工伤劳动争议裁审尺度及衔接机制研究——以长沙市为例

佘艺颖

(长沙学院法学院，湖南 长沙 410022)

近年来，长沙坚持先进制造业与现代服务业深度融合，现代产业与服务业发展迅速，同时劳动争议也日益增多，工伤赔偿争议尤为典型。工伤劳动争议案件的处理分属劳动仲裁和诉讼不同系统，裁审尺度存有差异，如存在劳动关系确认尺度不明、法律适用标准不够统一、程序衔接不够规范、工伤待遇裁判标准有待细化等问题。这些问题影响了争议处理质量和效率，降低了仲裁和司法的公信力。

一 长沙市工伤劳动争议裁审现状分析

(一)工伤劳动争议仲裁案件样本分析

劳动仲裁是劳动者进入司法程序的前置程序，因此劳动争议案件的立案情况可以反应出区域劳动关系。从2008—2017年十年间，全国各级劳动仲裁案件呈现出阶段性波动(见表1)，表内数据体现出2008年劳动案件呈现出井喷式的增长，这与当时《劳动合同法》颁布有关，自此以后劳动仲裁案件和社会保险案件数量呈现出高位的波动态势。

与全国的仲裁案件相比，长沙市仲裁案件则显示出更为快速的增长态势。以长沙市劳动人事争议仲裁院为例，该院2018年受理立案总计1947件，仲裁结案率达到90%，其中河西派出庭的立案数量为608件[2]。长沙劳动人事争议仲裁院的2016-2018三年的立案数据显示长沙市劳动争议案件连续三年增长，特别2018年案件增长28.5%尤为突出(见表2)。

表1 全国2007—2017年仲裁案件数据(单位：件)

数据来源：中华人民共和国国家统计局历年统计年鉴[1]

表2 长沙劳动人事争议仲裁院2016—2018年仲裁案件数据(单位：件)

数据来源：长沙市劳动人事争议仲裁院调研制作

以长沙市劳动人事争议仲裁院河西派出庭为例，管辖区域包括长沙市岳麓区、长沙市高新技术开发区、湘江新区等重要工业区域以及科技创兴创业区域。该区域具有长沙市典型的产业特色。调研统计显示，该区域2018年劳动争议案件相比全市其他区域增长更快，达到28.7%。工伤劳动争议案件增长35%，近三年占劳动争议的比例也逐年提高(见表3)。

表3长沙市劳动人事争议仲裁院河西派出庭工伤案件数据(单位：件)

工伤案由2016年2017年2018年确认劳动关系案件或者用工主体责任71316工伤待遇案件375284工伤类案件总计4465100劳动争议案件总数444433608工伤类案件占比9.90%15%16.4%

数据来源：长沙市劳动人事争议仲裁院调研制作

(二)工伤劳动争议诉讼现状

近年来长沙市各级法院受理劳动案件也逐年递增，工伤案件在法院审理的劳动争议案件中占比较高。以长沙市天心区人民法院劳动争议纠纷案件为例，该院2018年度劳动争议纠纷案件审判情况报告显示，2018年全年受理劳动争议案件为334件，已结确认劳动关系案件为26件，工伤保险待遇纠纷55件，占劳动争议案件的23%[3]。其中建筑业的案件为62件，在行业类型中占劳动争议处理案件的第二位。从纠纷类型看，法院处理工伤案件绝大多数是未缴纳工伤保险情形下的工伤劳动纠纷，其数据对于市区的劳动诉讼情况有代表性。而长沙劳动人事仲裁院河西派出庭主要管辖长沙市河西区域劳动争议案件，其2018年的劳动争议立案数达到608件，是同期天心区法院劳动争议案件立案数的两倍，显示出长沙市劳动仲裁机构对劳动争议案件分流明显。但是长沙市劳动人事仲裁院河西派出庭的工伤劳动争议在仲裁案件中占比约为16.4%(见表3)，而天心区法院同期数据达到23%，可见工伤案件相对于其他劳动争议案件进入法院诉讼程序的比例更高。

(三)工伤劳动争议程序仲裁与诉讼程序分析

目前工伤劳动争议的程序规定主要集中在《中华人民共和国社会保险法》《工伤保险条例》等主要法律法规，此外湖南省2017年修正了《湖南省<实施工伤保险条例>办法》。根据现行法律法规，工伤劳动争议特别是未购买工伤保险的工伤劳动争议的程序最为冗长。往往用人单位不愿意配合劳动者启动工伤认定。在劳动关系不明确、用人单位不明的情形下，劳动者需要先通过确认劳动关系或者用工主体责任的仲裁或诉讼程序，获得工伤认定启动程序。而工伤认定程序、劳动能力鉴定程序等还可能产生行政诉讼。最终劳动者在经过工伤认定程序、劳动能力鉴定程序之后，还需通过仲裁、司法程序启动工伤待遇支付纠纷的裁审程序。劳动者为获得工伤保险待遇存在着多次诉累，程序显得颇为艰难复杂。而此类情形广泛存在于用工不规范的建筑施工企业，绝大多数同类案件的工伤待遇都经历了多次仲裁和诉讼程序。

二 工伤劳动赔偿案件裁审尺度疑难问题分析

工伤事故涉及劳动者、用人单位、社会保险经办机构、社会保险行政部门等多方法律关系主体。但是工伤劳动赔偿案件中，通常不涉及社会保险经办机构、社会保险行政部门。目前仲裁与诉讼均处理的工伤劳动争议案件主要分为两大类型：确认劳动关系以及工伤待遇支付纠纷。目前长沙市劳动仲裁机构和法院对该两类案件的裁审结果一致性水平较高，同裁同判逐年提高。但是由于立法模糊等原因，工伤劳动争议案件在确认劳动关系的受理范围、停工留薪期待遇、住院伙食补助费、护理费、交通费等问题的裁审尺度上，存在疑难问题需要探讨。

(一)确认劳动关系案件受理范围的问题

仲裁与诉讼对于确认劳动关系案件的受理范围存在着不同尺度。最为典型的是达到法定退休年龄的劳动者是否可以主张确认劳动关系启动工伤待遇方面的情形。《劳动合同法实施条例》规定,劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。目前仲裁部门根据该规定，在实务操作中对于超过法定退休年龄的劳动者主张确认劳动关系或者用工主体责任的仲裁申请主要以“工伤”发生时间是否超过法定退休年龄作为受理案件的判断标准。而法院通常根据《劳动合同法》第44条第二款、最高人民法院民一庭([2015]民一他字第6号)意见，以劳动者是否享受养老保险待遇或者领取退休金作为判定劳动合同关系是否终止的依据。因此，仲裁机构和法院在对于达到法定退休年龄的劳动者是否可以主张工伤待遇的问题上存有不同的理解，而由于理解和援引依据的差异又产生了不同的裁审受理范围。

(二)停工留薪期的裁审尺度问题

关于停工留薪期的界定，往往是工伤赔偿案件中劳动者与用人单位的争议焦点。《工伤保险条例》第33条，对停工留薪期作出了界定并限制了期限。从立法上理解停工留薪期是指职工因工作遭受事故伤害或者患职业病需要暂停工作接受工伤医疗的期间，并规定一般不超过12个月；伤情严重或者情况特殊，可以适当延长。该条文并未明确停工留薪期的确定机构和确定标准问题。长沙市劳动人事仲裁机构和法院在裁审中普遍参照《湖南省职工工伤与职业病鉴定前医疗期试行标准》或《湖南省工伤职工停工留薪期分类目录》。虽然这两个文件上在一定程度上提供了分类标准，但适用较为困难。如(2018)湘0112民初3857号案中，根据目录其受伤后的停工留薪期为1.5个月，医疗康复期为4-6个月，但其实际的住院时间就超过了1.5个月。住院时间应属于《工伤保险条例》界定的停工留薪期限之内。所以若仅根据《湖南省工伤职工停工留薪期分类目录》界定停工留薪期限存在局限性。调研数据显示，绝大部分工伤劳动争议案件法院认可仲裁裁决的停工留薪期限的确定，但裁审人员通常并不具有专业医学知识，确定停工留薪期仍具有局限性。

由于《工伤保险条例》没有统一确定停工留薪期，各地制定了不同类型的停工留薪期确认依据。一类是由根据定点医疗机构出具的伤病情诊断意见来确定停工留薪期限，如《上海市工伤保险实施办法》。第二类是制定停工留薪期分类目录来确定停工留薪期的具体期限，如江西省制定的《江西省工伤职工停工留薪期分类目录》[4]。但是无论是哪种判断标准，确定停工留薪期的主体应为核心问题。笔者认为停工留薪期涉及医疗专业知识，由于其专业技术性问题，其确认主体应是劳动能力鉴定部门，劳动能力鉴定部门可以根据医疗机构伤病情诊断意见等医疗材料，参照《湖南省职工工伤与职业病鉴定前医疗期试行标准》或《湖南省工伤职工停工留薪期分类目录》确定停工留薪期，作为仲裁和诉讼中的裁审依据，减少仲裁机构和法院对停工留薪期的不同理解和适用引起的差异。

(三)工伤伙食补助费和交通费裁审尺度问题

对于工伤伙食补助费和交通费的裁判标准主要是依据《湖南省工伤住院医疗工伤伙食补助费和到外地就医途中交通食宿费支付标准规定》，如长沙市中级人民法院(2018)湘01民终7257号判决书判决伙食补贴费按照每人每天10元标准发放。目前长沙地区法院基本采纳该标准，但在仲裁裁决采用的是按出差伙食补贴的70%发给住院伙食补贴费用，该标准与法院标准并不统一。采用标准的不统一导致裁审的结果不一致。通常情况下，仲裁裁决的出差伙食补贴相对略高，通常伙食补贴费采取每人每天35元标准。笔者认为，工伤伙食补助费并不需完全涵盖劳动者工伤伙食的支出，但是作为伙食的补助一部分仍可以根据职工的年平均工作和生活费用变化作出调整。这一点在《湖南省工伤住院医疗工伤伙食补助费和到外地就医途中交通食宿费支付标准规定》也有所体现。因此，从维护裁审一致的角度，可以考虑以当地上年度的收入标准确定一定比例并逐年调整，且结合住院天数计算工伤伙食补助费，以统一工伤伙食补助费的裁审标准。

交通费的赔偿目前主要是依据票据和合理性作为裁判考虑因素，但是对于特殊的交通费问题，裁审标准趋向一致。依据《社会保险法》第39条明确规定用人单位承担的费用范围包括合理和必要的交通费。对于工伤必须采取的紧急救济措施而产生的费用应由用人单位承担，如湖南省高级人民法院(2018)湘民申316号裁定。该案裁定由于紧急救援产生的包机费用应由用人单位承担，其裁审理论来源是职工发生工伤时，用人单位应承担法定的救助义务。因此，对于交通费问题可以以票据原则为主，参考其合理性和必要性来确定裁审尺度。

(四)工伤护理费裁审尺度问题

《工伤保险条例》第33条规定，第34条对护理费有所规定。其主要分为停工留薪期护理和劳动能力鉴定以后的护理费。通常情况下，仲裁和诉讼中主要根据住院时间计算停工留薪期间的护理费。关于护理费，通常理解为发生工伤以后，劳动者无法照顾自己需要护理的情形下的补偿。以医院治疗时间作为护理费的标准值得商榷，因为可能存有非医院治疗之外的康复时间，建议以医嘱或者出院证据作为一定的参考依据。而目前长沙市工伤劳动争议中还存有以工伤护理费的具体标准在裁审过程中并不统一的问题。仲裁机构目前采用的标准为根据工伤伤残等级的方式统一护理标准：一级至四级为150元/天，五级至六级为120元/天，七级至十级为100元/天。通常情况下诉讼对仲裁中认定的护理费给予了认可，但是也有判决将护理费酌情考虑为70元/天，显示出仲裁与诉讼对于护理费适用的标准的不统一的情况。有学者建议建议参照当地护工从事同等级别的劳务报酬标准由用人单位向工伤职工支付护理费[5]。笔者认为，可以在此基础上考虑工伤伤残等级的统一并适时调整停工留薪期的护理费标准。

(五)劳动关系解除的界定问题

根据法律规定，因工致残被鉴定等级为五至十级的伤残职工可以解除或终止劳动关系。界定劳动关系的解除时间意义在于确定工伤期间的工资计算或竞业限制协议履行等问题。如工伤劳动争议案件中劳动者与用人单位还签订过竞业限制协议，其履行以劳动关系的解除为生效起点。工伤劳动争议案件的特殊性在于通常情况下用人单位不能单方解除合同，最常见的是劳动者以要求支付工伤赔偿待遇等申请仲裁。笔者认为，应考虑以劳动者申请仲裁的时间作为解除劳动关系的时间，即竞业限制协议开始生效的时间。其原因是一次性伤残就业补助金等待遇应以劳动关系解除作为前提，劳动者通过仲裁作为解除劳动关系的意思表示，而工伤劳动争议并不影响离职以后竞业限制的效力。

三 完善工伤劳动争议裁审衔接程序机制的思考

2017年最高院与人社部颁布了《关于加强劳动人事争议仲裁与诉讼衔接机制建设的意见》，该意见指出充分发挥劳动人事争议处理中仲裁的独特优势和司法的引领、推动、保障和深化裁审合作。随后，山东、江苏、广东、北京、云南、甘肃、重庆等多地相继颁布了各地的裁审衔接意见。湖南省人社厅与湖南省高院联合发布《关于加强劳动人事争议仲裁与诉讼衔接机制建设的实施意见》(湘人社发[2018]20号)(下称《实施意见》)，对湖南省工裁审衔接制度起到了指导作用。结合工伤劳动争议的特点，如何进一步完善工伤劳动仲裁案件的裁审衔接值得思考。

(一)明确劳动仲裁机构的“准司法性”

针对劳动争议仲裁与诉讼关系问题，学界曾有诸多讨论，主要分为两大类观点。第一类观点认为，“一裁两审”劳动争议处理模式不适应当下的劳动争议纠纷处理形势，提出应该重构裁审模式，比如采用“或裁或审与各自终局”、“一裁一审”以及“部分案件一裁终局部分案件一裁一审”。第二类观点是国内学者们肯定了当前的“一裁两审”劳动争议处理制度，但是需要对现有的裁审模式加以完善。虽然劳动仲裁机构在一定程度上来自行政授权，但是近年来，学界大多倾向于劳动仲裁具有准司法性的观点。有学者提出，劳动仲裁带有行政色彩的司法性或准司法性，仲裁和诉讼相当于特殊的一审和二审关系[6]。劳动争议仲裁符合司法的基本特征，其与传统司法机关的区别仅在于其裁决结果不具有完全的终局性，其裁决过程缺乏完全的强制性[7]。劳动仲裁“准司法性”的特点，与法院在一定程度上体现出同质特性，因此工伤劳动争议案件在裁审衔接应考虑程序的延续、稳定和高效性。

(二)完善受理案件裁审程序衔接

工伤劳动争议案件的受理主要存在几类问题。其一，对于劳动关系理解差异引起的仲裁机构与法院是否受理的问题。仲裁案件的管辖是仅仅针对劳动关系，但是由于对劳动关系的不同理解，导致仲裁机构与法院是否作为劳动案件受理存有差异。其二，劳动者将工伤劳动争议以不同的案由同时分别要求仲裁机构或法院受理的情形，导致可能会出现仲裁与诉讼重复立案的情况。其三，对于对仲裁机构者逾期未作出决定立案决定或者逾期未作出仲裁决定的案件，劳动者可以向法院提起起诉。但是由于仲裁机构与法院之间并未实现信息共享，导致重复立案或者重复裁决的情况。因此需要通过法院及时告知或者建立仲裁机构与法院的信息共享机制解决此类问题。

(三)加强保全和执行程序的裁审程序衔接

为了缓解工伤劳动争议案件医疗的紧急性和程序冗长的矛盾，《劳动争议调解仲裁法》第44条规定，仲裁庭对工伤医疗费用等案件可以裁决先予执行，并移送人民法院执行。该条文考虑到了工伤案件本身特点，但是没有赋予劳动仲裁机构自身先予执行和财产保全的权利。《实施意见》对先予执行和财产保全提出了在财产保全和先予执行程序中裁审沟通和协助的意见，但是从长远来看，可以考虑赋予仲裁机构在工伤劳动争议中的先予执行或者财产保全的权力。《社会保险法》第41条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，如果工伤保险基金垫付了费用，从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。但是实务中，往往用人单位在工伤事故发生以后可能采取转移财产等行为导致工伤保险基金难以后续追偿。若赋予劳动仲裁机构先予执行和财产保全可减少此类情形出现。此外，也有学者提出工伤赔偿损失的案件，无论金额多少，均列为属于《劳动争议调解仲裁法》第47条第1款第2项规定的争议，纳入一裁终局的范畴[8],以期解决工伤赔偿程序冗长的问题。

长沙市的工伤劳动争议裁审结果的一致性和规范性程度较高，存在部分裁审不一致问题的主要原因是在于仲裁和诉讼适用法律法规，援引或参考人社部门或法院系统的不同意见等导致对工伤争议案件裁判尺度不同的理解。随着裁审理念的进一步融合和工伤劳动争议标准的不断规范，工伤裁审差异将进一步缩小，通过信息共享、联席会议等可以更有效地完善裁审衔接制度。