实然与应然：我国城乡居民基本养老保险制度的公平性研究

成志刚，周梓璇

(湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

制度的产生源于人们之间利益的差别，而制度建立的目的则是对人们之间利益关系进行有效调节，“制度是一个社会中的一些博弈规则”，“是人类设计出来调节人类相互关系的一些约束条件”[1]。作为社会利益的调节器，制度的设计与实施必然会有其价值追求，而“正义是社会制度的第一美德”[2]，制度的公平性就在于其正义性。公平指按照一定的社会标准(诸如法律、政策等)和正当的秩序合理地待人处事，这是制度的重要品质。在现代社会，社会保障制度是国民收入再分配的重要手段，承担着调节收入分配、缩小贫富差距的责任，公平是其基本的价值追求。社会保障制度建立的目的就是为了实现社会公平，评价社会保障制度优劣的客观尺度往往是以“该制度设计是否符合公平的价值取向，是否促进了社会的公平或缩小了社会的不公平”[3]来衡量。

2014年我国在整合新型农村养老保险制度和城镇居民基本养老保险制度的基础上，建立城乡居民基本养老保险制度，这个制度保障了城乡居民在其因年老丧失劳动能力时，由国家和社会提供养老保险待遇，满足其基本生活需求。我国城乡居民基本养老保险制度建立的初衷就是为了打破城乡居民在养老保险上的二元格局，保障城乡居民能享受同等的养老待遇，实现城乡居民养老保险制度的一体化，进而维护社会公平，促进社会和谐稳定发展。因此，公平是我国城乡居民基本养老保险制度设计的重要价值追求。那么，我国城乡居民基本养老保险制度是如何体现公平价值取向的？其建立及实施中的公平性缺损表现在哪些方面？怎样提升其公平性？本文将就这些问题进行具体的探讨。

一 城乡居民基本养老保险制度公平性的表现

社会保障制度始终将公平作为其建制理念和价值追求，我国城乡居民基本养老保险制度作为一项重要的社会保障制度，是以保障老年人基本生活需要、打破城乡二元格局及维护社会公平为目的来进行制度设计的，其公平性体现在参保范围、制度管理、待遇机制等方面。

(一)参保范围全覆盖体现公平

城乡居民基本养老保险制度目标人群的覆盖范围是衡量其公平与否的首要指标，覆盖的目标人群越广，所覆盖人群的待遇越均衡，该制度的公平性越高。只有实现目标人群的全覆盖，才能体现该制度的机会公平，即尽管城乡居民的地域、户籍身份、拥有的经济和社会资源不尽相同，但都能平等获得养老保险的参保机会。我国城乡居民基本养老保险的目标人群是全体城乡居民，凡是年满16周岁(不含在校学生)，非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，都可以在户籍地参加城乡居民基本养老保险(国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见，国发〔2014〕8号)。这一规定意味着我国社会养老保险制度已经从制度上实现了城乡全覆盖，城乡居民可根据自己的实际情况参保从而获得养老保障。目前，全国各地区“城乡居保”覆盖率虽有所不同但都在不断增长，其覆盖率超过90%，部分地区更达到100%，实现了全覆盖。随着覆盖率的增加，我国城乡居民基本养老保险制度的参保人数也是逐年增加，其具体参保情况见表1。

表1 2012—2017年城乡居民养老保参保情况(单位: 万人)

数据来源：2012—2017年人力资源和社会保障事业发展统计公报

覆盖范围的持续扩大和参保人数的不断增长不仅体现出城乡居民对于城乡居民养老保险制度的认可及满意程度，也反映出该项制度实施的公平性。

(二)待遇给付方式彰显公平

养老保险制度的核心内容是养老金的给付，因而养老金待遇给付的方式直接决定了该项制度的公平与否。“城乡居保”的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成。基础养老金由国家财政进行给付，最低标准每年由国家根据经济发展和物价变动情况来确定，各地方政府根据当地经济社会发展状况对基础养老金标准进行相应的调整。每位参保的城乡居民在达到退休年龄后每月都能享受国家所提供的基础养老金。同时，中央考虑到我国东中西部地区经济发展的不平衡，对中西部地区的基础养老金按照中央确定的最低标准上进行全额补助，对东部地区补贴50%，这种东中西部地区差异性补贴的方式也体现了“城乡居保”制度在保持基本平等的前提下，偏向弱者的价值取向，这与正义的“差别原则”相符。“城乡居保”制度对弱者的帮扶，还体现在其针对没有缴费能力的重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

除基础养老金外，“城乡居保”制度待遇给付的公平性还体现在对不同缴费档次的个人账户养老金实行差异化补助上。个人账户养老金主要的资金来源于个人的缴费和政府的补贴，目前我国城乡居民基本养老保险制度设有100元至2000元不等的12个投保档次，各地区依据当地实际情况所设置的缴费档次略有不同。政府按照“多缴多补，长缴多补”的原则对不同档次的参保人员提供差额补助。个人账户养老金在参保人员达到退休年龄后每月按照个人账户全部储存额除以139的标准进行发放，个人账户相当于个人储蓄全部归属个人。城乡居保制度对不同缴费档次的差异化补助方式，在一定程度上体现了权利与义务的一致性，彰显了公平。

(三)制度管理统一确保公平

制度的公平以制度的统一为基础，“城乡居保”制度的公平以统一的服务管理为基础。由“新农保”和“城居保”合并而来的“城乡居保”实施统一管理，首先，是制度名称的统一，新型农村养老保险和城市居民基本养老保险合并后统一为城乡居民基本养老保险制度，参保对象为年满16周岁未参与城镇职工基本养老保险和机关事业单位养老保险的城乡居民，制度名称的统一打破了城乡的界限，城乡居民作为参保对象能同等地参保；其次，是政策标准的统一，“城乡居保”制度对“新农保”和“城居保”不同的缴费档次进行整合，实行统一的缴费档次和缴费标准，统一后的“城乡居保”制度设有100元至2000元不等的12个缴费档次，城乡居民根据自己实际状况可选择不同的缴费档次进行参保，享受国家统一提供的财政补贴，实现了城乡居民参保规则的公平；再次，是管理服务的统一，“城乡居保”制度对相关资源进行整合，将新型农村养老保险基金和城镇居民基本养老保险基金合并为城乡居民基本养老保险基金，纳入政府财政专门账户，专款专用，收支账户分开管理核算，对基金统一进行投资运营，在一定程度上优化了服务经办机构的服务，降低了服务管理成本，提高了服务经办机构的运行效率；最后，是信息管理的统一，整合城乡居民的参保信息，统一进入城乡居保参保人员的信息管理平台，实现信息资源共享，避免因信息不对称造成的损失[4]。“城乡居保”制度管理的统一，确保了城乡居民在统一的参保规则下进行参保，享受平等的待遇，确保城乡居保制度实施的公平性。

二 “城乡居保”公平性缺损的表现及诱因

(一)养老金增长机制不科学导致逆向投保

与城镇职工基本养老保险金依据在岗职工平均工资逐年增加的增长调整机制不同，我国城乡居民养老保险金采取的是定额机制，基础养老金由国家根据经济发展和物价上涨指数来确定最低标准并进行相应调整，在较长一段时间内保持不变，并不会因为城乡居民收入的增加而提高，也不会因缴费档次和缴费年限的增加而有所改变。而经济社会的发展使得我国城乡居民收入逐年增加，城乡居保的缴费数额占同期人均收入的比例要远高于其达到退休年龄后所领取的养老金占同年人均收入的比例。此外由于城乡居保的个人账户收益率不高，远低于城乡居民人均收入增长率，因而在基础养老金的定额制下，我国城乡居民养老保险金的替代率随着缴费年限的增加而逐年降低，参保年限越长或参保年龄越早其养老金反而越少。城乡居保养老金增长机制的不科学影响到城乡居保制度的公平性，抑制了城乡居民的参保积极性，使得参保居民更倾向于选择较低档次参保，产生逆向投保现象，长此以往，势必影响到城乡居保制度的可持续发展。

(二)基础养老保险金地区差异明显引发新的不平衡

由于我国城乡居民养老保险尚未实现全国统筹，统筹的最高层次仍是省级统筹，大部分地区还处于市、县级统筹，致使全国各地基础养老金的标准不等，且差异明显。2014年我国城乡居民基本养老保险制度建立时就规定: 中央确定基础养老金最低标准70元，各省、市、县可根据当地经济社会的发展水平可在70元的基础上进行调整。2014年2月全国各省、市、自治区均对基础养老金最低标准进行了调整，部分省市调整后的情况如图1：

图1 2018年部分地区城乡居民基础养老金标准

由图1可看出，全国各地基础养老金最低标准不一且差距很大，最高的是上海930元，其次是北京705元和天津295元，湖南、黑龙江两省的基础养老金略高于国家的最低标准，而安徽省则维持着国家最低标准88元，与上海相差10倍多。城乡居民的基础养老金是由中央及地方公共财政负担，因而具有普惠的性质，一般而言，全国各地的城乡居民均能享受大致相当的基础养老金待遇，然而，基础养老金最低标准在地区间的巨大差异，有违普惠属性，更损害其公平性。此外，城乡居保基础养老金标准的地区差异性，也有违于其以公平为导向的打破城乡分隔、缩小区域收入差距的建制理念。

(三)制度衔接机制不畅损害参保人权益

制度的顺利衔接是建立统一的社会养老保障体系的基础，城乡居民基本养老保险、城镇职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险共同构成我国社会基本养老保险体系，但城乡居民基本养老保险制度在与其他养老保险制度，尤其是与城镇职工基本养老保险制度的转接中存在着不合理的现象，损害了居民在转保过程中的利益，影响“城乡居保”制度的公平性。首先，就是在由“城职保”向“城乡居保”的转保过程中，根据人社部2014年颁布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，参保人员在从“城职保”转入“城乡居保”时，其“城职保”中的个人账户储存额全部并入“城乡居保”的个人账户”，“城镇保”的缴费年限合并计算为“城乡居保”的缴费年限(人力资源社会保障部财政部关于印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的通知，人社部发〔2014〕17号)。此项规定在一定程度上保障了城镇企业职工的权益，但由于单位为职工缴纳的养老保险费全部进入统筹账户，而“城乡居保”没有统筹账户，因此，参保人在由“城职保”转为“城乡居保”后，这部分保险费并没有一同进入参保人员的“城乡居保”的账户中，这无疑损害了转保职工的利益，有失公允；其次，就是在由“城乡居保”向“城职保”的转保过程中，依据规定，参保人员在由“城乡居保”转“城职保”时，“城乡居保”的个人账户余额全部并入“城职保”的个人账户中，但是“城乡居保”的缴费年限不合并计算或折算为“城职保”的缴费年限，这明显侵害了部分转保居民的利益，尤其是长期参保居民的利益，而年轻一代的城乡居民因考虑到缴费年限不合并计算或折算这一规定，对参加“城乡居保”的积极性并不高。

(四)财政补贴方式不合理挫伤参保积极性

我国城乡居民基本养老保险制度实行差额补助的方式，采取“多缴多得”，鼓励居民选择较高档次参保。但是目前我国城乡居民养老金的补贴方式并没有真正起到鼓励作用，反而导致了“逆向投保”现象的产生，如表2。

表2 2012—2017年城乡居民参保者人均缴费情况

数据来源: 2012—2017 年人力资源和社会保障事业发展统计公报

从表2数据看出，我国城乡居民普遍选择低档次投保，平均参保仅为100多元，出现这种现象，除受参保人收入低的限制因素外，一个重要的原因在于城乡居保的财政补贴政策没有真正体现权利与义务的一致性。我国城乡居保的补贴政策采取的是定额制，针对不同档次给予不同额度的补贴。以湖南为例，城乡居保的投保档次分为100元至3000不等的14个档次，其补贴标准为，对选择年100元、200元档次的投保居民，每人每年财政补贴不少于30元，其中省级财政平均补贴20元，其余部分由市(州)、县(市)、区级财政补贴；对选择300元、400元档次的投保居民，每人每年财政补贴不低于40元，其中省级财政补贴28元，其余部分市(州)、县(市)、区级财政补贴；对选择500元及以上档次的投保居民，每人每年财政补贴不低于60元，其中省级财政补贴40元，其余部分由市(州)、县(市)、区级财政补贴(《湖南省人民政府关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》，湘政发[2014]24号)。按照最低标准计算，选择100元的投保居民可享受30元的补贴，而选择3000元的投保居民则仅能享受60元的补贴，两者补贴金额差距为2倍，而投保金额却相差30倍，按照补贴比例来算，选择100元投保档次享受30%的补助，而选择3000元投保档次的仅享受2%的补助，这种财政补贴方式使得居民投保档次与政府补助呈逆向关系，不符合公平正义所要求的权利与义务相对应原则，财政补贴方式的不合理挫伤了居民选择较高档次参保的积极性。

三 提升我国“城乡居保”制度公平性的对策

(一)提高“城乡居保”统筹层次

影响“城乡居保”公平性的一个重要原因就是制度统筹层次过低，目前，我国城乡居民基本养老保险制度的统筹层次最高是省级统筹，许多地方还是市级甚至县级统筹，统筹层次过低直接造成基础养老金实际标准各地不一，差距悬殊，严重影响制度的公平性。提高“城乡居保”的统筹层次，如能实现全国统筹，在全国范围内统一基础养老金的发放标准，可避免因政府补贴标准不一所导致的基础养老金地区差距过大的问题，不仅有助于更好地发挥养老基金的地区互济功能，缓解部分地区的养老金给付压力，同时，对基金进行统一管理和投资运营，也有助于更好发挥养老基金投资的规模效益。因此，为提升“城乡居保”的公平性，应逐步提高城乡居保的统筹层次，由县级统筹提高到市级统筹，再由市级统筹提高至省级统筹，直至实现全国统筹。当然，提高基金统筹层次不仅意味着对养老保险金进行统一管理，提高基金的投资效益；还须优化经办服务，建立统一的信息服务平台，实现统筹区域内的信息共享；并按照统一的基础养老金标准和增长机制给参保居民提供养老金待遇。

(二)加大政府财政补贴力度

城乡居民基本养老保险制度是一项非缴费型普惠式的社会保障制度，政府是其重要责任主体，而要完善城乡居保制度、提升其公平性，政府扮演着重要角色，担负着不可推卸的责任，为此，应加大政府财政对城乡居保的保支持力度。我国政府财政对城乡居保的投入不够，是导致我国城乡居保水平过低的一个重要原因。随着我国经济总量的增加，发展速度由高速向中高速转变，发展动力由投资驱动向以消费拉动的改变，为提高城乡老年人的消费水平，更好地满足其养老需求，加大政府财政对城乡居保的支持力度就显得尤为重要。特别是要明确中央财政和地方财政的责任，并在划分中央与各级地方财政补贴的比例之时，应采取动态调整的方式，在保持同一区域内基础养老金统一标准的情况下，对于财政负担能力有限的地方政府，可由上一级政府财政进行补贴。同理，对于有充分负担能力的地方政府，上一级政府可相应减少财政补贴比例，通过这种方式更好发挥中央及各级地方政府财政对城乡居保的支撑作用，也能有效避免区域间养老金收入差距的扩大化。同时，中央及各级地方政府在财政上应增加对城乡居保制度的资金投入，并通过不断完善财政转移支付制度来增加财政对城乡居保制度的支持力度，以提高城乡居民的养老金待遇水平，缩小制度之间的待遇差距，以彰显城乡居保制度的公平性。

(三)优化养老保险制度的衔接机制

制度的衔接直接影响制度公平性的实现，完善“城乡居保”制度与其他社会养老保险制度的衔接不仅有利于提升“城乡居保”制度的公平性，更有助于我国社会养老保险朝一体化方向发展。随着我国新型城镇化的快速发展，越来越多的城乡居民在“城乡居保”和“城职保”之间转保，如何保障城乡居民在实现自由转保的过程中其利益不受损害，实现两项养老保险制度的顺利衔接是关键。优化养老保险制度的衔接机制，首先，要建立统一的信息服务平台，实现居民参保信息共享，简化转保手续，规范转保流程，降低转保成本，实现社保关系的顺利接续。其次，在“城职保”向“城乡居保”的转保过程中，应将用人单位为职工缴纳的养老保险费按照一定比例划入个人账户，在参保人转保时将其个人账户直接转变为城乡居保的个人账户，从而切实维护转保人的利益。再次，在“城乡居保”向“城职保”的转保过程中，要合理设计城乡居保的年限折算方法，可根据个人缴纳的费用高于城职保的人均缴纳额的一定比例来进行折算，同时允许进行差额补助，在不损害城职保参保人利益的前提下维护转保人的利益。

(四)健全“城乡居保”的补助方式

“城乡居保”补贴方式的不合理不仅直接造成了制度的不公平，也严重挫伤了城乡居民参保的积极性，因而需要对现行的财政补贴方式做出适应性调整。对城乡居保补贴方式的调整应秉持权利与义务相对应的原则，首先，将财政对养老金的定额补贴改为定比补助，即按照统一的补贴比率给予不同档次的参保居民以不同的补贴金额。统一的补贴比例既体现了国家提供养金老补贴的普惠性，同时也维护了较高档次参保居民的利益，实现了参保居民权利与义务的统一。其次，就是增加缴费年限补助金，即对于超过最低缴费年限持续参保的居民增加一定的补助金，增加的额度可根据其多缴的年限，按照一定的比例来计算。目前，吉林省就采取这种方式，并取得了较好的效果。吉林省在2015年下发的《关于完善城镇职工基本养老保险多缴多得激励机制》的通知中就规定了，对于年缴费累计超过20年的参保居民，在达到领取基本养老金条件后，在原计发标准上增加其基础养老金计发比例。其中，累计缴费年限在21—25 年的部分，每年增加 0.15%的养老金；累计缴费年限在26—30 年的部分，每年增加0.2%的养老金；缴费年限在31年及以上的部分，每年增加0.25%的养老金[5]。这种按比补贴的方式值得其他省区学习借鉴，并可在全国范围推广，通过优化城乡居保的补贴方式形成有效的激励机制，鼓励城乡居民高档参保、长效参保，以缓解城乡居保的养老基金给付压力，促进城乡居民基本养老保险制度的可持续发展。