表人物亚当·斯密更是对市场的万能作用顶礼膜拜并深信不疑。他坚信市场可以把“经济人”的自利行为化为共同的社会福利，市场自身会解决一切问题。[2]直到19世纪末，伴随着第二次工业革命带来的生产力大发展，经济的快速增长所暴露的市场固有缺陷，正如卡尔·波兰尼所言：“如果让市场经济按照自己的准则去运作，那它将会产生巨大和永久的罪恶”[3]，证明了政府干预的重要性，西方国家凯恩斯主义开始盛行，由此进入到加强监管的阶段。OECD在相关报告中明确指出：“监管型国家的出现是发展现代工业文明必不可少的一步，监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益。”[4]

大量对当代监管问题研究的兴起始于20世纪六七十年代之后，这源于两个方面的背景：一是第二次世界大战后西方国家普遍实行“福利国家”，政府遭遇严重财政赤字、效率低下、公共服务质量不佳等一系列困境。在新自由主义思潮的影响下，西方国家相继掀起了一股放松监管和重构监管的改革浪潮。如英国，从1979年起，撒切尔政府开展了公共行政的范式革新，其中一项重要的改革内容就是针对监管领域的改革，在很多传统的国有垄断经营的电力、电信、供水等基础设施行业引入竞争机制，进行私有化和市场化改革。随着提供公共服务的市场主体与政府部门的脱离，英国成立了大量独立的专业性监管机构，由这些机构对公共服务的提供者进行监管。政府的角色从而从“划桨”变成了“掌舵”。[5]在这些改革措施的推动下，学术界认为西方国家进入了“监管型国家”①。发展中国家的政府亦效仿西方国家撤出了对经济活动的直接介入，开始运用宏观政策工具进行市场调控，“监管型国家”的建议方兴未艾，由此引发了西方社会科学界对于监管问题的持续研究热潮。二是20世纪60年代起，由于政府对社会性领域监管的漠视和监管能力的缺失，以美国为代表的西方国家开启了一系列的社会运动，要求政府当局尊重人权、加强劳工的安全健康和消费者权益的保护、加强对环境的保护等，民众对社会性监管提出了更多、更高和更明确的诉求，从而促使政府加强对社会领域的监管。通过以上的梳理和分析可以发现，随着经济社会环境的变化，西方国家的监管轨迹呈现出放任自流—加强监管—放松监管—重构监管的历程。

三、政府市场监管限度的维度界定

西方国家的监管轨迹表明，完全的市场放任和高度集中的政府监管都存在一定的风险，超过了自由的限度或监管的限度，监管的预期效果很难达成，并且还会给市场的有序运行带来新的障碍，政府对市场的监管有限度的要求。问题的关键是在明晰市场监管目标的前提下界定合理的监管限度，通过构建科学的评价方式衡量新的或已有的监管政策的优劣。当前，伴随着西方国家经济领域的监管改革和对社会领域监管的不断强化，研究的主题主要是围绕着政府怎样运用监管政策解决完全自由市场竞争带来的三大问题：市场失灵、外部性和信息不对称，从而达到公共利益和经济效益的最大化。因此，可以将市场监管最根本的目标理解为既要保持市场的活力和健康有序发展，又不致因为过度的逐利行为而损害公共利益。由于不同环境下对资源配置的效率和社会公平追求的侧重会有所不同，市场监管的限度实难有一个确定解，本文试图从市场监管的领域边界、底线思维、力度选择、成效评价四个维度来探讨市场监管的限度问题。

（一）市场监管的领域边界：无效市场

市场失灵是政府对市场进行监管的理由和前置条件，公共利益理论作为政府介入市场监管合理性的理论支撑一直广受政界认可，该理论认为监管的根本动机是“纠正市场失灵，避免市场偏离公共利益”[6]，但这并不意味着否认市场竞争对市场机制的调节作用。我国在完善社会主义市场经济体制的进程中，市场竞争仍是最好的市场监管机制，若能够通过市场竞争解决的问题，应尽量由市场秩序自行解决，市场监管的实质领域是对市场竞争的疏漏地带进行有效弥补，监管的领域应专门针对无效市场，即失灵的市场进行监管。无效市场是与有效市场相对应的一个概念，美国学者史蒂文斯将有效市场的条件归纳为四种②，当他所列举的四个条件的任何一个得不到满足时，才能构成监管的前提，政府的监管政策方可介入这个领域，且政府对市场的监管必须在尊重市场主体自由交易的前提下进行，这就构成了市场监管的领域边界。同时，也要关注到市场监管并不是一成不变的，而必须因时、因地，因事制宜，这也可以解释在实践中市场监管会呈现加强监管与放松监管不断更替反复的现象。[7]

（二）市场监管的底线思维：警惕监管失灵

政府对市场的监管是否出于公共利益理论所秉持的一切的出发点和落脚点都是为了公共利益的需要、并能更好地代表公共利益？很多学者对此观点提出质疑，认为公共利益理论忽略了利益集团和政客等对监管政策制定的影响，这促使学者开始用实证主义的方法研究监管问题，试图解释监管失灵现象，从而诞生了政府监管俘获理论及政治俘虏理论。政府监管俘获理论和政治俘虏理论分别阐释了监管产生的两个极端的结果：“一个极端认为，政府监管为产业集团谋求利润，监管机构和监管官员被动地成为俘虏;另一个极端认为，监管本身已经成为一种工具，监管机构和官员通过監管获取私利，而被监管的产业集团沦为监管机构和官员实现私利的平台和载体。”[8]鉴于这种由非市场失灵引发的“派生的负外部性”③问题，市场监管的限度除了要关注政府监管对市场失灵的纠正程度和效果，同时，还要高度防范政府监管的俘获现象成为要解决的新问题，造成公共福祉的损失。

（三）市场监管的力度选择：在监管与自治中找寻平衡

政府对市场监管力度的强弱取决于市场失灵和政府监管失灵的程度比较，根据市场失灵和政府监管失灵的不同程度，采取不同强弱力度的监管。监管的实践表明，监管的力度可分为加强监管和放松监管两类，当市场失灵表征明显时，如垄断加剧、负外部性增多时应加强政府监管的力度;而当市场相对稳定、市场自我调节有序时政府则应放松监管。从政府监管失灵的角度而言，当监管政策阻碍了市场各要素的流动、破坏了市场运行的自发规则时，应当机立断的放松监管;而当政府的监管政策保障并促进了市场良性健康的发展时，应坚持此项监管政策。最终市场监管的力度选择要力求达到政府监管与市场自治的相对平衡状态，既不能人为扩大政府的监管领域，抑制市场的活力;也不能忽视监管在解决市场失灵方面的比较优势，轻言放弃，导致公共利益的损失。

（四）市场监管的成效评价：监管净收益为正

诺贝尔经济学奖获得者诺斯提出“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”。[9]依据该观点，可通过衡量政府监管与市场自治各自的收益和成本作为判断市场监管限度是否适度的手段。政府除了要重视监管政策能解决多少市场失灵问题，同时还要计算为解决问题所付出的多种多样的成本之和。政府监管政策是否可以实施是以成效评价为正、且同时大于市场自治解决问题的成本为根本前提的，如果成效评价为负，则优先选择市场自身解决的途径。当然，政府监管成效的评价并不是件简单的工作，尤其是一些领域的监管工作产生的收益和成本很难衡量，因此科学的监管绩效评价显得格外重要，建立完善的监管绩效评价体系势在必行。

四、构建监管绩效评价体系的重要意义和国际经验

（一）监管绩效评价的产生背景和重要意义

如前文所述，自20世纪六七十年代起，西方国家相继掀起了一股放松监管和重构监管的改革浪潮，构建科学合理的监管体系来提升监管绩效逐渐成为不同国家实施监管改革的共同目标，此时亟需一种政策工具用来判断监管政策的有效性。在此背景下，监管绩效评价（Regulatory Impact Assessment，RIA）于1981年最先在美国建立并实施，并很快在西方国家广为传播应用。世界银行、OECD、欧盟委员会等机构在有关政府监管的报告中，多次强调构建和完善RIA的重要性。

欧盟委员会认为监管绩效评价可对未实施的监管政策识别潜在风险，对已实施的监管政策评估监管效果，还可以分析计算其他可替代监管方案的成本收益情况以及各方案对经济、社会、环境等各方面的影响状况，通过谨慎科学的评估，合并职能接近或相似的监管政策，进而降低政府的监管成本，有助于发展可持续的、健康的监管体系。[10]OECD指出RIA是通过搜集多方信息，运用一系列的方法对拟实施的监管政策的潜在成本收益及可能产生的正负面效应或已经实施的监管政策的成本收益和已经产生的正负面效应进行相对客观的评估分析，进而为监管决策提供坚实的依据。[11]由上述官方的界定，可将监管绩效评价理解为通过科学评估体系的构建，形成信息公开透明、多方互动协商的监管政策评估过程，为监管政策制定的决策者提供有价值的数据分析和经验信息，从而促进理性决策、提升监管质量。[12]其核心是通过理性的决策模型对政府监管的必要性进行系统分析，并对已实施的监管政策的实际影响、拟实施监管政策的潜在影响进行分析和比较，将评价结果融入政策周期中，从而为监管决策者提供参考。

监管绩效评价本身就是一种政策工具，这个政策工具兼具分析功能和协调功能为一体，其作用和重要意义体现在：合理开展监管绩效评价可避免低效、无效的监管政策对市场的干扰和影响，从而更好地界定政府和市场的边界;在赋予了监管政策和监管行为正当性的同时还有助于监督政府的监管行为，尽量避免政府监管失灵现象的发生;在监管绩效评价的过程中可通过开展互动增强政府监管决策和行为的公开透明、提升公众的民主意识，从而增进了政府与社会的良性互动。监管绩效评价已成为西方国家监管决策过程中必不可少的环节，是开展监管活动的基本依据。

（二）成熟市场经济国家构建监管绩效评价体系的主要做法

美国是世界上最早实行监管绩效评价的国家，经过持续多年的发展和完善，业已形成相对成熟稳定的监管绩效评价制度体系。20世纪70年代，美国监管机构采用半立法、半行政和半司法相结合的监管模式，致使行政自由裁量权被滥用和监管机构的不断膨胀和无序增多。鉴于此种情况，1971年尼克松在白宫总统办公室设立了管理和预算办公室（OMB），审核内阁行政机构的规章，这一模式是最早的“集权式的总统制监管”的监管模式[13]。1974年福特总统签署“11821号行政命令：通货膨胀影响声明”，首次提出要考虑和衡量监管的收益和成本、建议在适当的时候放松监管。成本-收益分析法为以后各届总统的改革提供了一条新的思路。1978年卡特总统签署“12044号行政命令：改善政府监管”，要求行政机关对欲建立规章的经济影响和主要替代方案的经济结果做监管分析，为此设立了专门的监管分析评估小组。1981年里根总统签署了“12291号行政命令”，明确指出监管的目标是社会净收益最大化，潜在社会收益一定要大于潜在的社会成本是判断新的监管规则是否可以被批准并实施的唯一标准。[14]1981年美国的监管绩效评价体系正式建立。1993年克林顿总统签发了“12866号行政命令：监管的计划和审核”，改革了联邦政府的监管理念、程序和方法，将独立监管机构制度、执行和发布规章纳入OMB下设的监管和信息事务办公室（OIRA）管理的范畴。随后，2002年布什总统签发了“13258号行政命令”，又于2007年签发了“13422号行政命令”，这两项行政命令都是在修正“12866号行政命令”的不足，重点指出要对监管机构制定规章和给予统一的监管指引。“12866号行政命令”目前仍然是行政和监管机构依法监管的重要法律文件。[15]美国通过行政命令构建监管改革框架，对监管绩效评价提出具体要求，通过建立联邦层面的OMB（负责发布指导方针，审查规章草案和监管绩效评价报告，并定期向总统和国会汇报）和OIRA（负责具体审查工作的执行）集中审查和协调监管政策，最后由国会审核和监督。虽体系设计比较复杂，但以成本-收益分析为主要手段的RIA对美国监管机构提升监管质量和实施理性监管起到了巨大的推动作用。

自20世纪80年代以来，OECD国家的监管政策从干预主义演变为监管治理。[6]20世纪90年代，相继提出一些关于政府监管质量的政策建议，并形成了一套比较系统的提升监管质量的经验与政策主张。1995年提出了关于监管质量方面的第一个国际标准：OECD委员会“关于政府监管质量的政策建议”，[16]针对评价的核心内容，具体提出了监管政策评价的十项参考清单④。2008年，OECD发布“建立一个监管绩效评价的制度性框架政策制订者指导”，具体包括介绍了RIA的内涵、实施RIA的先决条件、潜在RIA评价、如何设计RIA框架等，为监管政策的制定者进行监管绩效评价提供了可操作性的参考。OECD国家的监管经验表明，有效的监管绩效评价由三个要素组成：一是监管绩效评价不可孤立的运作，而要将它融入至监管政策中去，“将其视为政策循环（Policy Cycle）或监管治理周期中的核心元素”[17];二是设置合理的监管机构，强调独立监管绩效评价机构的重要性;三是科学合理的监管工具的使用，通过定性和定量评价方法的综合利用去衡量监管目标实现与否、监管质量是否提升。[18]

近年来，中国的一些学者已经认识到成熟市场经济国家监管绩效评价的做法及监管改革的成功经验对于中国政府实现高质量监管有着重要的借鉴意义，但对此领域的研究尚处于起步阶段，并未形成系统性。比较有代表性的观点如张成福等[12]认为，政府监管体制的核心应该是如何建构一种良好的监管绩效评价体系，从而提升监管的绩效，而不是在加强监管、放松监管和重构监管之间做出选择的问题。

五、中国构建监管绩效评价体系的路径选择

成熟市场经济国家监管绩效评价的实践可为中国政府深化市场监管体制改革、构建监管绩效评价体系带来有益的启示。基于我国当前的国情，并以简政、便民为基本出发点，本文从四个方面提出如何构建监管绩效评价体系。

（一）组建成立負责监管绩效评价的独立机构

监管绩效评价的实质是起到监督审查的作用，再加上其跨领域和技术性的特征，因此诸多西方国家均在中央政府层面成立了独立的监管绩效评价机构专司监管政策的审查与监管职能的协调。同时，在机构人员的选择上则要注重机构成员的多元性与专业性，多元专业团队的作用在于提升监管的专业性。独立机构和多元专业团队的有机结合可用来集中审查和协调执行各项监管政策。建议我国在中央政府层面成立专门负责监管绩效评价的独立机构。同时，为促使该机构的有效运作要高度关注三个方面的工作：一是要确保机构的权威性，成立直接向中央汇报和负责的监管绩效评价机构，在赋予评价工作足够的权威保障的同时也体现了高层的重视程度;二是鉴于独立性是评价活动客观、中立、有效的前提和基础，要努力确保机构设置和开展评价行为的独立性;三是要明确划分独立机构的职责，在集中统一领导下成立分支机构，分别实现评价、指导、监管的职责。

（二）在合适的范围内选择科学合理的监管绩效评价方法

由于开展监管绩效评价工作耗时较长且投入不低，如果要对每项已经实施或拟要实施的监管政策进行评价几乎不切实际，因此对评价范围进行规定显得十分重要。成熟市场经济国家的做法是将评价范围界定在“重要监管行为”的范畴内，“重要监管行为”主要是指该项监管政策可能激化新的矛盾或对公共利益及良性竞争格局造成较大影响的监管政策，同时还要按监管政策的影响大小和紧急程度来决定评价的优先顺序。因此要综合考虑我国多次机构改革形成的中国特色的监管体系、社会主义市场经济体制、社会治理格局、历史文化等多方面影响，界定合理的评价范围和评价顺序，集中人力、物力、财力对相对重要的领域开展监管绩效评价工作，实现监管绩效评价工作的利益最大化。范围确定后，还要选取科学的评价方法，国际上常用的评价方法有成本收益分析法、成本效益分析法、风险分析法、多标准分析法。除此之外，不同国家还根据监管领域和目标差异，运用了不同的辅助评估方法，如比利时对社会监管政策进行风险评估及社会经济影响分析;荷兰采用了商业影响分析，重点观测监管给企业带来的正反两个方面的影响;澳大利亚使用财政分析法，关注政府监管的直接预算成本。我国可借鉴国际上的做法，综合采用多种方法，尤其是对无法完全量化的公共利益目标更是要形成定量与定性相结合的评价方法体系。

（三）构建监管绩效评价的公开机制和协商机制

评价的过程越早公开供民众审查并征集意见，就能促使政府监管政策的决策者更早地详细考量监管可能带来的各方面影响。[19]因此，注重评价过程的透明互动、及时反馈，这不仅可以丰富信息来源，还可形成外部监督降低监管俘获的风险。具体我国从以下两个方面入手：一是可通过多种媒介对监管绩效评价的方案设计、运行过程和执行结果向社会民众及时予以公开，保障所有的利益相关者的知情权、表达权和建议权，并可通过听证会、座谈会、新闻发布会进行充分的信息交流和反馈;二是为确保开展绩效评价活动的协调一致性，要在政府部门、监管职能机构、独立评价机构之间建立畅通有效的沟通协商机制。

（四）通过制定相关的法律法规提供监管绩效评价的制度保障

政府监管绩效评价体系法律地位的确立关系到评价的权威性、规范性和有效性，并有助于保证监管绩效评价实践的一致性。[20]从国际上整体的监管趋势来看，实施监管绩效评价需要通过国家制定一系列相关的法律法规、行政命令、指导方针的方式提供强有力的政治支持和制度保障。纵观国际上的做法，主要包括基于法律、基于总统行政命令、基于首相法令或总理提出的准则、基于政府决议等四大类。现阶段，我国迫切需要加强政府监管绩效评价的立法工作，做到有法可依、有据可循，以保障评价体系顺畅的贯彻执行。与此同时，国家还要配套出台相对细化的监管绩效评价的指导方针，给出具体的操作方案，指明监管绩效评价在实施过程中应遵循的基本原则、程序步骤和手段方法，以此提高法律法规的可操作性。

六、结 语

市场监管职能的正确履行是现代政府实现善治的重要保障，准确界定政府对市场监管的限度，并通过构建科学的监管绩效评价体系来体现和反映政府监管治理的能力和水平，对于中国的转型成功至关重要。现实的情况是，中国在实践领域监管绩效评价的观念刚刚萌芽，监管绩效评价体系的建设尚未正式开启，这也就可以解释在我国的监管治理领域为何存在政府与市场界限不清、监管过度、成本过高等一系列负面问题产生的原因。当前中国正处在努力建设人民满意的服务型政府的进程之中，2013年以来我国各级政府更是持续大刀阔斧的开展“放管服”改革，这样的国情为中国政府监管绩效评价体系的建立和推广使用提供了良好的制度环境。

[注 释]

① 监管型国家的崛起是20世纪人类重要的制度创新，学者们把监管型国家定义为一个历史范畴的概念，其核心特征就是政府不直接介入经济过程，而运用宏观政策工具进行调控。具体可参见Majone G. The rise of the regulatory state in Europe，West European Politics，1994，17（3）：77-101;Loughlin M，Scott C. The Regulatory State，Developments in British Politics 5. Macmillan Education UK，1997。

② 参见[美]乔·B.史蒂文斯，集体选择经济学，上海：上海人民出版社， 1999：69-70。四种条件分别为：第一，提供的商品或服务属于纯私人物品，满足竞争性和排他性的属性要求。第二，一种商品对潜在消费者的全部价值或效用都反映在该商品的需求函数上，不存在虚张声势，没有威胁和策略，所有消费者都只有正确和诚实的偏好显示。第三，商品按边际成本出售，没有生产者剩余，没有转嫁给他人的未付成本。所有生产要素都能够、也只能获得它的机会成本，即在其他用途上能够得到的东西。第四，假定市场是竞争性的。没有个别的生产者或消费者能够影响价格，所有资源在用途和空间上都是流动的，企业必须尽可能有效生产才能生存。

③ 學者查尔斯·沃尔夫将这种非市场失灵引发的负外部性称之为“派生的负外部性”。参见Wolf C. A Theory of Nonmarket Failure： Framework for Implementation Analysis，Journal of Law & Economics，1979，22（1）：107-139。

④ 具体包括清晰界定监管问题、政府行为的正当性、监管的必要性、监管活动的法律基础、监管活动需选择合适的政府层级、监管的收益大于成本、监管的影响公开透明、监管制度通俗易懂、利益相关者有表达诉求的渠道、有保障监管落实的措施。

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