基于善治理论的我国校园足球治理机制研究

蒋中伟，刘 露，艾志远，王大鹏

(燕山大学 体育学院，河北 秦皇岛 066000)

为了促进校园足球活动快速发展，政府相继出台一系列关于足球改革的政策措施：2015年8月，教育部等六部门印发《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》，进一步从教学改革、竞赛体系、条件保障等方面明确了加快校园足球的普及、实现育人功能的要求[1]；2018年召开的全国学校体育联盟(足球项目)工作会议上，教育部体卫司司长王登峰把突出校园足球内涵发展作为2019年的工作重点。我国学者从校园足球活动开展至今也做了大量的研究工作，主要集中在两个方面：1)在校园足球活动开展的初期，研究主题主要聚集在校园足球活动开展的意义、价值、现状等问题；2)在校园足球活动的推进过程中，针对在实践中出现的问题进行剖析并给出解决方案，都对中国校园足球的发展及后备人才的培养起到了强有力的推动作用。但校园足球上升至国家战略背景下，在政绩的催生下出现政策执行目标错位、管理体制形式化、监督评估仪式化等问题，扭曲了校园足球的价值取向，导致校园足球难以实现预期的发展目标。在此情况下，如何治理这些问题已经成为校园足球健康发展的重中之重。因此基于善治理论，研究解决校园足球在治理机制中出现的问题，为校园足球良性发展提供参考。

1 善治理论分析

1.1 善治理论内容

善治作为最新的治理模式最初由西方国家提出，是政府、社会、市场与公民对公共生活的合作管理，以促使公共利益达到最优化、最大化的社会管理过程[2]。善治的过程就是一个还政于民的过程，其主要优势特征表现在：一方面善治是一个上下互动的管理过程，强调管理对象的参与。它与传统的自上而下的单一管理制度不同，主要强调上下互动的合作伙伴关系，采用多元化、相互促进的方式实现管理，便于不同层面提出意见能够得到表达。另一方面是善治管理手段的多元化特征。与传统发号施令的治理模式不同，善治在对公共事务管理的过程中，主张运用各种可行性办法(方法或手段)来达到治理目标。善治折射出人们对理想的管理模式的憧憬，也由于善治包含许多普适性原理，所以其理论和实践模式一经构建便引起世界各国政治家、学者、企业家不同程度的青睐和共识。联合国发展计划署认为善治主要是政府的合法性、透明性、人权性与公民参与社会组织的合作[3]。除组织机构之外，国外学者让-皮埃尔在《何为治理》中从3个方面界定了善治理念框架：国家制定的公共政策更易为全体公民所用；技术支持和财政评估上要有可计量性、监测性；管理部门执行能力在计划中得以体现切实动员群众[4]。20世纪90年代俞可平先生将善治理论率先引入中国，并结合中国的实际情况，将善治理论释为促使公共利益达到最大化的管理过程[5]。国内学者对善治理论的分析及一系列制度规定，基本都是在俞可平先生对善治研究的基础之上进行的。关于善治的核心内容，相关学者认为是国家、政府、社会与公民相互之间的良好合作，合作的关键在于公民对国家、对政府权威的认同。从政治角度来看，善治要求公民享有充分的政治权利，而我国的“民主”与“法治”恰好是构成这种权利的适用根基，公民的全面参与构成了校园足球治理机制活力的基础，与此同时也要满足合法性、公开性、公平性、责任性等其他条件以回应机制[6]。熊节春通过分析指出，“善治”其本质上倡导自由和平等，是对“治理”的超越和完善[7]。通过国内外学者对善治理论较为深入的研究，一方面善治理论为中国的政治和社会发展进入新的阶段提供了新的发展视角，对我国政府改革和创新以及社会管理的推进具有实际意义；另一方面善治理论为我国校园足球提供了新的治理思路，树立了除政府外的社会、市场以及公民表达建议的平台。

1.2 善治理论在我国校园足球治理机制中的适应性分析

对于善治在我国发展的可行性分析，孔繁斌提出将善治“嫁接”至我国需要从3个方面着手：1)要结合中国国情合理解读善治；2)要掌握引入善治的其他国家背后所蕴含的政治背景、文化底蕴以及公民意愿；3)要分析中国的民主政治与善治之间是否存在联系、能否共存。制度移植在当代中国经常发生，但制度移植怎样才能有效、如何准确把握制度移植的选择逻辑是关键。与以往不同，善治具有普适性，适应大众民主政治需要，符合我国改革创新深入现代化的要求[8]。根据校园足球治理需求，从善治理论内容上分析，不能沿用“全能政府”的管理理念治理校园足球，政府不再是管理事物的唯一主体，社会、市场、公民将与政府一样同是事物的治理主体，当然，在此管理过程中政府仍发挥主导作用。根据党中央、国务院工作部署要求，我国校园足球工作主要由教育部和国家体育总局主导，文化部、财政部、司法部、发改委等多个国家行政部门共同推动，且目前已经取得了一定的社会效果。例如2015—2017年间总计培训了20万余名校园足球管理人员和教师，截止到2018年2月新建校园足球场超过5万片；国际足球联合会(FIFA)显示：2015年中国足球注册人口由2009年的7 000人上升至71万余人，但这相对于我们14亿人口大国与8千多万总人口数却有100多万足球注册人数的德国和1.2亿人口630多万注册球员的日本相比仍遥不可及[9]。国家陆续出台的文件为校园足球的发展提供了保障，政府一系列的政策为校园足球的推广指明了道路。然而，在善治理论中，校园足球应逐渐形成市场化和社会化治理机制，学校充分响应国家开展校园足球号召、学生乐于参加校园足球活动、家长积极主动配合学校工作，以此融入善治思想，为校园足球的健康可持续发展开辟道路。在善治治理机制实践方面，可以借鉴足球发达国家的治理模式：德国通过建立足球俱乐部提高学生在课后或业余时间对足球的参与程度，一则培养学生足球兴趣，二则促进学生身体健康，其开展的校园足球属于典型的政府主导下的社会治理模式[10]。韩国的中小学足球训练以学校培养为主，足球俱乐部和足球学校为辅，教育部与足球协会紧密协作设立足球联盟以管理学校足球工作，严格执行“齿轮式”管理，促进各级学校无缝连接，体现目标分层与整体统一的特点，形成完善的管理体系。日本以大量的媒体宣传，不断向广大学生和家长普及校园足球知识，吸引其对足球的关注，不但提升了校园足球文化价值，也增大市场资源对校园足球活动的投资赞助[11]。善治模式对校园足球的蓬勃发展起到了促进作用，中国、日本、韩国同属亚洲区域，在人种和文化等方面有较多相似之处，因此借鉴日本和韩国以及足球发达国家的治理经验来完善我国校园足球的治理机制完全可行。由此，从理论与实践中都可以看出善治理论符合我国校园足球治理机制研究。本文将根据现阶段我国校园足球治理中的政策执行、管理体制、师资设施经费、监督评估体系等方面出现的问题为依托，分析、探讨我国校园足球治理机制现状及其存在的问题。

2 现阶段我国校园足球治理机制现状及其存在的问题

当前，我国校园足球主要以政府治理为主。学校作为治理主体，首要任务是查找自身问题来源，其次是“对症下药”，对治理主要起到配合作用。政府与社会、政府与市场、政府与公民三者间合作达到共同治理的善治机制还有待发展。在管理体制与师资设施经费方面，政府还是校园足球的全能支配者，管理校园足球在实践中出现的问题，从而约束社会和市场的力量，使其在校园足球治理中发挥不了本身的重要作用。因而导致无论是开展校园足球的软件条件(师资等)还是硬件设施(场地等)都高度依赖政府的力量，缺乏市场竞争，缺少社会活力，无法实现校园足球资源最佳配置。在政策执行方面，虽然有相应的政策保障但仍显不足，主要体现在：校园足球以育人为主，但经过不断发展逐渐向强制性、机械化地培养足球后备人才转变，脱离了最初的发展目标。在监督评估方面，保障制度更好的实施需要一套完善的监督体系，保证校园足球学校、教师、教练员尽职尽责的工作需要一个健全的评估标准，在校园足球这项长久持续的工作中，监督与评估机制都有待完善。

2.1 校园足球治理的方向问题：政策执行目标错位

国家开展校园足球以增强学生体质、普及足球知识、传授足球技能为目标，意在培养青少年吃苦耐劳、持之以恒、勇于拼搏的精神，也是让学生走出教室、走向操场，丰富校园体育生活的重要措施。但从近几年教育部和国家体育总局颁发的一系列关于校园足球改革的政策中不难发现，开展校园足球活动建立和完善校园足球四级联赛已成为一项重要工作内容。如2014年在全国青少年校园足球电视电话会议上，原教育部长袁贵仁表示建立从小学、初中、高中到大学的四级校园足球联赛[12]。可见，目前开展校园足球不仅是为提高学生体质健康，而是着重培养足球后备人才；不仅是为激发学生参与体育运动兴趣、促进德智体美全面发展，而是将校园足球制度化，强制学生养成足球爱好；不仅是作为学校教书育人、传道授业的手段，而是以形式化、机械化的方式培养足球人才，为中华足球之崛起而奋斗。正如一位学者所说：校园足球主体对象化了的客体脱离主体独立存在并与主体相对立，在此基础上反过来又支配主体[13]。校园足球应以增强学生体质健康为首要任务，但以培养足球后备人才为目的的校园足球转化为与事物本身发展方向的对立面，再反过来施加于校园足球参与主体(学生)，从而使得校园足球在教学过程中不能让学生从中很好地体会足球乐趣，即使保证全校至少50%的学生每周有不少于2小时足球活动时间，也不能让本应轻松愉悦的锻炼被以四级联赛为主的训练方式使学生倍感紧张和焦虑。

2.2 校园足球治理的根本问题：管理体制不健全

目前，我国校园足球在管理上仍然按照原有行政隶属关系，采用全国领导小组、省市领导小组、区县领导小组、定点学校四级分层自上而下的管理模式。从表面上看现行管理模式环环相扣不存在任何漏洞，实则却有许多疏忽之处。首先，领导小组由教育部和国家体育总局及各自成员组成，其管理者制定的顶层设计或宏观规划仅代表领导小组的管理形式而非具体的管理部门，缺乏严谨规范的组织管理。其次，领导小组成员的岗位变换、人员数量的不固定，难以保障管理的系统性。再加之领导小组虽具有权威，但缺乏对基层工作的组织与参与，难免会忽略许多细节信息，最终导致管理内容在实践中出现偏颇，难以落实具体工作。如国家体育总局携手教育部共同出台的《全国校园足球活动实施方案》，主要内容包括：制定校园足球竞赛规程；对足球教师或足球专业教练员进行技术培训；将参赛(校园足球四级联赛)的学生纳入体育竞赛等级运动员评定计划。运动员等级评定工作一直以来都是由体育部门负责组织管理，将四级联赛纳入运动员等级评定工作无疑是进一步加强体育部门的管理权力。此外，校园足球领导小组虽然成立，也涉及了诸多组织机构，但由于在全国所有体育项目中仅足球有这一举措，无法成立具有规模的管理机构，因而在实际运行中每个部门应履行什么义务、具有哪些权力、承担什么责任都未进行明确的分工，也没有说明各个组织机构之间如何协调、怎么联合、每个部门是否都具有决策权、所占权重是多少……这一系列问题都没有明确规定。我国校园足球活动要想突破现在发展瓶颈，解决这些问题是核心要义。

2.3 校园足球治理的基础问题：师资设施经费不足

师资力量薄弱：校园足球特色学校或改革试验区的足球教师大多由学校体育教师组成，多年以来主要从事学校体育教学工作，一般是在正常工作时间之余组织学生进行足球训练。由于本身并非足球专业科班出身，既没有经过长时间系统的足球训练也没有指挥比赛的实践经验，相对缺乏对足球相关基本知识、基本技能、训练方法、比赛规则等方面的掌握，并且几乎没有足球比赛经验，很难满足开展青少年校园足球基础性训练的能力和水平。此外体育教师的主要精力还是投入到学校体育课的教学中，在对学生进行校园足球训练的时间和精力不被纳入绩效考核范围，短时间内体育教师可以凭借一腔热血无私奉献，但长远考虑如果没有一个有效机制势必会影响体育教师对校园足球工作的热情[14]。还有一部分专业足球退役运动员想为校园足球的发展尽一份力量，但学历又是进入学校任教的一道门槛，导致多半校园足球特色学校的学生很难接受到专业足球训练，最终影响校园足球水平的提高以及足球后备人才的培养。场地设施落后：经调查发现除了足球基础较好、经济水平较高的省市外，一些偏远、经济水平较差的地区暂时没有得到经费的支持，大部分学校没有标准的足球场地，有些条件较差的学校用土操场、水泥地或煤渣操场进行训练，容易对青少身体造成损伤，使学生安全得不到保障不利于校园足球的开展。经费不充足：根据国家文件规定，开展校园足球的资金由各省市平均匹配，但至今仍有部分学校资金没到位以至于没有经费开展校园足球工作[15]。另外校园足球布点学校多，国家和地方政府每年拨下来的资金有限，平均分到每个学校的足球经费对于开展校园足球工作来说如同“蜻蜓点水”，再加上《决定》中明确规定校园足球竞赛活动只能以公益冠名，也让一部分社会商家减少对校园足球的资金投入。

2.4 校园足球治理保障问题：监督评估体系不完善

如果一项活动开展过程中缺乏监督机制，那么这项活动就会在许多方面出现漏洞，长此以往必然影响该项活动的生命力。监督体系就如同保障校园足球按部就班开展的“保护伞”，为校园足球健康可持续发展保驾护航。相关资料显示：2011年全国校足办通过对校园足球联赛组织、网络空间建设、培训工作等进行部分检查和评估，发现校园足球尚未建立工作制度化评估。例如湖北省武汉市从上报联赛的秩序册中抽选几个比赛地点进行实地考察，以对联赛评估标准打分的方式实现检测评估工作。这样的监督评估机制存在着明显的问题：一则校园足球联赛评估标准能否准确、客观地反应政策实施效果无法验证，二则现行的评估检查工作是否全面还有待商榷，如此一来势必造成校园足球工作效率低下。直至2018年4月教育部发布校园足球学校管理与考核办法，将工作具体落实到监管责任人、监管主体等，并且明确提出接受社会监督工作。校园足球开展的10年间，对取得成绩予以肯定的同时也要看清现状。李纪霞等人曾指出，我国正处于社会转型的新时代，校园足球作为一项新生事物毫无经验可以借鉴，在现实开展中出现问题也在所难免，完善监督评估体系是解决问题的重要途径。十九大以来，我国校园足球发展进入新的征程，原有监督体系存在一定局限性也产生了诸多问题，发挥不了其本质功效。同时，随着时代的进步、社会的飞速发展，各行业融合发展趋势明显，为与时偕行校园足球监管体系亦应如此，增加新的方法和途径，例如借助互联网、大数据、群众举报、媒体曝光、家长反馈等形式构建精密高效的监督体系对校园足球的开展予以监督[16]。这样由内而外、自上而下的监督评估体系能促使当前的校园足球向更深一步发展，对中国足球起到推动作用。

3 基于善治理论我国校园足球治理机制建设

治理机制对我国校园足球改革发展具有重要作用，因此校园足球治理必须坚持机制创新。只有充分调动社会各界的积极性，科学实施对校园足球的治理，才能保证校园足球朝着既定目标健康、快速发展。善治理论从理论与实践方面都符合校园足球治理机制，可为校园足球治理机制稳步运行提供保证。

3.1 基于善治理论校园足球治理机制的要素及联系

通过以上分析，基于善治理论的视角从善治识别机制、善治政策制定执行机制、善治保障机制、善治监督评估机制4个方面构建了我国校园足球治理机制(图1)。治理机制的目标是以现阶段校园足球治理中存在的问题为靶向，服务于公共治理。校园足球各个治理机制不是单独存在的，而是相互促进、相辅相成的。整个治理机制是建立在善治识别机制与善治政策制定执行的基础之上，政策制定执行与识别机制如果出现了错误就意味着偏离了国家开展校园足球运动的初心，导致校园足球整体认知出现偏差，削弱了增强青少年体质健康、培养广大学生足球运动兴趣的开展意义。善治保障机制、善治监督评估机制是构建我国校园足球治理机制的后盾。开展校园足球不可缺少的便是足球教师、场地设施以及资金的投入。现阶段校园足球特色学校逐年递增，且增幅较大，但对贫困偏远地区而言却得不到相应的保障，因此在治理过程中为提高治理机制效率，后备保障力量也是尤为关键的。善治监督评估机制是校园足球治理体系中不可或缺的检测机制，一旦放松或缺失对校园足球的监督评估，将会出现资金乱用、无视政策、损害社会利益的现象，无法保证校园足球工作的有效进行[17]。善治理论鼓励政府引导参与主体多元化、上下协作，校园足球将善治理念贯穿于整个治理机制中以达到利益最优化。

图1 基于善治理论的我国校园足球治理机制

3.2 善治理论视域下校园足球治理机制的内容与任务

3.2.1 善治识别机制，提高政策执行效率 识别是依照某一制度对事物或问题进行分类和定性的过程。对校园足球治理而言，善治识别机制即依照善治理论思想厘清校园足球发展方向，对校园足球发展目标定性。若没有善治识别机制校园足球在发展过程中难免会偏离既定前进方向。例如，在欧美足球发达的国家中认为开展足球活动与学习文化课并重，二者共同进步不能出现此消彼长的现象。在我国校园足球作为一项国家战略、作为提高青少年体质的关键点，更是深化体育和教育事业改革的重要内容，回归校园发挥育人功能是其宗旨所在。这一板块便是识别我国校园足球的发展目标、发展方向，体现出校园足球在我国体育教育领域中不可或缺的地位。不同于以往政府拥有主要权力，善治理论更强调鼓励社会、市场、民众的参与性，鼓励群众为政府识别校园足球真正需要治理的盲点，而不是只由政府做主导识别治理误区，同时国家要对出现的问题进行具体分析，对其进行分门别类后再建立管理机制[18]。近些年青少年体质逐年下降，对公共体育课需求不断增加的同时也要求课程质量，因此单纯的学校体育课程和业余足球培训学校已无法提高学生对校园足球的参与程度与组织单位办赛水平，从而导致青少年校园足球管理陷入“泥淖”无法自拔。以善治理论引导校园足球的发展，善治识别机制发挥关键作用。

3.2.2 善治政策制定执行机制，明确各部门管理与分工 构建合理的校园足球治理结构对系统内部主体要素的系统合作水平和效率是至关重要的，也是形成既相对稳定又能不断发展系统结构的关键。自毛主席发表《体育之研究》起，纵观我国学校体育的发展历程，国家在不同时期、不同背景下都高度重视青少年体育工作，为提高青少年体质颁布一系列促进学校体育发展的法律法规[19]。但由于大部分家长根深蒂固“重文轻体”的思想、基层学校体育活动内容单调、足球体育教师人员短缺、体育活动受场地限制等问题，严重阻碍青少年体育活动开展，致使青少年体育工作陷入瓶颈。费尔巴哈指出：人总是会习惯性地趋利避害[20]，政策的制定与执行对校园足球将起到决定性作用，为提高政策执行活力就要协调好各群体的利益关系。就当下校园足球政策而言，一方面国家要提高政策稳定性，相关政府部门、学校、教师、社会、家庭、参与校园足球的青少年学生等都是系统的内部要素，属于自上而下的柱状结构，原则上不缺乏稳定性；只是这种结构是基于下达指令与服从的安排，难以发挥最大作用。校园足球在治理中需要权利分散和有序竞争，由众多要素依据自己的优势资源通过合作的方式达到最大利益，这种机制不仅具有稳定性，更具有合作性，符合善治理论的基本思想。另一方面国家要提高政策机制的成长性，校园足球在不断发展，这就要求内部要素要主动改变相互之间的联系方式，来适应外部环境的变化。为此，首先从青少年校园足球政策制定的角度分析，主要围绕亟待解决的问题，例如培养目标、场地设施、师资力量、后备保障等，形成以政府为主体、社会参与度高、市场活跃的组织氛围，对政策的出台积极响应；其次从青少年校园足球政策执行的角度分析，选取客观的政策评价指标(参与广度、活动频率、竞赛成绩、对外交流等)进行量化分析，搭建以第三方为评估主体的政策执行规划，提高政策执行效率。

3.2.3 善治保障机制，实现资源最佳配置 校园足球的发展受到党和国家领导人高度重视，而物质保障、资源配置将决定校园足球的发展规模和发展效应。目前我国校园足球活动经费的主要来源还是中央财政和各级地方财政，通过社会各界企业赞助以及个人募捐的经费只能占总体金额的一小部分。如2015年开展校园足球专项事业经费就由中央财政(教育部门)和各级地方体育部门划拨，主要用于足球退役运动员、教练员、教师等师资队伍建设及场地设施建设。为广开资金渠道，全国各地可谓殚精竭虑，如北京朝阳区设立了校园足球财政专项、浙江杭州市体育彩票每年为校园足球划拨经费。除此之外还需人力、物力等硬件保障和技术环境等软件保障[21]。从善治角度分析，保障校园足球能够持续性地汲取能量在于经费来源的多样性、开放性，在物质保障方面单凭国家政府之力几乎不可能满足各地区不同层次、不同水平的足球培训、场地器材、足球赛事、对外交流等一系列活动，因此需要激励社会组织更多地参与到校园足球建设中。保持经费来源的多样性、开放性对于校园足球而言就是在政府提供的资金、场地、师资等基本资源要素推动校园足球迈开第一步后，鼓励和引导社会组织的积极参与，包括足球培训机构、足球协会、保险公司等，既满足了这些参与主体的利益诉求，又提供了各种优势资源，弥补政府难以延伸到的地方，进而从各方面稳定了保障机制的运行环境[22]。

3.2.4 善治监督评估机制，提高参与主体自觉性 为了保障校园足球活动政策的有序开展，严格的监督评估机制尤为重要。而目前我国校园足球的监督措施大体可以总结为“听汇报、看名次”，这种监督评估机制不仅催化形式主义的产生还会使校园足球偏离既定目标。从学术角度出发，监督评估机制是建立在政策制定和执行效果基础之上的，是将政策知识、基本理论、技术效果融为一体的结果。从实践的角度出发，监督评估机制是政府对自我执行行为效果的检查，反应政策的制定与执行对称程度的工作[23]。继而可以从两个方面入手加强监督评估工作。第一，完善评估形式。现阶段校园足球的评估主要集中在竞赛名次上，而忽略了开展校园足球活动的初心：普及足球文化、提高身体素质，这种本末倒置的思想存在着重大隐患，因此需要加强完善和改革。第二，健全问责制。应该建立明确合理的问责制度，在校园足球政策执行中一旦出现失职、渎职行为要根据后果追究其法律、行政以及道德层面责任。这种强有力的措施无疑会促使政策执行活动严格按照政策要求进行，从而能有效防止政策执行偏差行为的出现。此外基于善治理论，校园足球监督评估主体应加以改善，由一元以政府主导的评价主体，改为建立以政府组织、社会组织、市场机构多元评价主体。校园足球的监督评估内容除了参与人数规模、活动开展范围、经费投入效果、人才产出情况等基础指标外也应加入特性量化指标。总之，强化监督评估机制，有利于规范政策执行的行为，实现政策追求的目标。

4 结束语

加快校园足球健康发展，不仅有利于促进学生身心健康，也提升了中国足球的整体水平，为重燃国人足球梦踏入新征途做铺垫。在我国新的社会经济背景下，青少年校园足球在开展过程中难免会出现阻碍其发展的问题。为打好“攻坚战”治理机制是保证校园足球活动总目标实现的组织基础，是关乎其生存发展的关键性问题。以国家战略推进我国青少年校园足球，是一项基于治理视域的公共社会活动。基于善治理论的视角，从现阶段我国校园足球治理机制存在的问题入手，根据校园足球开展的实际情况厘定了善治识别机制、善治政策制定执行机制、善治保障机制、善治监督评估机制，从多方面构建校园足球治理机制，为校园足球治理提供新的思路，进而实现全方位、多层次对我国青少年校园足球活动的保护，促进青少年校园足球广泛、深入、可持续开展。