工业园区高质量发展研究——以安徽省铜陵市为例

王松柏

（中共安徽省枞阳县委党校，安徽 枞阳 246700）

一、引言及相关文献回顾

改革开放40年来，工业园区作为产业集聚的重要载体[1]，在我国经济持续高速发展中发挥了重要的引擎和支柱作用。经历世界金融危机之后，经济发展进入了新常态，工业园区发展的一系列问题集中凸现出来。坚持深化改革、扩大开放，着力解决制约工业园区高质量发展突出问题，成为我国经济发展和改革的重点任务。

综观金融危机后关于工业园区发展的既有研究，大致经历了两个研究阶段。第一阶段主要聚焦于工业园区转型发展，着重从工业园区的产业及产业集聚、体制机制等入手进行分析研究。吴志军与谷唐敏（2015）[2]提出以产业转型升级、产业集聚、产城融合、体制机制创新等为导向加快园区转型升级。张新芝等（2017）[3]以江西省为例分析指出，工业园区转型发展与升级路径必须集中优势资源培育优势产业集群、发展绿色工业、深化两化融合以及加快园区体制改革。张治栋与赵为罡（2018）[4]从产业集群升级角度通过对安徽省级工业园区发展的经济指标研究认为，目前工业园区发展过程中依然存在着产品缺乏自主创新、产业缺乏关联以及工业园区缺乏完善的协同创新机制等问题。类似的研究成果无疑有利于指导工业园区高质量发展，但都缺少对工业园区外部制约因素的分析判断，不能不说是一个缺陷。第二阶段是党的十九大之后，研究重点转向工业园区高质量发展。习近平总书记在党的十九大报告中作出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大判断，吸引了广大研究者的眼光。如高建昆与程恩富（2018）[5]根据经济体系的内在结构和发展趋势，系统论证了建设现代化经济体系需要正确处理的一系列重要关系。金碚（2018）[6]强调从产业转向、环境改善、土地保护、动能转换、民生共享等角度提出了工业园区高质量发展意见。众多学者研究的内容虽然都涵盖了工业园区，但研究视阈过于恢宏，聚焦工业园区的高质量发展研究存在不够深入、缺乏系统性。

铜陵是新中国进入工业化时期成立的新兴工业城市，历史较短、规模不大，但却是长江经济带的重要结点城市和长三角城市群中重要工业城市。铜陵工业园区规模化建设始于1992年，在20多年的高速发展中，工业园区发挥了重要的引擎和支柱作用，铜产业居于世界领先地位。自2017年4月由国家发改委等五部门确定铜陵等12个城市创建首批产业转型升级示范区以来，铜陵工业园区转型发展也取得非凡成就，多次获得国务院肯定。2018年11月15日，在首届中国国际进口博览会开幕式上，习近平总书记宣布将长三角区域一体化发展上升为国家战略。以此可见，工业园区高质量发展已不单纯是建设现代化经济体系的时代需要，更是作为区域经济高质量发展的凝聚核和先行者的实践需要，在国家发展战略中具有重要地位。针对目前有关工业园区高质量发展的研究尚不多见的实际，选取一个新兴而年轻的、工业发展良好的、处于长江经济带和长三角城市群双重覆盖的铜陵工业园区作为研究样本，结合内外部制约因素统筹分析研究工业园区高质量发展路径，无疑具有代表性和不失一般性，研究结果具有普遍的适用意义。

二、铜陵工业园区发展现状

（一）工业园区在稳增长中发挥了重要作用，拉动经济作用明显

铜陵市现有各类工业园区5个 （不含已并入经开区的承接产业转移示范工业园区），其中国家级工业园区2个、省级工业园区3个。20多年来，铜陵工业园区发展整体稳定，对全市经济稳定发展起着重要支撑作用。工业园区规上工业企业累计实现产值占全市工业比重50%左右，完成固定资产投资占全市比重40%左右，实现财政收入占全市比重30%左右。在工业园区的带动下，全市规模以上工业企业规模与效益逐步提升。自2010年以来全市规模以上工业企业主要指标情况如表1，全市现有6家上市公司（表 2）。

表1 铜陵市近年来规模以上工业企业主要指标

（二）工业园区基础设施逐步完善带动了城市建设

铜陵多数工业园区道路、给排水、电力、燃气、通讯、排污、绿化、亮化等基础设施基本建成，生活设施基本配套。以铜陵经济技术开发区为例，现有区域面积40平方公里已完成开发建设30平方公里，建有国家级铜铅锌及制品质量监督检验中心、皖江新兴产业技术发展中心等27个国家及省级研发机构，全国首家国家级PCB检测检验中心（安徽）正在建设。工业园区发展带动了铜陵城市基础设施建设，城市主干路构成了中心城区“九纵十横”骨架路网；体育中心、博物馆等重要公共服务设施体系相继建成，铜陵城市能级不断提升，城市功能不断完善，城市生态不断美好，城市特色逐渐明显。

表2 铜陵上市公司基本情况

（三）工业园区产业集聚能力持续增强

近年来，铜陵“抓住铜、延伸铜，不惟铜、超越铜”，提出把铜陵打造成“铜加工企业生产成本最低的地方”，从表2大致可以看出铜产业已形成优势，被誉为 “我国铜材加工领域品种最全、产业链最完整、配套体系完善、最具竞争力、独一无二的铜材精深加工产业基地”。铜陵紧紧结合资源型城市发展转型，大力发展战略性新兴产业，铜产业链条更加完整，以铜基新材料、化工新材料、生物新材料为主的“新材料”产业，以围绕高铁和“互联网+”等相关装备制造业、现代服务业也迅速发展起来。

（四）工业园区创新能力逐步增强

新常态下，铜陵全面贯彻落实发展新理念，以“培育形成5个以上在国内外具有重要影响力的战略性新兴产业集聚发展基地”为目标，紧抓重点产业关键技术突破，围绕战略性新兴产业集聚发展基地建设、国家智慧城市建设、拥江发展，在铜基新材料、电子信息、新能源智能汽车及关键零部件、先进装备制造、精细化工、节能环保等领域，积极申报国家科技重大专项，突破制约产业发展的关键核心技术瓶颈，各个工业园区的创新能力逐步增强。狮子山高新区加速提升科技创新能力，先后获得安徽省光电产业园、安徽省创业基地、安徽省知识产权示范创建单位、安徽省两化融合示范区等称号，2017年2月国务院批复其升级为国家级高新区。

（五）工业园区企业利润总额增长，不断吸纳劳动力

面临经济下行压力，铜陵工业园区企业利润增长速度虽有所放缓，但利润总额增长幅度还是很大。仅以规上工业企业为例，企业数量由2000年的84个增加到2017年的540个，利润总额由8526万元增加到725531万元。2017年，全市全部工业增加值675.3亿元，比上年增长8.8%，其中规模以上工业增加值增长8.9%；规模以上工业企业实现主营业务收入3363.3亿元，比上年增长13%；实现利润总额67.8亿元，增长62.2%。连续三年来，全市城镇新增就业人数逐年增加，2017年实现城镇新增实名制就业3.83万人，超额完成省市任务，城镇登记失业率2.86%低于全省水平①。

（六）工业园区之间发展极不平衡

铜陵工业园区与省内兄弟城市之间差距的实质，就是各个工业园区之间发展极不平衡。因建设时间和起点不同，铜陵各工业园区发展一直呈现较大差异，如表2所示6家上市公司就有3家在铜陵经济技术开发区，尽管它创建最早发展较为成熟，也还面临产业集群亟待壮大、产业链条需要拓展，既存在技术创新的重大突破难度，又存在资源利用的巨大制约。其他4个省级开发园区分处不同发展时期，存在低端小微企业占据较多资源、产业集聚度不高、管理体制不顺、招商困难、特色和差异化发展的战略坚持不够等实际问题。

三、工业园区高质量发展的内外部制约因素

（一）外部制约因素

1.地方政府制定的区域优惠政策彻底终结。早期的工业园区依靠开放和最原始的优惠政策获得起步性发展。亚洲金融危机后特别是中国加入WTO过渡期结束，国家出台了一系列调整政策加强对开发区的管理和规范，工业园区发展日益走上市场化、规范化、法制化轨道，由地方政府自主裁量的诸如税收、财政、土地、人才等方面诸多优惠政策已经越来越有限、越来越趋向一致，工业园区依靠优惠政策维系发展的时代已经终结，取而代之的是以科技、金融、制度、服务等创新为主的软实力竞争。

2.区域发展之间竞争性挤压加剧。现代区域经济发展的基本特征是融合与竞争不可分离。相对于市场和资源的有限，区域之间的竞争以超越以往的形式和力度持续升级。铜陵虽位居长三角城市群当中，但融入发展才刚刚起步，融入的广度和深度都很有限；沿长江经济带西向看，铜陵不仅面临武汉、重庆两个非同一层级的中心大城市竞争压力，甚至还面临南昌、长沙等省会城市的竞争压力。在安徽省内，铜陵工业园区近年来综合考核都位于全省30名之后，表1所示2017年底全市规上企业仅有540家位居全省末位[7]。安徽省提出“一圈一带三区”建设工程，铜陵是一个“圈”与“带”不重合的城市[8]。

3.与现代化经济体系建设要求差距明显。党的十九大报告指出：“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。[9]”科技创新、现代金融、人力资源与实体经济四者之间的融合与协调发展，是现代产业体系的显著特征，是提升产业国际竞争力、壮大国家经济实力的基本路径。铜陵经济总量与长三角城市相比差距还很大，企业之间发展也极不平衡，铜陵有色一家独大，规上企业较少。铜陵的科技创新“起了大早却赶了晚集”，并没有形成创新高地。铜陵的人力资源受人口规模制约和外溢影响，也是建设现代化经济体系的短板。

4.高质量发展的政策新约束。成为世界第二大经济体之后，我国经济发展的边际效应更加明显。尽管铜陵的铜产业已经成为领跑者，但在世界经济深度调整中，表2所示上市公司显示，铜陵工业园区的产业仍处于全球价值链中低端，正面临国内城市“中低端分流”和国外发达国家“高端压制”的双向挤压。推动经济高质量发展，相应的政策干预度、目标设定度、政策导向度都会有一系列的调整。工业园区高质量发展的最终落脚点是做实做强做优实体经济，适应调整需要建设有为政府和有效市场并举。

5.资源约束更加突出。土地、劳动力和资本从来都是经济发展的核心要素。早期的工业园区发展，是基于资本增值的属性以及因经济欠发达而保有的充足土地和劳动力供给。在土地价格上升的同时劳动力价格上升，中国低价劳动力无限供给的格局一去不复返。资本投入对工业园区来说，无论是量的扩张还是质的提升，都是一个永续不断的需求。现实地看，形成多元化投融资体制、增强工业园区融资效果，满足市场窗口期要求高的项目资金需求，是工业园区正常发展的保障。

（二）内部制约因素

1.产业链条集聚不足。工业园区的发展思路总是因地方主政负责人变换而变换，因而工业园区发展规划始终是一个不断完善的规划，存在阶段性的定位不明晰、产业雷同或相似，甚至“企业杂乱、产业无链”，难以形成产业集群，集中表现为“四个缺乏”。一是缺乏明确的产业发展定位形成不了主导产业。如铜陵郊区经济技术开发区，众多小规模企业专业分工不明确，低水平重复建设、创新能力和消化吸收能力都不强，更不利于资源的集中配置。二是产业之间缺乏关联度导致产业集聚不足。铜陵工业园区铜以外产业的链条延伸不长甚至没有形成链条，产业链条内部结构技术层级单一，各链条之间关联性不强，因而不能形成工业园区的核心竞争力。三是缺乏规划引领导致产业品质低下。产业规划是工业园区空间规划的基础，而重外表空间的产业规划或者是规划落实不力却又普遍存在，都导致工业园区产业发展无序。四是缺乏自我循环能力导致自我造血功能不足。铜陵多数工业园区都还处于初期发展阶段，企业产品的科技含量整体不高，技术开发投入有限，难以形成内生式自我循环发展。

2.产业自主创新发展不足。破除产业创新的体制机制障碍，是实施创新驱动发展战略的基本前提。以为铜陵经济技术开发区提供项目源的铜陵中科大创业园为例，近年来市财政配套资金却迟迟难以落实，延误了项目的研发和孵化。企业永远是创新的主体，企业家创新精神是企业创新的最集中体现。当前铜陵的企业家尤其是民营企业家，既受实体经济环境制约感觉很无力，也缺少发达地区企业家的眼光，创新发展动力不强。铜陵的新能源汽车、交通运输设备制造、光电信息等战略性新兴产业尚处于技术跟进阶段，许多关键技术、关键设备依靠引进。

3.环境承载能力严重不足。首先，国土资源空间狭小。以铜陵经济技术开发区为例，规划可用面积33平方公里，已完成开发建设30平方公里，入驻企业1300余家，拥有百亿企业2家、上市公司3家[10]。铜陵经济技术开发区近年来招商大项目，因无地可供而无法落地。郊区经济技术开发区，由于早期规划不足，工业园区空间狭小以至于物流通道、消防通道都受到很大限制。其次，环境污染防治任务艰巨。铜陵产业结构以重化为主，在发展过程中背上了沉重的生态包袱，作为全国资源型城市转型试点城市，取得的成绩也只是对历史欠账的弥补。2017年中央办公厅回访调研、中央和省环保督查，发现铜陵存在很多布局性和行业性污染，重点和深度就在工业园区。再次，生态保障能力脆弱。长江经济带发展战略提出把长江经济带建成绿色生态廊道和生态文明先行示范带。按照战略要求，工业园区绿色发展还存在很大差距，仅污水处理的问题就不少：环保设施配套不到位，不达标排放依然时有发生；污水处理设施建设滞后、建设周期过长、标准偏低满足不了企业排污增长的需求；化工、冶炼、PCB污水排放量大、污染程度重、处理难度大。

4.管理体制适应性改革不足。目前，铜陵工业园区管理体制不适应集中表现在三个方面。一是行政职能配置不强。开发区管委会只是隶属政府的派出机构，工业园区内的行政审批权依然存于所在地政府，工作中不仅难于提供及时有效的协调和服务，反而增加了决策的传导层级、降低了工作效率。二是条块束缚导致改革创新步履艰难。工业园区内的“条”、“块”分割问题仍然没有得到彻底解决，精简审批环节、提升服务效能是推进工业园区“放管服”改革的当务之急。三是考核机制不够合理，政府对工业园区的考核依然有传统思维，如下达质量没有内涵的规模经济指标等，对工业园区的考核指标设置缺乏鲜明个性和明确的导向性。

四、工业园区高质量发展的路径选择

（一）调整高质量发展思路

1．着力优化工业园区产业结构。因产业定位同质化、产业招商盲目化，导致很多工业园区产业集群效应不明显。推动产业提质升级，需要对工业园区现有产业进行整理优化，确立并围绕主导产业推进产业结构优化升级，也就是常说的“调整存量扩大增量”，做好相应的加减法。做减法在广东有“腾笼换鸟”经验，把那些与主导产业无关甚至有些配套不紧密的企业依法依规果断迁出工业园区，按照工业园区发展方向加快改造提升传统产业，借助产业融合做好工业园区的产业链延伸和拓展，提升工业园区产业竞争力。

2．促进工业园区新“三化”运营。工业园区高质量发展需要调整运营思路，促进工业园区新“三化”运营。一是产业招商追求精细化。招商体系不健全、招商方式陈旧、整体营销力度不足、难以形成公共平台，不利于工业园区产业集群发展。工业园区在招商引资时一定要由招企业转变为招产业，按照产业链配套要求遴选项目。二是工业园区形象品牌化。在经济高质量发展时代，工业园区核心竞争力集中体现在其“软实力”上[11]，高质量发展必须注重品牌建设。三是“双招双引”常态化。知识和智力资源是现代化产业体系培育的根本依靠，工业园区在关注“招商引资”的同时更加关注“引智招商”。要借助国家和地方“千人计划”推动，把强化招才引智、实现资金、技术、项目管理的立体带动，作为工业园区运营发展的常态化工作。

3．推进工业园区向综合城区发展。按照配第—克拉克定理，产业园区是从工业园区开始的。现代园区演进，出现了两种截然不同的发展路径：一种是“园区—科技园区—科技新城”，另一种是“园区—商业园区—中央商务区”[12]。从供给侧结构性改革角度看，产业园区的发展带动了产业园区的城市化，逐步形成园区经济与城区经济融合一体化发展。铜陵经济技术开发区毗连西湖镇，与主城区已经基本融合，铜陵其他工业园区都不在城市核心区。铜陵提出创建创新型城市、打造一流卓越之城，必须明确工业园区的发展方向是科技新城，在集中精力大力发展高新技术产业、战略性新兴产业的同时，发展相应的科技服务型企业，促进创新和创业有机结合，最终形成科技产业园区、商业园区组成的科技新城。

4．全方位打造工业园区竞争实力。积极推动公共服务平台建设，是工业园区优化招商竞争环境的重要内容。在长江经济带营商环境排名中，铜陵要以不断进位为目标，通过平台建设打造工业园区竞争实力。第一，继续深化“放管服”改革，按照“五个一律”取消和下放行政审批事项，建设全国一流的投资创业发展区。第二，不断提升区域产业发展的承载力，注重发挥铜陵经济技术开发区、狮子山国家高新技术开发区的桥头堡功能，重点提升铜基新材料、电子信息、化工等传统优势产业能级，壮大产业集群。第三，加快培育新动能，以深化改革加大金融对实体经济的支持力度，加快铜基新材料和铜陵特色新兴产业跨境贸易电子商务配套平台建设，促进战略性新兴产业加速发展。

（二）依靠改革促进高质量发展

1．以改革推进工业园区差异化发展。推进工业园区高质量发展，不仅要促进产业差异化发展，更要促进工业园区在规划定位、配套建设、产业布局、管理方式等全方位差异化。就铜陵经济技术开发区而言，要持续转型升级实现产城融合发展，从整体上强化铜陵经济技术开发区与西湖新区的统筹互动和资源整合，推动现代服务业与先进制造业互促共进，将该区域打造成为生态环境优美、产城深度融合、宜居宜业宜游的现代化城市新区。狮子山国家高新技术开发区，要以产业集聚和体制机制创新为导向进行转型升级，尽快研究制定狮子山高新区扩区方案。

2．以改革推进工业园区分工协作。现阶段开发区发展已经到了必须突破现有行政和区域界限、进行产业布局和资源整合的新阶段[13]，亟需打破封闭式区域内资源整合模式，在更大范围内统筹分工协作。推进工业园区差异化发展，必须从全局进行统筹考虑，统一协调机构，集聚政府合力，把开发区作为一个整体，不能割裂各个工业园区独立发展。苏南地区成功经验可以借鉴，推进“一区多园”整合，对产业雷同、区块相连、规模较小的开发区逐步进行撤并调整。通过产业链条延伸和资产重组等多种方式推进“园园”联动，推进各开发区内的工业园区相互配套与整合，实现工业园区之间优势互补、资源共享、共同发展。

3．以改革优化工业园区空间格局。产业空间布局与特色产业发展相吻合，是实现工业园区高质量发展的必然要求。坚持以龙头企业为核心，积极引进大企业，推进关联产业项目集聚，加大配套企业引进力度，培育产业链完整的产业集群。在产业组织布局上，不断优化企业之间的生产协作，增强园区企业之间的关联度，促进企业共享基础设施和公共服务、提升产出效率，从而吸引更多关联企业入驻。要完善企业搬迁相关鼓励政策，推动不符合工业园区产业发展规划的企业尽早搬迁，围绕产业链条为有潜力的企业腾出更宽松的发展空间。

4．以改革完善工业园区考核。鼓励工业园区向特色化、差异化方向发展，必须充分发挥考核的“指挥棒”作用，建立和完善差异化考核机制。应结合工业园区发展阶段和特色，设立分类考核指标，如对化工类工业园区考核环保设施建设相关指标，对高新类工业园区考核研发投入、研发平台建设情况等指标。还要强化考核结果的运用，将差异化考核结果作为对工业园区工作综合评定、资源配置、项目扶持、资金补助的重要依据之一。

（三）依靠创新推动高质量发展

1．宏观层面的探索创新。一是建设模式创新。工业园区高质量发展，需要充分发挥财政资金的导向作用和杠杆作用，调动大量社会存量资本，形成充足的资金供给。鼓励工业园区借助成熟融资平台组建投融资集团和专业公司，按照“谁投资、谁开发、谁经营、谁受益”的原则，积极引导和大力支持各类市场主体共同参与工业园区建设。二是政府职能转变创新。要让市场自主发力发挥资源配置的基础性作用，下好简政放权“先手棋”，深化行政审批制度改革，进一步完善国际化、市场化、法治化的营商环境。三是开放合作创新。要努力打造内陆开放新高地，尽快全方位、多渠道、宽领域地融入“一带一路”建设，积极参与长三角城市群和长江经济带发展，利用上海自由贸易试验区特色优势，促进更多投资贸易便利政策向铜陵工业园区延伸；借助桥接长三角城市群和武汉都市圈的地缘优势，积极推进长江沿岸工业园区互动、协同发展。继续支持铜陵有色“走出去”，扩大艾默生电气、艾伦塔斯外资企业引进效应。采取切实措施鼓励工业园区吸纳境内外资本，参与工业园区基础设施建设和投资运营。

2．微观层面的模式创新。模式创新主要有全战略化模式创新和全需求化模式创新[14]。围绕全战略化模式创新，铜陵工业园区应当聚焦园区定位、产业选择、主导产业培育等方面，做好在国家整体发展战略中的精准定位以及在长三角城市群、长江经济带上的功能定位，突出发展战略的支撑作用。立足自身特色产业与优势产能，做好市场应对的超前规划，把铜陵自身战略制定与国家发展战略、区域发展战略、产业发展战略、市场发展战略进行有机统筹结合，构筑战略制高点，引领铜陵工业园区持续高质量发展。工业园区的发展要从满足需要转向设计需求，创新需要面向产业和企业发展趋势的需求引领、面向区域发展需求的引领和面向企业的发展引领，将创新服务前移到“高端未来需求”的创新设计。

（四）走工业园区产业化规模化之路

1．推进工业园区产业化。推进工业园区产业化就是要坚持打造特色鲜明的产业基地，提升产业集聚水平。因此，一要注重关联发展，围绕规划布局把握关联度，与主导产业无关的企业和项目坚持禁入。二要注重集聚发展，推动工业园区内产业关联的企业合理流动，构建既竞争又合作的集聚发展态势，培育产业集群。三要注重集约发展，强化资源节约利用效率等约束性指标，全面提高工业园区的综合效益。四要注重合作发展，增强工业园区内外、区域内外产业融合和相互吸纳、对流辐射功能，拓展工业园区的发展空间。

2．促进产业规模化。产业规模化总是由产业集群形成丰富完整的上下游产业链来体现的。铜陵工业园区唯铜产业有着蜚声海内外的规模、占据一定优势，而其他产业还没有形成规模。规上企业数少、百亿级以上企业少，是铜陵工业的最大短板。铜陵工业园区高质量发展必须聚力重点优势产业，在延伸优势产业链条、延展产业链条宽度、丰满产业链条厚度上，做足做好发展文章，打造一流特色产业工业园区。狮子山国家高新技术开发区，要全面贯彻落实“互联网+”和“中国制造2025”发展战略，聚焦先进装备制造和光电信息两大产业，打造成为铜陵特色产业工业园区。各工业园区选定特色产业之后，一定要坚持调整存量和扩大增量并举，围绕特色产业打造高端产业基地。

（五）强化工业园区管理与服务

1．强化规划管理提升工业园区发展品质。一是以编制“多规合一”发展战略规划为统领，要聘请国际一流的规划专家团队绘制五十年乃至百年不落后的城市建设蓝图，确保“一张蓝图绘到底”。二是进行工业园区基础设施的综合超前配套建设，尤其是完善城市路网体系。抓紧开工建设铜陵跨江交通工程等重大基础设施，提升四通八达的海陆空交通网络功能。三是进一步推进“智慧城市”工程，提高科学化、精细化、智能化、法治化管理水平，让城市信息畅通、管理高效、秩序井然。四是全面深入贯彻绿色发展理念，加强环境整治和生态修复，打造水清岸绿空气新的优美环境。

2．强化体制改革提升服务能力。铜陵工业园区管理体制是参照先行发达地区而来，缺少关联本土实际，必须根据各园区的发展实际及时调整。对处于成熟期的铜陵经济技术开发区，应采取“派出管理型”体制，支持其在法定权限范围内设立独立的行政批、综合执法部门，逐步实行一枚公章管审批、一个中心全覆盖、一支队伍管执法，把工作的重心聚焦于质量提升和创新驱动上。对处于发展期的工业园区需要通过大范围、高强度的基本建设拓展发展空间，对建设过程中涉及的具体而又复杂经济社会事务，应该借鉴武汉东湖等高新区的经验，采取“政区一体型”管理体制。对承担诸多战略重任的铜陵狮子山高新技术产业开发区，要尽快以立法手段破除管理体制壁垒，为其高质量发展提供制度保障。

3．强化差异化考核促进产业升级。新常态下，以创新创业、科技金融、公共服务等为内容的系列体制创新，成为工业园区发展竞争的焦点，政府对工业园区的考核指标也必须随之做适应性转变。政府应在科学规划工业园区发展路径的前提下设置发展目标，突出“重内涵轻产出”思想，建立有别于普通行政区的考核体系[15]。如对以招商引资和规模扩张为主要任务的开发区，着重对招商质量、项目质量、产业提升等指标进行考核；对以创业创新为主的狮子山国家高新技术开发区，要着重从创业实体、创新活力、创新质量、金融服务、人才引进等方面强化考核。

4．强化统筹协调完善管理机制。由于工业园区发展的特殊性和综合性，强化对工业园区的统一领导，不能按照类型由主管部门进行主导性管理。要把工业园区发展纳入政府最重要议事内容，建立一个涵盖与工业园区发展密切相关多部门参与的联席会议制度，加强对工业园区发展的统筹协调。要组织研究机构、专家团队加强对工业园区发展模式的研究和诊断，帮助政府及时提出更具有操作性的发展政策和建议，定期召开工业园区发展大会，营造重视、支持、突出工业园区高质量发展干事创业的浓烈氛围。

5．强化要素保障完善配套服务。在人力资源保障方面，首先要赋予工业园区的相应级别、“人、财、物、事”等管理职权和领导配备，突出工业园区独立的“行政主体”地位，采用公开选聘、派驻挂任、外聘兼职等多种灵活方式，充实工业园区工作力量。与相关职业院校建立产业工人联合培养机制，大力培育新兴产业技工队伍。在建设资金方面，运用金融科技手段扩大融资平台，借助国内外成熟融资大平台开辟融资新渠道，赋予工业园区一定的财税留成。把政府设立的专项资金诸如工业转型、科技创新专项、现代服务业专项等，进行归总设立现代经济体系发展专项资金，加大财政扶持和金融支持力度，重点支持工业园区基础设施完善、公共平台建设、信息化能力建设、项目服务能力建设等。

注释：

①数据来源：铜陵市统计局.2018年铜陵统计年鉴。