基于政策工具视角的来华留学教育政策分析

李福林，康 乐

随着我国综合国力的不断提升和高等教育对外开放的不断扩大，来华留学教育事业取得显著发展。然而，加以审慎分析，来华留学教育仍然存在不平衡、不充分发展的问题。主要表现为：首先，来华留学生仍然以非学历生为主体，高层次、高水平的优秀学历来华留学生规模较小，留学生生源质量需要提高。其次，来华留学教育缺乏稳固的质量保障体系与监管环境，留学生培养质量参差不齐。上述现实问题意味着来华留学教育政策仍需要持续完善，政策有效性还需要进一步提高，以适应新时代来华留学教育的发展。

近年来，来华留学教育政策研究开始得到了国内学者的关注。陈宇和曲铁华、谭敏达、杨既福分别结合政策文本，溯源分析了我国来华留学生教育政策变迁的路径依赖与变革特点，并对不同时期的政策进行了合理的划分[1-3]；朱文和张浒对来华留学政策的发展完善过程进行评价，指出政策正在加快推进来华留学教育的发展[4]；王永秀和谢少华认为来华留学教育政策起到了协调、监督和规范作用，但是有效性和引导性不足[5]；魏礼庆和胡燕华较为完整地展现了改革开放40年的来华留学数据，结合政策文件进行分析，强调来华留学政策法规配套措施有待完善[6]。这些研究成果有利于形成对我国来华留学教育政策文本的系统认识。

从以上研究成果可以看出，学界的前期研究多以定性研究方式对来华留学教育政策进行研究，定量研究成果较为缺乏。当前，在我国促进来华留学教育事业发展、推进共建“一带一路”教育行动、优化教育对外开放布局的宏观背景下，学界有必要全面梳理我国来华留学教育政策，研究政策优化路径，以推动来华留学教育事业的可持续发展。

一、研究设计

1. 数据来源

由于涉及来华留学教育的政策文本多以内容章节的部分存在，本研究扩大了政策文本的范围，主要对教育部国际合作与交流司来华留学栏目下的中央文件、部门规章等107份文件进行整理，并将发文单位限定为党中央、全国人大及其常委会、国务院及各部委，来华留学层次限定为“高等教育”，选取政策文本中对来华留学教育事业产生影响的相关内容进行分析。同时，根据关键词“来华留学生”“外国留学生”在中国法律检索系统“北大法宝”进行检索，初步搜集涉及来华留学教育的中央部委“通知”“意见”“规划”等36份文件。两者结合，对所获得政策文本的法律效力进行核对、删减。最终，本研究将《外国留学生管理办法》的颁布作为起点，选取自1985 年至今发布的、现行有效的25份来华留学教育政策文件进行分析，获取相关政策条款共计150款。

2. 分析方法

从政策工具的视角对高等教育文献进行研究，已经被多次使用[7-8]，依靠政策工具仅能够对政策的实施路径、政策工具的使用类别进行分析，不能够完全解释政策配置中的问题。因此，本研究从政策工具和推进“留学中国”战略两个维度对来华留学教育政策进行定量分析。

(1) X维度：政策工具的使用。政策必须依靠各种政策工具，进而由理念变为现实，政府对各种政策工具进行设计、组织搭配及运用而形成政策[9]，而这些工具就是实现来华留学教育政策目标的手段。按照不同的视角和维度划分，政策工具主要有麦克唐纳尔和艾莫尔的分类、施奈德和英格拉姆的分类。前者基于问题将解决方案与执行策略的适切性将政策工具划分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具四类；后者基于政策目标的不同，将象征和劝诫工具加入到政策工具之中，划分为权威工具、象征劝诫工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具[10]。本研究根据来华留学教育发展的规律、特点，采用施奈德和英格拉姆的分析框架，具体如表1所示。

(2) Y维度：“留学中国”战略的主题分类。根据来华留学教育政策文本中推动“留学中国”战略实施的各个环节中所体现的各项措施，将相关政策按目标定位、体系建设、多元共建、培养模式、保障机制、完善改进等六个要素进行主题分类，具体如表2所示。

(3) 政策文本编码。本研究采用内容分析法对涉及的25份政策文本中的条款，按照五种政策工具和实施“留学中国”战略的六个主题进行编码，根据 “政策编号-章号-条款号”进行编号。如同一政策条款中使用了多种政策工具，则只使用表现度最高的政策工具，然后对该条款中每项政策工具所作用的“留学中国”实施环节进行记录，如表3所示。

表1 政策工具的运用情景与特点

注：根据参考文献[10]整理而得。

表2 “留学中国”战略的主题分类及解释

表3 “X-Y”二维分析组合

续表3

二、来华留学教育政策文本分析

1. 关键节点的改革与路径依赖

在来华留学教育事业发展的过程中，存在着若干改革的关键节点。1985年颁布的《关于教育体制改革的决定》，标志着国家层面正式开始统筹管理体制，将管理权限向高校倾斜。同年，《外国留学生管理办法》颁布，基本确立了留学管理体制。紧接着《关于招收自费外国来华留学生的有关规定》和《关于普通高等院校授予来华留学生我国学位试行办法》的陆续颁布，带动了这一时期来华留学生的快速增长。2000年，《高等学校接受外国留学生管理规定》的出台，涵盖了外国留学生管理中的学位证书、培养方式等多个环节，完善了留学生管理的制度。随后，教育部发布《关于实施中国政府奖学金年度评审制度的通知》，对多种奖学金统一交由国家留学基金委开展年度评审，完善了奖学金评选体系。该政策文件的推出，具有一定的前瞻性，在2001年有利地支撑了我国留学教育事业与国际教育的融合。根据历年留学生增长数据(见图1)，可以直观的看出在2000年，作为国家改革的关键时间节点，系列政策在这一节点之后开始综合发力，推动了2000—2010年(剔除2003年由于“非典”疫情爆发，来华留学人数出现一定下滑)的大幅增长。

图1 1991-2017来华留学生人数、增长率及多项式预测曲线注：笔者根据教育部国际交流与合作司公布的数据整理而得。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》的颁布，是改革的又一关键时间节点，来华留学教育进入了新的阶段。也正是从这一年开始，来华留学生数量的增长率开始趋于平缓，呈现出稳定增长的趋势。同年，教育部出台《留学中国》计划，鼓励多元主体参与来华留学教育。面对来华留学教育新形势，2016年《推进共建“一带一路”教育行动》和《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》两份政策文件的出台，使得近两年的来华留学人数增长率保持在10%以上。对1991—2017年来华留学生人数进行多项式曲线趋势预测，能够看出在未来几年，政策红利会进一步释放，留学生人数会保持持续增加(见图1)。

此外，政策不仅具有稀缺性，还具有依赖性。来华留学政策变革受制于“路径依赖”，即依赖于“内外部政策的稳定性”。一方面，相关管理部门依赖于以往政策工具的使用，忽视政策工具组合的时效性；另一方面，高校内部依赖于传统认知，制定来华留学生的培养管理方案，容易忽视与外在政策体系内涵的兼容性和一致性。2017年发布的《学校招收和培养国际学生管理办法》，充分细化了高校在留学生招生和人才培养方面的责任和义务，更加突出了高校在国际教育中的主体地位，在一定程度上减轻了路径依赖。

2. 来华留学生教育政策的二维分析(见表4)

按照政策文本内容分析形成的编码表，可以初步认定政策样本中使用了五种政策工具以推进“留学中国”战略的实施，有效引导、推动了留学生教育事业服务功能的实现。

表4 “X-Y”二维分析

(1) 来华留学政策的X维度分析。如表4 所示，政策工具使用存在非均衡的现象。首先，权威工具占比41.33%，使用最频繁，表明政府偏好采用计划的手段，对来华留学教育产业进行管制，以实现服务功能；其次，是占总数27.33%的象征劝诫工具，使用频次也较高，但是政策引导、号召的功效，并不能完全转化为服务能力；第三，是能力工具占比19.33%，相对较高，政府借助培训、教育等手段支持高校等群体积极学习国际教育领域的先进经验；最后，才是系统变革工具和激励工具，占总数比分别为6.67%和5.33%，使用频率低。系统变革工具使用过少，来华留学教育事业要想实现从“留学大国”向“留学强国”转变，需要革新招生管理和培养体系，积极构建多主体参与的来华留学生服务体系，6.67%的使用度显然不能完全满足相关需求。激励工具的使用频次最低，对于整合教育资源吸引留学生而言较为不利。其中，权威工具主要应用于保障机制、体系建设和培养模式三个领域；象征劝诫工具则主要聚焦于培养模式和体系建设；激励工具、能力建设工具两者均主要关注保障机制领域；系统变革主要运用于体系建设。从政策类别上看，关于制度建设的政策较少，而信息发布、号召、项目计划类的政策文本最多。

(2) 来华留学政策的Y维度阐释。我国来华留学教育政策工具主要集中在保障机制、培养模式、体系建设三个主题，分别占总数的25.33%、24.67%、24.00%；其次是占总数的10.67%目标定位；多元共建和完善改进主题运用政策工具最少，分别占总数的8.00%和7.33%。政府对来华留学教育的关注点主要聚焦于人才培养模式以及与之相关的体系建设和保障机制，这与教育发展规律相符。但是，整体上教育政策实施的效率，还要结合各项政策工具的配合使用。

政府对“留学中国”的目标定位，形塑了来华留学教育招生、培养管理等服务体系。新时期，来华留学事业坚持 “扩大规模，优化结构，规范管理，保证质量”，力争到“2020年，使我国成为亚洲最大的留学目的地国家”。目标定位对于高校发展留学生教育，有重要的引导作用。

为培养一大批知华、友华的高素质来华留学毕业生，政策工具为强化教学实践改革，在保证基本课程设置的前提下鼓励高校探索弹性教学制度，建立与国际教育相通的培养模式。政府主要采用的象征劝诫和权威工具两种策略，系统整合师资队伍、后勤服务、信息化办学等方面教育资源，以培养高质量的留学生。

“来华留学工作和服务体系要与新时期我国的国际地位、教育规模和教育水平相适应”是体系建设方面政策工具的主要落脚点。从制度主义的立场出发，国家选用权威工具要求“建立来华留学质量标准和保障体系”，“着力推进来华留学教育管理体制、投入体制、办学体制、学校内部管理体制改革”，在一定程度上保障以教育部为主管部门、高校为主体的体系建设的投入。但也应当看到，在量化的评价指标体系下，部分高校存在的盲目设立部门、设置计划等与外部政策体系内涵不兼容的现象。

“多元共建”是联结来华留学教育与地方政府、企业、社会乃至产业的重要主题，政策工具主要通过“鼓励企事业单位、社会团体及其他社会组织和个人设立国际学生奖学金”，“协调同级多部门，相互配合、各司其职”。相关政策主要使用象征劝诫工具，引导的能力有限，也显示出目前国家对于多元共建来华留学事业的重视程度不够。

在保障机制方面，主要使用权威工具来保障来华留学经费投入不断增加，奖学金名额随着我国对外战略的调整重点逐步增加，以完善相应的资助体系。国家开始重视来华留学事业各主体单位的能力建设，多次使用能力建设工具，调整相关策略。但是该领域政策工具的使用并不均衡，激励工具使用不足，相应的政策法规体系有待完善。

目前，对来华留学教育事业的完善改进主要通过以下两个方面进行展开。一方面，借鉴发达国家留学生教育发展的先进经验，进行政策调整，如对来华留学教育开展预科教育；另一方面，通过相应的评估体系，发现来华留学教育实践中存在的问题，进行理论和实践两个层面的反思，并做出相应的调整。尽管在政策工具中主要使用了能力建设工具，但是相应的改善措施，相较于美国等留学强国，在政策出台、体系建设、社会融合度等方面差距较大。

3. 主要问题与成因

在“X-Y”两个维度的交叉分析，发现我国来华留学教育政策主要存在以下三方面问题：一是，我国来华留学政策在五种基本政策工具的选择上，权威工具的使用最为频繁；二是，国家政策对“留学中国”战略的推动主要从保障机制、体系建设和培养模式三个方面切入，对多元共建来华留学事业的激励作用比较有限；三是，在保障机制、体系建设和培养模式等环节，政策工具的选择偏向短期目标和政策成本，容易导致来华留学事业内外部能力建设和激励机制形成缓慢。本研究尝试对上述三个问题的成因进行了梳理。

(1) 来华留学教育政策的调整存在制度依赖。从来华留学政策颁布的时间节点分布以及来华留学生人数增长率的起伏波动规律能够清晰的看出：我国来华留学教育受传统制度路径的影响依然较大，大量采用权威工具，视行政指令、命令等“硬”工具为最有效、直接的手段，政府作为掌舵人的引导、协调作用发挥不充分。

(2) 来华留学教育事业多元主体参与不足。随着全球化进程不断加快，来华留学生能够为中国高等教育事业、中国企业“走出去”、创新驱动发展战略、对外交流合作等诸多方面带来留学教育红利。然而，在来华留学政策中，对于来华留学生教育在服务创新型国家建设、服务“一带一路”建设、促进世界一流大学和一流学科建设中定位不够明确，导致一部分地方政府和高校投入力度不够，行业企业参与热情不高，未能充分利用好社会资源助推来华留学教育发展。

(3) 来华留学教育发展落后于国家对高层次人才的需求。受制于来华留学生生源质量以及留学层次的问题，来华留学生群体的培养质量难以得到有效的保障。面对新一轮的技术革命和产业升级，国内外市场对留学生人才的要求迅速上移。而在知识经济背景下，来华留学教育需要适应产业的升级，提高来华留学的“性价比”。显然，我国来华留学政策体系还没能完全适应这种需求。

三、结论与建议

通过对来华留学教育政策进行X、Y两个维度的交叉组合分析研究发现：政府将“出国留学”和“来华留学”教育事业并重，并加大了对来华留学教育事业的投入，强化了体制机制改革，但仍然存在政策制订的周期性、政策工具的运用整体失衡、错配使用、缺乏可持续性等问题。究其原因，主要是在来华留学教育政策的制定上存在路径依赖，政府引导、协调不足，在结构改革上存在滞后性等。为此，未来的政策可以从以下三个方面进行调整与完善。

一是，选择政策工具要注重系统的协同与组合。不同的政策工具有其自身使用的前提条件。因此，在使用政策工具时，需要从解决实际问题的角度出发，注重政策工具在问题解决中的针对性[11]。来华留学教育事业面临着复杂的国际局势，受政治、经济等方面因素的影响较大。教育管理者应当充分认识到来华留学教育问题中的动态性，保证政策工具的灵活性，以期政策的调整能与现实问题和现实状况相适应，进而推动来华留学事业的内涵式发展。

二是，推进各类政策工具在“留学中国”战略中的全方位应用，契合“扩大规模，优化结构，规范管理，保证质量”的方针，以提高政策的时效性。针对政策工具“权威工具”的使用较多的问题，可以更多应用能力建设工具和激励工具，采取更多激励措施，细化政策实施过程中的具体措施和具体要求，提高政策的可操作性，强化来华留学事业各责任主体的能力建设，以迎接国际教育领域的系统性变革。

三是，政策制定要更加关注可持续性，保障新时期来华留学教育质量。政策制定者通常使用“硬”工具来改变人们的行为，如立法和建立规则。尽管在短时间内这些路径效率较高，但相应的政策成本也较高。因此，政策制定者可以将多种方法结合使用，运用 “软”的工具[12]，如在政策工具匹配来华留学事业的过程中，结合短期目标和政策成本，采取激励、宣传、沟通等多种策略。同时兼顾政策的长期性发展目标，注重政策的贯通性、连续性，协调应用权威工具与其它四类工具。在保障机制、体系建设、培养模式等来华留学教育的关键环节，注重运用能力建设工具和激励工具，通过关注长期的发展目标，以系统性的教育政策体系强化来华留学事业的内外部能力建设。