我国地方政府购买公共体育服务政策扩散路径与行动策略

刘春华

(1.天津体育学院 人事处，天津 301617；2.天津财经大学 博士后流动站，天津 300222)

随着公众对体育公共服务多元化需求的日益增加，政府公共体育服务供给总量不足、结构性不平衡以及供需矛盾冲突等问题越发突出。如何调整政府在公共体育服务供给中的角色定位，推动公共体育服务供给侧改革，成为贯彻落实国务院向社会力量购买服务的重要途径，也是扩大内需、增加就业、培育经济新增长点、推动体育产业成为经济转型升级的重要渠道。政策为纲，行动为本，政府在体育体制、机制上的积极探索，一方面是体育价值在民生与健康中的有力反映，另一方面也是国家战略和顶层设计的体现。从1999年贵阳市人大常委会首创市民旁听发言制度，到2004年上海市推行城市社区网格化管理，再到2013年常州市率先尝试政府购买公共体育服务，社会管理领域内先后出现了不同的“政策扩散”现象。为什么这些政策会在不同的政治体系间扩散，体育政策又是如何扩散的，而这些政策扩散又具有何种特征、路径，也是研究政府购买体育服务的重要课题。

1 国内外研究现状

政策扩散，又称政策创新扩散，它是创新的政策经过一段时间，经由特定的渠道，在政府或组织间传播并被采纳的过程。作为政策研究的重要理论分支，起源于美国的政策扩散创新理论最初是从农业、公共卫生、营销学、传播学以及社会学等学科中衍生而来，如Kuznets利用英美法等国50年内重要工农业产品及价格变动研究了生产水平与经济的增长关系；Ryan 和 Gross对玉米杂交技术扩散进行了分析；Coleman等人分析了美国中西部四城市处方药的扩散问题[1]；Hagerstrand对瑞典农村地区，如电话和牛群结核病扩散进行了调查[2]。正是在以Walker等为代表的学者大力推动下，政策扩散理论迅速发展并成为公共政策研究的前沿理论，并开始在政治学、行政学研究领域中占有一席之地。就政策扩散特征而言，Brown 和Cox总结概括为3条规律，即时间维度的S型、空间维度上的“临近效应”以及区域内“领导者—追随者”的层级效应。就政策扩散路径而言，Gray认为政策扩散过程是一个经验模型，学者Shipan和Volden则将政策扩散分为水平扩散与垂直扩散两类[3]。就政策扩散动力机制而言，Berry等认为主要有内部决定模型与外部影响模型两类[4]，内部决定模型主要关注政府自身的内部激励和促进因素，如经济因素[5]、政府实际财政投入[6]、政治体制、政策网络[7]等；而外部影响模型更多地是从外在因素角度进行探索，如学习、竞争性模仿以及政府官员间信息沟通[8]，领导者因素[9]，竞争合作、胁迫[10]。目前，学界普遍认同Torben Heinze的政策扩散理论，他将政策扩散机制划分为社会化、效仿、学习和外部性4类。事实上，Berry等认为政策扩散研究需要综合考虑内外因素的综合效应。就政策扩散过程模型而言，主要包括全国互动模型[8]、区域扩散模型[11]、领导跟进模型[12-13]和垂直影响模型。

国内对政策扩散的研究近十几年才开始，研究主要遵循两条脉络：一条以理论研究为主。作为国内较早开始关注政策扩散理论研究的学者，朱德米基于政策网络理论整合构建了创新扩散和政策转移框架[14]；朱亚鹏从政策创新与政策扩散等概念、影响因素、过程特点与模式3个角度进行了分析[15]；陈芳从基本概念、理论基础、研究方法3个维度对政策扩散理论进行了梳理与总结[16]。另一条更多的是结合国情的实证研究，如政府电子政务[17]、养老保险[18]、城市网格化管理[19]、科技成果转化[3]、流动人口[20]、棚户区改造[21-22]。但就政策扩散过程本身来看，中国经验与西方社会的扩散模型存在本质区别，“政策试验”是我国的最典型形式[23-25]。事实上，很多政策也是基于这种模式在全国推广与实施，这种形式既平稳可控，又富有创新动力，故受到政府普遍认同和欢迎。应该说，这些研究对于我们认识和研究中国情境下政策扩散路径及机制具有积极意义，更为关键的是为政府体制改革、制度创新提供了舞台。但是，已有的研究多以国家层面的政策文件为依托，对地方政府层面政策关注还较少，仅仅聚焦于单一行政层级，还不能了解政策扩散的全貌。虽然对政策扩散研究的领域在不断推进，但就体育层面而言还未有所涉及。体育作为社会民生的重要元素，在丰富生活、促进健康、维护社会稳定等方面的作用与日俱增，而政府购买体育服务作为一项广为关注的社会治理创新举措，更是验证和拓展已有政策扩散理论较为理想的样本。为此，本文基于对多个层级地方政府购买体育服务政策扩散过程的回溯，从动态视角考察购买体育服务政策扩散的时空机理，通过对内外部压力及动机的综合分析，诠释影响政策扩散的不同维度及因素，从而为理解购买体育服务的政策扩散提供更为系统的证据。

2 数据来源

以政府购买公共体育服务政策文本为主要研究对象，将地方政府界定为省级、地级、县级3个行政层级，地级主要包括地级市、地区、自治州、盟，县级主要包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区。之所以未将乡镇纳入，主要考虑购买体育公共服务刚刚起步，绝大部分区域还没有单独制定相应政策，并将其纳入政府购买服务范畴，因而未纳入。为更好地收集各级地方政府开展政府购买体育服务的相关政策，本文主要借助网络搜索方式来获取，具体方法如下：以“政府购买体育服务”为关键词，通过搜索引擎对各地开展政府购买体育服务活动的网页信息进行面上搜索，汇总各地方政府开展购买体育服务的原始信息，然后对提及的各地方政府在相应的体育部门、政府部门门户网站搜索政府购买体育服务的相关政策文件，具体政策形式包括通知、意见、办法、公告等。综上，删除部分有网络报道但无相应政策的地方政府，最终获取有效政策文本60份(表1)。

表1 地方政府购买公共体育服务政策年度分布 份

3 地方政府购买体育服务政策扩散趋势分析

为进一步研究政策的扩散趋势，以政府购买体育服务政策发布年份为横轴，以当年各级政府政策发布累积量为纵轴制作散点图(图1)。

图1 政府购买体育服务政策扩散累计变化

3.1 政策扩散阶段分析

如图1所示，我国地方政府购买公共体育服务政策扩散可分为两个阶段：第一阶段，萌芽初探期(2013—2014年)。单纯地从政府购买体育服务行为上来看，这并不算新鲜事物，武汉自2009年开始就由体育局牵头通过政府购买服务的方式向辖区内中小学生免费提供暑期游泳服务。但真正以政策为保障为依托的行为则开始于2013年，当年常州市财政局、体育局联合下发了《常州市关于购买公共体育服务的实施办法(暂行)》，从购买主体、承接主体、购买内容、购买方式、项目实施5个方面确定了购买的主客体以及监督机制，并于2014年在全国范围内首次进行了购买服务，最终与16家单位签约，政府为项目“买单”共计99万元。虽然从资金的数量上来看，购买的力度还很小，但毕竟迈开了购买体育服务的先河。

虽然，国务院办公厅于2013年发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)、财政部于2014年下发了《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》(财预[2014]13号)，财政部、民政部、工商总局印发了《政府购买服务管理办法(暂行)》通知(财综[2014]96号)等有关购买服务的文件，但真正以体育购买服务为切入点的，各地政府反应并不迅速。从省级政府层面来看，这一阶段只有江苏省出台了《江苏省本级向社会组织购买公共体育服务暂行办法》，四川省出台了《关于开展政府向体育场馆购买免费低收费开放服务的实施意见(试行)》，其他省市并未跟进。应该说这一时段，购买服务还是一种新理念，还处于“实践先行”的萌芽发展阶段，体育方面更是如此，购买服务政策依据尚不充分，缺乏对购买服务的整体性、综合性的政策规划。

第二阶段，缓慢反应期(2015年至今)。随着政府购买养老服务、社区服务等领域的纵深化发展，民众体育需求的膨胀以及政府体育服务职能的强化，政府购买体育服务需求和意向呈现上升趋势。很多地方都出台了政府购买体育服务目录指南，为体育服务“买什么”指明了方向。但这一阶段省级层面出台政策的为数不多，浙江省出台的《关于政府向社会力量购买公共文体服务的实施意见》，新疆的《政府向社会力量购买全民健身公共服务暂行办法》、内蒙古体育局的《向社会购买体育赛事活动服务评估办法(试行)》以及《湖南省政府购买公共体育服务实施方案》《天津市体育局向社会力量购买群众体育赛事(活动)的实施办法》。地市、区县一级地方政府达47个，分布于15个省，分别为安徽3个、福建3个、河北1个、河南1个、湖北2个、黑龙江1个、广东1个、湖南2个、吉林2个、江苏16个、山东2个、江西1个、上海1个、四川3个、浙江8个。应该说，政府购买体育服务作为创新社会治理模式的新亮点在一些区域得到积极响应，虽然还处于摸索期，但随着各地方政府的积极实践因地制宜地出台了相关举措。之所以这一阶段各地方政府政策反应和行动落实上出现“断档”现象，省级政府政策出台得较少，很大一部分原因在于体育在政治经济社会文化中还处于边缘化，还未占据中心，购买体育服务往往被作为公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等政府购买基本公共服务中的一项。对体育购买的形式、路径以及效率评价还不清晰，政策上的不清晰实际上就是管理科学化、规范化上“失聪”“失明”的表现。

3.2 政策扩散层级分析

就政策扩散层级而言，政府购买体育服务政策在不同行政层级间扩散速度差异较大，但与政府行政级别并无明显线性关系，而是表现为地级机构紧随其后，表现得更为积极、更为主动。具体来看，省级政府层面政策扩散速度较慢，截至2018年9月30日我国只有7个省发布了专门的省级政府购买体育服务政策，绝大多数省市还是将公共体育归属公共服务或文化服务范畴考虑。从地级政府层面来看，政府购买体育服务政策扩散效应较为明显。从2013年1个到如今共计33个，应该说地级政府对购买体育服务都较为关注，不仅有政策指导，更是积极付诸实践。从县级政府层面来看，年度发布政策数量并不多，最高的2015年也仅为5个。总体而言，政府购买体育服务政策各地政府冷暖各异，是“两头少，中间多”的椭圆形态，这种局面与当前对体育的总体认识相一致，体育的重要性还未得到应有体现，而且也受到区域经济、政治、文化的影响。

4 政府购买体育服务政策扩散路径与模式

4.1 时间轴上的S型扩散

就时间维度来看，各级政府购买体育服务政策具有较为明显的扩散效应，虽然政策扩散的累积量在时间轴上呈现出上坡趋势，还未形成S型曲线特征，但属于政策扩散的初级阶段。尽管中央政府层面出台了向社会力量购买服务的文件，但就现状来看，体育仅是其中的一类，还处于起步阶段，虽然很多地区已经试水购买体育服务，如“温州龙湾区政府购买服务，向体育赛事延伸”[26]、“北京将体育设施开放纳入政府购买服务”[27]、“南昌尝试政府购买体育公共服务”[28]，但更多的是“先行先试”探索，并没有出台直接的政策。事实上就体育未来发展趋势来看，购买体育服务将是服务型政府的重要职能，也是社会治理体系深化的重要途径，在未来一段时间内，我国地方政府购买体育服务政策将进入快速扩散期，至于何时到达后期平稳期，还需进一步观察。

4.2 空间轴上的效应表现

就空间维度来看，按照华东、华南、华北、华中、西北、西南、东北7个区域考察购买体育政策扩散进程(表2)。

表2 地方政府购买公共体育服务政策年度分布 份

从省级层面来看，除华南外均有涉及。其中，最早的省级政府购买体育服务政策是2014年7月华东的江苏和10月的西南四川，2016年扩散到同样位于华东区域的浙江，2017年扩散到华中地区的湖南以及西北地区的新疆，2018年延伸至东北的内蒙古和华北的天津。

从地级层面来看，与省级层面略有差异，西北未有城市发布相关政策。虽然西北新疆出台了省级层面的文件，但地市县跟进并不及时。华南的广东市则于2018年才出台群众体育赛事活动购买服务实施方案。最早的地级购买体育政策于2013年出现在华东地区的常州市后，2014年扩散至位于同一区位的南通，2015年扩散至泰州、南京、镇江、苏州、徐州、淮安6个市。与此同时，类似政策在东北的松原市和西南的广元市出现。

从县级层面来看，除华中的长沙市岳麓区、东北的哈尔滨市宾县分别于2016和2017年出台政府购买体育服务的政策外，主要集中在华东地区。从空间轴来看，华东地区应该说是政府购买体育服务政策扩散的主要阵地，无论省、市，还是区县都极具扩散效应。

4.3 政策扩散的模式分析

正如前人研究发现，中国的政策扩散模式具有自身特质，是着眼于“政策试验”的经典模式，同样在体育政策扩散中也有所体现。下面以华东的江苏省为例来说明这种扩散模式的行动逻辑。

我国政府购买体育服务在中央政府未出台政策之前，虽然个别政府也进行了政策自主创新，如2009年长沙、武汉等市政府体育部门就已摸索购买游泳服务，但覆盖面始终未有扩大，究其原因主要在于这种行动出发点是为了解决青少年私自下河游泳溺水问题的单一行动，而且制度、政策体系还并不完善，购买服务还未上升到国家意志。即使如此，应该说这些尝试都为后期政策试点、具体操作提供了参考。2013年中央购买服务政策的颁布成为了分水岭，一方面这种中央命令具有向地方政府传递政策执行的压力，督促省级政府出台相应政策；一方面也为地方政府采纳、制定新政策提供了合法性的依据和支撑。因此，这种自上而下的中央指示能够有效推动该政策方案在全国地方政府间迅速推广，事实上各省市都在第一时间回应了中央决策，但就体育购买服务却没有这般迅速。

常州作为第一个购买体育服务的政府从某种视角来看，兼具政策试点的典型特征。政策试点作为一个具有中国特色的政策创新方式，不仅反映了政府间自下而上的纵向关系，而且也是地方政府自主创新与权力分解的选择。政策扩散的过程实际上就是“吸纳”与“辐射”的相互交叉。吸纳阶段，上级政府更多扮演的是裁判者，对下级政府的政策测试进行综合评估，并进行相应的“提示”和“预警”；辐射阶段，上级部门不仅关注下级政策扩散的区域、速度，而且对新采纳政策的区域进行监督与评价。常州模式不仅为上级政府有效解决体育公共服务提供了多元的政策方案，初探了政策效果，而且也将政策失败的影响限定在一定范围内，增强了省级机构出台全局性政策的可行性和科学性。常州颁布政策之际，正处国家体育总局和江苏省共建公共体育服务体系示范区合作之际，而且就是在常州市签署的；此外，常州市政府对体育的关注也是有目共睹，仅2012—2013年直接出台体育政策11项，而且常州群众体育基础牢固，自1997年开始连续15年获得“全国全民健身活动优秀组织奖”，这些有利条件都为常州模式开创奠定了基础。事实上，常州购买模式的出现，不仅在省内产生了积极影响，据常州市体育局要闻动态显示，先后有无锡县级市江阴(2014)、苏州县级市常熟(2016)、扬州市(2016)等区域，省外的上海(2014)、天津(2015)、河南省(2016)前来学习与交流，政策的辐射作用得到一定程度的展示。与此同时，江苏省政府也快速颁布了相应的政策，与中央政策类似，一方面省级政策为地方政府应对购买体育服务问题提供了政策方案，降低了下级政府决策被上级否决的政治风险；另一方面，由于省—市—县这种三级科层体系，中央政策对地市级以下政府的影响更多地表现为间接效应，而省级政府的态度至关重要，即使省级政府不直接提供财政激励，下级地方政府也会尽力按照组织隶属关系积极部署，加快政策出台。事实上，对于消耗地方政府财政资源的公共服务政策而言，财政依赖越多，政府也越会更积极采纳社会政策创新。此外，就政府间横向关系来看，当某级政府出台某类创新政策，必然会引起省级政府的注意，这对于处于相同竞争环境中的省内其他同级政府而言，就会产生一种“横向竞争压力”，激励其他政府纷纷采纳类似政策。南通、泰州、南京、镇江、苏州、徐州、无锡先后做出反应，当然这里也并不排除受省级政府政策颁布的影响，应该说是多种因素共同作用的结果。因而从这种角度来看，江苏省内购买体育服务政策的扩散并非纯粹意义上的“水平扩散”或者“垂直扩散”，相反它是中央—省—其他地级市多层次互动的立体式网络。

就江苏省政府购买服务政策来看，自下而上、自上而下的双向传递得到充分体现。当然，在研究中也发现各级政府购买的政策文本在内容框架上高度相似，这种状态很大一部分源于购买体育服务还属于“摸着石头过河”，政策上“依葫芦画瓢”具有很大便利性。但另一方面，我们也应该看到各级政府也在积极摸索，在学中干、在干中学、在学中改，并不是一味地模仿其他地区的政策。如无锡市根据公众反馈意见确定下一年度购买项目，并采取日常考核、专项考核、随机抽查、第三方监管、行业管理考核及相关职能部门督查等方式强化考核；南京市则进一步明确哪些属于购买范围，哪些“不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买”；徐州明确提出目标任务。在发起方式上，主要分为单部门(体育局、人民政府办公室、文化广电新闻出版与体育局3种)和两部门(体育局和市财政局、文广体局和市财政局2种)两种形式。

进一步分析发现，如表3所示，政府购买体育服务政策同一层级扩散的对象基本上都是经济实力较强的区域，并且这种经济趋向性效应会从地级向县级进一步扩散。体育作为民生的重要表现，是民众对生活的更高需求，政府购买体育服务本身就是一项财力和人力资源投入较高的活动，如果缺少地方政府财政的有力支持，通常是难以为继的，这也诠释了为什么很多政策颁布机构中有财政部门的身影。扬州虽有购买服务的报道，但没有出台专门文件，而连云港和宿迁从网络搜索结果来看还没有相关开展购买体育服务的报道，而位于南通的海门和启东两个县级市却领先一步出台了政府购买体育服务的政策。事实上，海门和启东都是2010—2018年的全国经济百强县，这也从某种视角验证了经济基础也是推动体育政策扩散的重要力量。

表3 江苏省地级市2015—2017年GDP实力及政策出现情况 亿元

4.4 动力上内外因素综合作用

政策扩散本身就是一个复杂过程，是一系列行为和决策的综合体，既受政治经济文化的影响，又受领导者态度和偏好的影响，还受学习、竞争、强制和公众压力等外在因素制约。一般而言，经济越发达、政治越民主、受教育水平越高、领导者创新意识越强的地区越容易进行政策创新。政府购买体育政策之所以会扩散，根本原因在于一是社会性，深处健康中国和全民健身两大战略的叠加期，体育价值越发显现，体育已成为民众生活方式的重要元素，与社会发展息息相关，发展体育不仅利国利民，更是深化体育体制改革、促进产业发展的重要路径；二是合法性，这项政策并不违背现行法律法规，相反是现行法规体系下的有利探索，是国家治理方式深入变革的必然选择，而且这种合法性会得到追随者的认同。事实上，政府购买体育服务政策初期扩散的地方政府在社会经济文化发展、民主化进程以及社会组织成长等方面往往处于领先地位，而且作为当地政府的领航人往往也具有较强的创新意识。当然，后续跟进的地方政府也不会仅仅满足上述条件，其政策扩散更多地会受到内部激励以及外部国家战略的导向，这说明越来越多的地方政府已经意识到公共服务上的单一主体困境，对于充分发挥市场资源配置的机制进一步认同，对于培育和提升社会组织能力和实力方面形成了共识，在先行者榜样和政策示范效应的双向激励下，政府购买体育服务的后续采纳者更会体现出这种追随与赶超之姿势。当然，由于中央政府未对地方政府购买体育服务施以强制要求或利益激励，地方政府一般会自主决定是否出台、何时出台以及出台何种内容，故存在一些地方政府在中央颁布后亦存在时序差异现象。

5 结论与展望

以政策扩散理论为基础，从时空演变的视角探讨了我国地方政府开展购买体育服务的特征、趋势、路径和模式，并以2013—2018年地方政府层面的60份政策文本为依托，分析了地方政府购买体育服务政策扩散。

1)从时间趋势上看，政府购买体育政策初具S曲线规律，政策扩散正处在较快发展阶段，短期内会有更多的地方政府开展购买体育活动。

2)从空间趋势上看，政策扩散的外部竞争效应明显，先行地区政府对周边政府起到示范作用，周边地区受先行地区的影响进行政策制定，扩散内容兼具跟风模仿和学习借鉴双重特征。

3)从政策扩散路径及模式上看，有别于传统的政策等级扩散路径，我国体育政策扩散也具“政策试验”的特质，地级政府层面购买体育服务政策扩散意愿强烈，具有作为领头羊的效应。

4)从政策扩散动机上看，地方政府购买体育服务政策扩散无不经受临近效应、政府资源以及强制竞争的多重因素刺激。尽管如此，是否出台、何时出台以及如何出台政府购买体育服务政策的主动权还是牢牢地把握在地方政府手中。

健康时代的来临，体育的社会价值和作用越发凸显，政府购买体育服务作为融合政府、市场和社会组织三者力量的治理机制，正迎来快速发展的春天。尽管2009年开始就有某些地域进行了政府购买体育的实践探索，但是由于宣传的不到位，很多地方政府购买服务并未得到相应报道，加之对政府购买体育服务本身认识的偏差，购买体育服务并未得到应有重视。况且政府信息公开程度还未达到尽善尽美，很多体育的政策并不能有效搜索，故而难以全面、精确地掌握全部数据。因此，应该说本文的研究还是一种探索性的，研究还有待加强。