建设项目招投标领域违法问题审计方法探究

王铮

近年来，笔者参与了多个大中型建设项目投资审计并担任主审，发现招投标领域违法问题多发，相关单位管理存在诸多不足和问题，需要认真研究解决。本文对招投标领域常见的六大类违法问题进行概括，分析了问题产生的原因，提出了投资审计的三大应对做法，并对加强建设项目招投标领域监管提出四条建议，为建设项目招投标领域违法问题的审计提供了思路和参考。

近年来，笔者参与了多个大中型建设项目投资审计并担任主审，通过实践证明，投资审计在揭示和反映体制性、制度性问题和重大管理漏洞，保障和改善民生、促进反腐倡廉、保障国家重大政策措施贯彻落实等方面作出了积极努力，挽回损失和核减投资额数十亿元。在审计过程中发现，招投标领域违法问题多发，相关单位管理存在诸多不足和问题，需要认真研究解决。

一、招投标领域的六类常见问题

招投标领域主要问题有：一是依法必须招标的项目采取“化整为零”的方式，故意规避招投标。建设单位将造价大的工程人为拆分为各种标段，造成各子工程造价均低于招标限额，从而规避招标。比如某大楼装修工程，区区十几层，划分成每层一个标段。每个标段采用议标形式采购，规避招投标法的招标限额。以达到规避公开招标的目的;二是搞“明招暗定”的虚假招标。如部分工程建设单位在公开招标前就与中标单位签订了施工合同且已部分付款。招标人与特定投标人商定，投标时压低或者抬高投标报价，中标后再给予招标人或者投标人额外补偿;以胁迫、劝退、补偿等方式，使特定投标人以外的其他投标人放弃投标或者使中标人放弃中标的等等;三是规避工程量清单招标。违反《建设工程工程量清单编制与计价规程》（河北省工程建设标准DB13（J）/T85——2009）1.0.3款关于“下列建设工程必须执行本规程：1使用各级财政预算资金的建设项目。3使用国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控股权的建设项目。”的规定，采取系数招标方式，给项目成本管理和结算带来一系列问题;四是一些招标投标当事人相互串通，围标串标，严重扰乱招投标活动的正常秩序，破坏了市场经济公平竞争的规则。如协商约定投标报价的，采取联合行动或者不正当竞争手段排挤其他投标人，由同一单位或者同一人持不同投标人的资格预审文件、投标文件投标，不同投标人投标文件雷同的，或者投标报价呈规律性差异，不同投标人使用同一单位或者同一个人的资金缴纳投标保证金等;五是存在施工挂靠和借用资质现象。如一些低资质等级的施工企业通过借用他人资质或挂靠高级别企业参与竞标，为项目埋下了质量隐患。《建筑法》明令禁止借用资质承揽工程的违法行为。《最高院司法解释》也明确规定“没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效。”;六是一些市政基础公共服务地位利用行业垄断优势，不履行公开招投标程序。

二、问题产生的原因

审计在发现问题的同时，通过调查、访谈、数据分析，得出了招投标领域问题产生的原因：

（一）招投标程序没有真正落实到位，存在形式主義。主要反映在招投标管理不规范，中介机构的不健康发展，在利益的驱动下，招投标文件编制过于简单粗糙、不科学，甚至存在“依据金额编清单、最高限价和标底”的现象。有的项目招标仅限于工程主体部分，而附属工程均未进行招标。工程用料不明确规格、型号，背离招标文件签订合同，施工合同条款签订不严密，其报审的合同带有很大的随意性，大部分工程数量和内容不详。中标单位与建设单位签订可调价合同和工程变更，调增材料价格获取更多利润。

（二）部分项目没有详细、科学的论证，设计不规范，特别是附属工程根本没有施工图纸，属“三边（边勘察、边设计、边施工）”工程。甚至有的工程根本就没有施工图纸，不遵守招标图纸的约束性，在施工中想改就改，想变就变，随意签订违反中标合同实质性内容的补充协议，使工程概算控制失效。具体追究责任制度少，甚至没有建立这方面的规章制度，成为管理的盲区。

（三）一些建设单位项目管理人员对政府投资项目的招投标过程管理等流程不清楚，缺乏基本的工程技术专业素质，导致无法在招投标关键环节发挥建设单位的监督作用。建设单位项目管理队伍存在“一次性”的问题，造成管理和人员上的浪费。“建一个项目，抽一批人员，完一个项目，撤一个管理队伍”，付出很多时间和资金的代价锻炼出一批管理人员，总结出一批经验和教训，项目结束又流失了。这不仅极大浪费了资源，也造成投资项目管理队伍欠专业化的问题。

（四）对政府投资项目的监督不足。一是由于政府投资审计力量严重不足，审计覆盖面还较低，虽然各级审计机关积极引入社会中介力量参与政府审计，缓解了部分矛盾，但诸如中介机构的审计质量监督、审计风险和审计经费由谁承担等问题，仍旧影响和制约着投资审计的全面覆盖。二是《审计法》规定审计监督的主体是国有投资或融资的项目建设单位，对施工单位的违法行为不能直接处理处罚，导致一些问题屡审屡犯。 三是政府投资责任追究制度不健全、责任追究执行不力。当前我市还未出台政府投资建设项目责任追究制度，对政府投资活动中各参与方都还未建立相应完备的责任约束，导致违规的成本过低、风险过小，收益却很高，增加了违法违纪者的侥幸心理，使得个别招投标领域建设秩序混乱。

三、投资审计的应对做法

鉴于以上的情况和原因，审计有的放矢，针对性的改进审计工作方法，采取一系列手段加强招投标领域违法问题的审计。

（一）根据每个项目工程的特点和实际情况，进行审前调查，到被审计单位张贴审计公告，搜集报审资料以外的信息，找出审计的重点和侧重点，编制详细的审计实施方案，把工程项目的每一项内容及其可能发生的情况进一步细化，详细分工，分配到每个具体人员负责。

（二）坚持资料审计结合实地审查。加大对工程量清单、最高限价和标底的审计力度。对编制工程量清单、最高限价和标底的合理性、合规性进行审计，对工程量清单、最高限价和标底编制粗糙，暂定价项目较多，材料标示不明确，以及不符合实际情况的工程量清单、最高限价和标底进行调整，确保工程量清单、最高限价和标底的真实性和准确性。

（三）加大监督力度，审计、纪委、财政、建设和发改部门要分工负责，共同加强对招投标全过程的监督，防止建设单位按照投标程序内定施工单位和投标单位围标、串标的现象，确保招投标活动依法进行。三是依法签订施工合同。建设单位和施工单位必须按照招标文件签订施工合同，不得订立违背合同实质性内容的其他协议，对中标材料价格，必须按照招标文件规定，采用固定价格结算。

四、加强建设项目招投标领域监管的建议

建议依照国家相关法律法规，出台符合当地实际的政府投资建设项目管理办法，促进政府投资建设项目决策更加科学、投向更加合理、运作更加规范、监管更加严格，提高投资效益，提升管理水平。

（一）加强投资决策管理，强化政府投资建设项目的前期研究和项目储备，完善提前谋划、分级统筹、分类指导、归口管理等工作机制。

（二）加强项目前期管理，严格履行立项审批、规划、用地、环评、可研、设计概算、施工图审查等基本建设程序。三是加强项目建设管理，明确建设、施工、设计、监理等相关责任职责范围，对项目招投标、签证变更、物资采购、合同管理、竣工验收、产权登记等重要环节的责权严格划分，严把质量，严控成本。四是加强监督检查，加大责任追究。通过强化行业监管、项目稽查、信息公开等多种手段，加大对政府投资建设项目的监督检查力度，加大对项目建设单位、相关行政管理部门、中介机构及所有参建单位责任追究力度，整治工程建设领域乱象，促进惩治贪污腐败。（作者单位：邯郸市审计局）