政府审计信息披露优化策略初探——基于2014—2018年审计公告数据

沈亚娟

一、概念界定及文献回顾

（一）政府审计公告制度理论根源

政府审计，又可名为国家审计，指的是涵盖我国不同层级的政府机关、国有金融机构、企事业单位乃至有理由接受审计的单位和相关人员在内的被审计单位接受代表国家行使监督权利的国家审计机关进行审计的过程。政府审计作为监督国家经济发展状况的关键环节，是提高政府治理水平，履行人民赋予国家权力，满足人民知情权，维护社会主义民主与法治的重要工具。我国的国情决定了我国是由人民当家做主管理的国家。人民托付政府进行审计是政府审计得以存在的前提，国家的资源由政府集中管理，而审计结果不仅反映了政府的管理水平，也反映了权力是否经得起公众的考验。由此，可以认为公共受托经济责任论是政府审计的理论根源。

（二）政府审计结果公告的发展

现今实行的审计相关法律是2006年经全国人大常委会修正过的《中华人民共和国审计法》，其对政府审计的主体、客体，审计过程涉及的权责等进行了规定。中华人民共和国审计署（后文简称审计署）以截至2001年前实行的审计法为前提，在同年公布了《审计机关公布审计结果准则》，这是历史以来，第一次将审计公告制度用规范的法律条文表述。2002年，审计署发布了《审计署审计结果公告试行办法》，其中规定了审计工作完成后，到审计结果公布的条件规定与遵循的审计程序。2003年，面对突发的“非典”，审计署为指定用来防范疫情蔓延的款项以及各种物料资源进行了专项审计，并在当年年末在审计署官网上公布结果，即《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》，这份公告对于中国审计信息披露来说具有里程碑的意义，它是一份与众不同的政府审计结果公告，面向了当时的社会公众。它的公布意味着我国审计信息披露新阶段的到来。经过十几年的发展，我国的政府审计公告制度颇有进步，日趋完善，但相对于发展政府审计公告制度更早的国外，我国在审计公告的独立性、内容、质量、审计风险的防范以及审计立法方面等还有不足需改进。

（三）相关文献简述

关于审计公告制度相关背景、过程、类型的分析。高强，李芙娜，王春芝，关品（2015）阐述了审计公告制度的演进过程，以辽宁省为主体分析了地方政府治理中审计公告的情况，证实辽宁省审计公告数量逐年增长、内容日益丰富、实施具有连续性，提出了存在的问题以及改进措施。张曾莲，于洋洋，李寅清（2017）分析了基于河南省审计厅2006年至2016年公布的120份审计结果公告。与审计署及各审计厅的公告数量对比，从公告的外部环境、利益相关者和审计厅自身三方面的影响因素进行分析。赵彩虹（2013）讨论了政府信息公开与审计公告相互作用的过程，从宁波市的实际情况出发，阐明了在实践中，能实现两者达到互相契合的平衡状态所需机制的改革创新点。高强，李秀莲，张旭丽，王春芝（2014）基于政府审计公告研究碳审计具体实施情况，认为碳审计在我国目前处于正在发展的阶段，而且受到了政府的高度重视。黄彤彤（2018）选取政府审计环境为研究对象，收集了国家审计署现有的环境类审计公告，从审计的内容、方式、依据以及成员等方面深入分析在国内开展的环境审计工作中显露的重要问题，做出了较贴切我国国情的环境审计问题解析。刘静，徐立（2018）以2010—2017年几个年度的公告数据为样本，层层剖析造成反映国有企业财务收支的审计结果公告问题的源由，从公告的层面提出了应对办法。范燕飞（2011）基于2003—2009年的审计结果公告内容将其分为财政预算执行结果公告、专项资金审计公告和金融机构年度资产负债损益审计结果公告三大类，并提出存在数据模糊、内容随意、公布不及时等问题和解决对策。

关于审计信息披露水平的相关研究。宋常，周长信，赵懿清，陈茜（2010）发现现今公众对我国审计信息披露的水平不够满意，我国最高审计机关审计署的审计结果公告在公告自身的数量、公开的时间以及方式内容的丰富度、项目的分配等方面可进行优化，并提出让政府审计工作更成熟更顺利的见解。他们发现金融、财经领域的律法的监督是我国开展政府审计披露工作的重点领域，却忽视了评估项目的有效性和收益性，这表明我国想要走好未来的审计之路还长，要为改善审计信息质量、提高审计水平而努力。张曾莲，高绮鹤（2013）认为政府审计公告的整体书写水平和政府审计公告的数目是构成政府审计公告质量的最主要的两个方面，即政府审计公告的质量和数量。通过实证分析发现我国政府审计公告的质量普遍不高。在对众多影响因素进行检验后，发现与审计结果公告质量存在负效应的因素有国家的工业成熟度、市场成熟度、教育成熟度、财政收支比重等。结合各种经济后果以及审计结果公告质量的高低后得出，并没有证据表明财政的透明度和财政风险受政府审计公告的内容品质影响。

关于审计公告制度改进策略的相关研究。李胤霄（2018）从法律社会学派、公共受托经济责任学派探讨公开政府审计信息的理论依据，认为审计信息披露是以人民利益为宗旨的政府开展工作，履行受托责任的最终体现。随之阐明在理论体系上我国政府的审计公告制度尚未完全契合国情与实际状况，在实务与理论的联系上不够紧密的观点。涂永红（2014）为找到完善我国政府审计公告制度的思路，从发展审计的路径、重要性以及县市状况进行相关分析，得出了结论。王家忠（2014）站在审计公告制度的角度研究，认为政府审计的风险很有可能会在公告系统实施后扩大，例如可控制性、潜伏性、客观性等，因此有必要采取相应措施防范这种现象的发生，并给出了相关建议。刘辉，徐增道（2018）研究了我国政府审计结果公告的法律环境、公告包含的内容、政府披露信息的制度，找到了可改善的缺点以及提出了相关建议。刘丹丹（2009）认为在审计公告实施过程中，具体内容、审计程序、效果等，在不同地域的发展水平上存在不足之处，并大致分析了未来我国审计结果公告制度可以进步的方向。

二、中央及地方政府审计结果公告的数据分析

（一）审计署审计结果公告的数据分析

为了了解审计署审计结果公告近年来情况，且因2019年完整年度还未结束，本文统计了自2014—2018年近5年审计署官方网站发布的审计结果公告，以此进行梳理，如表1所示。

表1 2014—2018年我国国家审计结果公告份数情况

1.公告数量

从时间和数量上看，2014—2018年审计署共公告了170份审计结果。据图1可知，审计署公布的审计结果公告数目2014年为23份，2015年增加到34份，较上一年大幅增加，增长率约48%。2016年31份，2017年32份，较2015年微小回落。2015—2017年的公告数量保持在30—35份，波动不大，无明显涨幅。最近5年，审计公告数量2018年达到了峰值，即50份，较2014年和2017年分别有了117%和56%的大幅提高。过去的五年，虽然审计公告的数量在个别年度小幅减少，但稳中有升，总体呈上升趋势。

上述结果表明我国审计信息披露力度在不断加强，审计署根据党和国家的工作部署，积极推进审计活动的开展，充分发挥审计的监督效能，满足我国在新时代下完成政务改革、优化信息披露的要求，在不断为营造依法行政，改善民生的良好环境而努力。

图1 2014—2018年国家审计公告数量折线图

2.公告类型

从图2显示的具体分类来看，2014—2018年的170份审计结果公告涉及领域分为以下几类：中央部门预算执行及财务收支类13份，占比8%；工程项目绩效类9份，占比5%；专项资金类4份，占比2%；政策落实类18份，占比11%；违法违纪处理类10份，占比6%；整改修正类5份，占比3%；企业类103份，占比61%；资源环境类2份，占比1%；其他类6份，占比4%。

由此可见，一是相当比例的的审计公告都属于企业类，占了一半以上，体现政府重视国有资产的管理，在不断完善资产监管体制。且企业财务收支状况类的审计公告数量近两年明显增加，加强了对国有分配范畴内资金运行的监督力度。二是政策落实类的审计公告，此类公告呈现出政府评测检验政策实行的效果，可防范决策风险和浪费。审计署近年来持续公布了中央部门的预算执行与财政收支类以及工程项目绩效类违法违纪处理类的审计公告，且数量较为均衡。表明国家通过审计监督保持公权规范运行、提高财政管理水平；使得项目建设工程质量进步，经济效益逐步实现；处理违法违纪事务，打造廉洁政府。其余公告包含整改修正类、专项资金类、资源环境类、其他类，数量不多。日后，审计署还可不断扩展审计公告内容。

图2 2014—2018年我国政府审计公告类型比重

3.公告时间

政府公布审计结果的效率高低可以直接从审计工作完成到审计公告被呈现在公众面前的时间跨度得到结论。从表2得知，虽然时间间隔小于6个月被刊载在审计署网站上的公告占比近60%，总体时间间隔不长，但是10—12个月才被公布的审计公告数量较多，特别是2018年的审计公告10—12个月内被公布的数量大大超过1—3个月被公布的。今后还需重点关注如何提高审计的时效性这类问题。目前，每年6月政府会集中发布一批国企审计报告，也许是为每年6月底全国人大常委会议的召开，对会议讨论预算审计工作，监督上一年预算执行情况做好前期准备。但政府可在审计国企时合理规划编制审计报告的时间，更好地掌握公布审计结果公告的节点，缩短审计的时间间隔，提高审计工作的效率。

及时公布审计结果有利于督促被审计单位在社会监督下尽快整改问题。信息披露相对的及时，也侧面体现出审计的独立性；公众感觉到政府正视自身不足，政务工作更加透明；有利于舆论信息工作的开展，强化公众的参与意识，打造“阳光审计”，从而使我国审计事业获得健康长足的发展。

（二）湖北省审计厅审计结果公告的数据分析

1.公告数量

改革开放后，为实现生产力的快速增长，繁荣经济，适应政治体制改革过程中监督与制约权力的要求，我国陆续建立了审计机构。1983年12月5日，国家审计署成立，其隶属于国务院。1986年起，审计署下放特派员到地方进行审计，监督在国家发展经济过程中的管理。其后湖北审计厅设立，其主要负责本地政府部门以及企事业单位的审计工作。湖北省审计厅2014—2018共发布34份审计公告，但大多为转载审计署出具的政府审计公告，实际由湖北省审计厅自己完成的审计公告仅8份，每年在1—3份，整体趋势为低水平波动，公告数量有待提高，上升空间很大。由于公告数量较少，此处不对湖北省审计厅出具的审计结果公告类型加以分析。2014—2018年湖北审计厅审计公告情况如表3所示。

2.公告时间

由表4可看出，湖北省审计厅审计结果公布较为及时，62.5%的公告在审计结束3个月内在网站公示，剩余37.5%的公告在半年内被公示。较快公布审计结果于社会，公众可尽早从中了解政府工作的结果与被审计单位的真实情况，可以从某种程度来缓解存在的信息不对称问题。

（三）中央与湖北政府审计结果公告的对比分析

通过相互对比发现，湖北省审计厅的公告数量与审计署公告数量波动上升的趋势不尽相同，总体数量相对较少，且湖北省审计厅未保持持续上升，这些方面还需改进，待公告数量大幅增加后，若存在不够广泛，类型不够平衡的问题，可再进行延伸，特别是某些重点领域。但湖北省审计厅在公告期限方面优于审计署，其100%的公告在审计工作结束的半年内公布，远超审计署60%的水平，在及时公布审计结果做的比较好。综上所述，湖北省审计厅审计结果公告数量近5年仅有8份，相对于审计署170份的数量差距不小，且公告数量发展趋势不明显，还需湖北省审计厅对这些问题重点关注以改进，湖北省审计厅审计结果公告优势在于审计披露的及时性较好，可重在保持。

表2审计署审计结束与被审计单位审计公告时间间隔

表3 2014—2018年湖北省审计厅审计公告的频率和分类 （单位：份）

表4审计结束与被审计单位审计公告时间间隔

三、湖北省审计结果公告存在的问题及成因

（一）地方政府审计结果公告存在的问题

审计结果公告和财务会计报告信息披露的质量要求是有相通之处的，为了让公众或者利益相关者中的非专业人士清楚报告内容，发挥公告的参考作用，出具报告的机关或单位要及时做出重要项目、重大金额事项的披露，也就是披露的信息质量上要具有客观性、及时性、可理解性、重要性等特征。除此之外，由审计公告的性质决定，其信息质量还应具有保密性、独立性、准确性、完整性等特征。

1.公告的可理解性

湖北省审计厅公布的审计结果还未形成统一的格式，比如2015年、2016年、2017年《湖北省对口支援新疆博尔塔拉蒙古自治州和生产建设兵团第五师发展资金和项目跟踪审计结果》这三份公告文件格式不一。又如，2017年的公告在网站公示时文件命名不详，应尽量保持格式规范一致，利于公众了解政府工作的相关信息。

2.公告的准确性

湖北省审计厅2014年公告的湖北省政府债务审计结果在财政部等4部委明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为情况下，仍有1个地方出现违规注入资本金的问题，但公告未指明地方名称。这表明其存在审计情况反映不全面的问题，会影响审计公告的效果。

3.公告的数量

近5年湖北省审计厅实际公布的审计公告只有8份，且2015年出现了公告中断公布的情况。2015年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告未被公布在官方网站，虽然公众可通过其他方式查阅，但这样远无法达到公众对信息的需求。

4.公告的效果

湖北省审计厅在湖北省对口支援新疆博州和第五师发展资金和项目的几次审计报告中，反复出现了项目基建、投标程序不规范、无证施工等问题，说明对相关管理部门问责未完全落实、处罚力度不够。为避免审计出的问题整改落实情况不好、审计公告流于形式，政府需增加与相关管理部门的沟通，告知其权责，使其明确项目实施过程中的规则与程序，保持信息反馈渠道的畅通。

（二）地方政府审计结果公告问题的成因分析

1.地区经济、政治发展水平

不同地区、不同的经济政治水平导致审计结果公告的发展环境存在差别。随着经济的发展，社会的进步，人民的民主意识会不断提高，要求参与国家政务的愿望会日趋强烈，由此促进信息披露体制的完善，最终利于提高审计结果公告的质量。因此，审计公告的进步与公众参政意识强弱以及公众对信息披露的要求有关。

2.发展的时间与空间

湖北省审计厅发展晚于审计署，地方推广审计公告制度相对滞后，且地方政府与中央政府相比在审计公告制度的实施上存在差距，面临的问题复杂，造成两者审计公告力度不一致，审计公告数量悬殊，审计公告质量差距较大。

3.独立性

湖北省审计厅作为地方审计机关，审计工作受湖北省政府和审计署的双重领导，其公布审计结果要遵循审计结果公告程序，独立性相对受限。而审计署层级更高，是国家最高审计机关，具有相对开放自主的工作权力与权利。

4.审计人员的专业素养

审计工作的开展和审计结果公告的质量与审计工作人员的专业素养存在密切关系。地方政府的审计人员也许会因资源不同、接触工作的广度和深度不同与中央政府的审计人员的专业素养存在差异。

四、提高湖北省审计结果公告质量的对策建议

（一）提升审计机构管理能力，完善审计工作规则

湖北省各级审计部门应大力培养审计队伍，利用网络的形式来创新培训审计工作人员，激发审计人员的热情；并规范细化与本地实际相适应的公告内容、程序，形成标准化的审计结果公告流程，使审计工作高效开展、审计公告质量提高，让审计公告制度持续健康发展。

（二）拓展信息反馈方式，重视审计效果

湖北省各级审计部门一方面应当更加注重社情民意，运用新媒体等方式收集审计公告反馈的信息，拓展公告收集反馈渠道，解决审计公告存在的问题，最大限度地提高审计结果公告实际效果。另一方面，应当做好审计宣传工作，给公众普及相关知识，在增加社会公众对审计的关注度，实现公众知情权，发挥公众监督审计工作，监督审计问题单位进行整改的作用。

（三）健全公告内容与评测体系，延伸公告涉及领域

湖北省各级审计部门应当充分借鉴国家审计署的成功经验，与审计行业专家沟通交流，寻找可循工作方法；重点发布关系人民生活重要领域的审计结果公告，增加审计数量，均衡审计类型；建立审计结果公告评测体系，针对即将发布公告的内容开展自我检查，同时配合对审计人员的考核机制与奖惩制度来提高审计公告质量。