政府会计改革中引入权责发生制的动因分析

张泉

摘 要：2019年1月1日，我国开始实行新的政府会计制度，规定了在政府会计中引入权责发生制基础，全面反映政府的资产负债、收入费用、现金流量等信息，构建科学的绩效评价体系，规范政府行为，提高绩效管理能力。本文将从几个方面对此次改革中引入权责发生制进行分析。

关键词：权责发生制；政府会计；会计信息披露

一、国内外制度改革概况

20世纪以来，随着经济的发展和社会对财政信息的需求以及政府自身管理的需要，越来越多的国家开始重视权责发生制并陆续进行了改革。

（1）国外政府会计改革概况。新西兰政府是首个在政府会计核算中运用权责发生制的国家。早在1983年新西兰就提出了要改革政府会计核算基础。1989年通过的Public Finance Act明确指出了新西兰将采用权责发生制。1991年新西兰所有政府部门全面采用权责发生制。权责发生制使得财务信息公开、透明，政府的绩效得到了有效的监督。

1976年美国财政部发布了首个政府层面的以权责发生制为基础的财务报告样本。20世纪90年代至今，美国联邦政府逐步建立起以权责发生制为基础的会计制度体系。并在2009年由FASAB确立了以权责发生制为基础的各项联邦会计准则。此外澳大利亚和加拿大在同一时期也在积极推动政府会计改革，将权责发生制逐步运用到财务核算中。

（2）我国的制度变革。上世纪九十年代我国的经济体制由计划经济向市场经济转变，为了适应新的经济环境，财政部在1997年对政府会计制度进行了全面改革，对预算会计进行了系统的规范。但是，随着社会主义市场经济的不断完善和政府职能的转变，原有的会计制度在核算方式和信息披露方面存在的问题也凸显出来，在此背景下，2013年1月1日和2014年1月1日财政部相继发布了新的《事业单位会计准则》和《行政单位会计制度》，进一步优化了核算规则。2013年11月，党的十八届三中全会提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。2014 年，财政部修订了《中华人民共和国预算法》，要求政府编制权责发生制基础政府综合财务报告，2014 年 12 月出台的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》正式确立了双系统、双基础和双报告的政府会计改革思路，明确了要在政府会计核算中采用权责发生制。在政府会计核算中引入权责发生制，大力推动了我国政府会计制度改革的步伐。2017年财政部颁布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，规定了双系统政府会计使用的主要科目，搭建了一套双系统政府规则。2019年1月1日，新的《政府会计制度》开始施行，新的制度规定了各部门在进行会计核算时要采用权责发生制做财务会计分录，对每笔业务采用双分录记账。自此，我国的政府会计核算也全面采用权责发生制。

二、基于受托责任理论的分析

按照受托责任理论，政府受社会公众所托，管理社会资源，行使公共权力并负有向社会公众报告其责任履行情况的义务。我国早就提出，要加快政府职能的转变，建立服务型政府，降低行政成本，提高公信力。党的十九大报告也提出，转变政府职能，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。这就意味着政府在承担公共受托责任、披露其职能履行情况时，需要提供完整的财政信息来保证政府工作的透明度。国际货币基金组织发布的《财政透明度手册》认为，财政透明度的核心要求是：预算、资产及负债信息；预算编制及执行过程；数据的真实性。显然，旧有的政府会计制度下，收付实现制无法全面反映政府的资产负债情况。会计制度改革扩大了政府资产负债核算范围，例如，增加了政府公共基础设施、政府储备物资等核算内容；增加了预计负债、受托代理负债等核算内容，在权责发生制下反映单位控制的各类资产和承担的现时义务。会计作为货币化的经济信息系统提供了成本核算体系和运营成本信息。满足了信息使用者的需求。

三、基于绩效管理和会计信息披露的分析

新闻报道具备信息中介功能进而间接提高财务信息提供水平。张琦等（2016）认为新闻报道对政府财务信息披露效果有正向治理作用，通过内部的行政监督和外部舆论监督协同作用，能提升财务信息披露效果，让政府部门积极的管理经济业务，进而提升会计信息质量，这样，就使得会计人员对会计的确认、记录、计量、报告的基础有了更高要求。党的十九大报告提出，从现在到2020年是全面建成小康社会决胜期，要坚决防范化解重大风险。中央经济工作会议要求切实加强地方政府债务管理。我国现阶段社会工作的要求和舆论监督的日益增强，政府需要提升自身成本管理能力，并提供高質量的会计信息接受舆论监督。

从内部管理角度，政府对自身运营成本的控制对财务种成本核算体系要求更高，而债务风险的管控就需要政府对资产和负债进行更可靠计量。权责发生制使得会计信息更可靠的反映了政府部门的现实义务，为风险的控制提供了更全面的信息。从媒体监督的角度来看，因为政府对经济行为的记录采用权责发生制，对收入的确认以及成本的计量依据现有的权利和义务，而不是仅仅单纯的以现金的流入和流出作为依据，使得披露的财务信息更为谨慎，合理地反映了政府部门对公共资源的使用情况。有效减少了因政府部门和信息使用者之间由于信息不对称引起的对经济行为理解不一致而导致的舆论风险。

虽然政府会计改革是一项“牵一发而动全身”工作，对会计人员技能的要求提高而增加了改革的成本，但从国内外改革的经验来看，采用权责发生制是随着经济发展的必然要求。特别是在我国政府职能转变和建立服务型政府的要求下，受托责任越来越受到重视，政府需要更完整全面的会计信息来加强管理，提高绩效。社会公众也需要透明完整的会计信息来监督受托责任履行情况，权责发生制的引入是新形势下的必然趋势。