国有企业全面预算管理的困境及对策探讨

中国铁路物资华东集团有限公司 范嘉薇

随着全球经济一体化的进程加速，作为市场经济发展重要支柱的国有企业也面临着较大的生存压力。曾经粗放的管理模式已经不再适用于如今高速发展的现代化国企，要顺应时代脚步，国有企业就需要在精细化管理、降本增效等方面形成一套科学的执行体系。全面预算的管理理念正是国企所需要的科学的管理方法。但国有企业在全面预算管理的实施过程中还存在一些问题，削弱了全面预算的管理效果。因此构建科学合理的全面预算体系，对全面预算工作进行优化，是国有企业战略执行的有效工具。

1 全面预算管理概述

1.1 全面预算管理的概念

全面预算管理作为传统预算管理的升级，是利用预算对企业内所有部门、单位的各类财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便更有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标。全面预算是全员、全过程、全方位的预算，凡是涉及资金活动的公司行为都要有预算。

全面预算反映的是企业未来某一特定时间内(一般不超过一年或一个经营周期)的全部生产、经营活动的财务计划，它以实现企业的目标利润为目的，以销售预测为起点，进而对生产、成本及现金收支等进行预测，并编制预计利润表、预计现金流量表和预计资产负债表，反映企业在未来期间的财务状况和经营成果。

1.2 国有企业实行全面预算管理的必要性

1.2.1 为上级监管部门履行出资人职责提供保障

国企改革指导意见明确指出，国资委将由原来的“管企业”转向“管资本”，全面预算能为国资委“管资本”之路提供支持。国资委作为国有企业的上级监管部门，可以通过监督全面预算的制定及执行情况、了解全面预算体系的完整性来履行出资人职责。

1.2.2 有助于实现国有资产的保值增值

全面预算管理的最终目标是把企业的战略目标落实到经营的各个环节，有助于提升国有企业的战略规划能力和战略执行能力，进而提升国有企业的综合竞争力，有效帮助国有企业落实战略规划目标，保障国有资产持续稳定的保值增值。

1.2.3 能有效降低企业运营管理风险

国有企业在经营活动的开展中经常会面临风险，这也是市场竞争过程中无法避免的。全面预算管理能够通过规划企业的各类经营活动，使其运营管理过程更科学合理，进一步降低企业的运营管理风险。

2 国有企业全面预算管理的现状及困境

2.1 高层管理人员对全面预算管理的重视程度不够

大部分国企的管理人员对全面预算管理缺乏认知，也不够重视。这一问题的根源在于企业高层管理人员就没有真正认识和理解全面预算的管理理念。高层管理人员没有认识到预算管理和企业战略管理的密切关系，从而导致预算目标和战略目标严重脱节，于是战略目标成了脱离实际高高在上的空想，而预算工作也成了应付上级要求的走过场任务。

2.2 全面预算丧失全面性

全面预算强调的就是一个“全”字，要求的就是全员参与、全过程、全方位。但国有企业中除了财务以外的其他经营单元负责人并不了解全面预算管理的全面性、整体性的特征，再加上企业对全面预算管理的相关知识培训又比较少，使大家对全面预算管理形成了错误的认知，总认为这是财务部门的事情，没有充分认识到自己所在部门可能也是全面预算管理中的重要一环，于是都各自为政、消极配合，不能形成合力，最终预算彻底沦为了财务一个部门的数字游戏。同时，不同部门人员对全面预算工作中的部门分工认识不清，部门间的协同性也会变差，而良好的协同分工恰恰正是全面预算管理要求之一。

2.3 预算基础数据编制质量差

在全面预算管理工作中数据大多依赖于除财务部以外的其他部门，比如人力资源部需要负责工资薪金、社保数据的测算，资产管理部门需要就预算期的资产投资处置等形成计划，业务部门需要对预算期的合同量、采销量、采销金额等编制业务计划，并且费用也需要各个部门进行预估上报。这些都形成了预算编制的基础数据，是全面预算管理的基石。但部门经理对预算管理的认识都不够，中层又想着和领导博弈，导致预算的基础数据成了争取部门利益或中层利益最大化的手段，基础数据与实际管理经营情况严重脱钩，完全忽略了整个企业的战略目标是否得以实现。根据这些“有水分”的基础数据编制出来的预算报表大概率没有任何参考意义，原本应该“自下而上”形成的全面预算由于基础数据质量太差最终只能依旧走回“从上自下”下达任务目标的老路。

2.4 预算执行的考核监督不合理

全面预算管理的考核机制作为企业的导向性手段，需要做到科学严明。

首先，不合理的预算考核监督会形成博弈和保守的预算行为。目前大多数国企的预算考核目标单一，有些只关注成本费用有无超预算、利润指标有无完成预算指标。于是各部门在制定预算时便会故意定高成本费用的预算金额，做低预算利润，为自己的执行留余地。在年终考核的时候由于表面上预算完成情况还挺好，甚至还能得到奖励。

其次，不合理的预算考核监督机制会导致只关注成本控制而非企业的价值创造上来。然而，企业的成长是由它能否创造更多的价值决定的，而且这种价值创造不仅体现在业务单元，也体现在其他的管理单元；这种价值创造不仅体现在财务指标上，也体现在非财务指标上。

2.5 预算管理信息化程度较低

全面预算管理从制定预算目标到预算执行、从监督预警到差异分析再到预算调整等一系列的工作都需要进行大量的数据处理，并且这些数据信息都来自不同的部门，光靠人工制表或者通过Excel半人工的方式将数据在不同部门间流转传输会加大数据的出错率，并且会使得数据容易丢失损坏，从而降低预算工作的整体效率。

3 国有企业落实全面预算管理的对策探讨

3.1 提高全体员工对全面预算管理的认识

要让全面预算管理为国有企业服务，就要提高全体员工对全面预算的认识。

首先，要强化高层管理人员将企业的预算管理与企业的战略目标高度结合的意识。根据企业战略目标制定企业的五年发展计划，细化战略目标，再进一步细化五年计划，与每年的预算联系起来，实现顶层设计与年度预算相互连通，方向一致的目的，并在此基础上建立一套适合企业发展的、科学完善的全面预算管理体系。

其次，加强面向全体员工的全面预算管理知识的培训。要让企业的所有部门都理解自己部门在企业战略目标中的价值所在，化被动为主动。

最后，在预算管理的实际操作中，要及时解决遇到的问题，要让基层员工也知道预算工作要怎么做，预算基础数据要怎么合理地收集统计。

3.2 建立全面预算管理的组织架构体系

制定科学合理的《全面预算管理办法》，并加以实施落实。针对企业的全面预算管理，构建专属的组织机构——全面预算管理委员会。该机构作为总经理的决策支持机构，常设成员可由综合管理部门、业务开发部门、运营监管部门、财务部、人力资源部等部门负责人组成，财务部可以作为预算工作的牵头部门。不同部门在《全面预算管理办法》中要明确分工职责，分别制定年度的《投资计划》《业务计划》《资金计划》《财务计划》《人力计划》等，最后根据各类计划形成最终的预算报表。

同时，要将董事会、总经理纳入到全面预算组织管理体系中去，负责审批、审议各类计划及预算报告，组织预算调整，调解预算执行中的重大问题等事项。

完整全面的预算组织管理体系能有效补足预算管理中存在的不全面的问题，为企业更好地完成战略目标打下坚实基础。

3.3 提高预算基础数据质量

3.3.1 制定《全面预算编制手册》

通过制定《全面预算编制手册》，对关键指标数据的编制进行指导，提供依据。让全面预算基础数据的填写有规则可以参考，为基础数据的编制提供准绳。

3.3.2 引入“联合基数法理论”

所谓“联合基数法理论”，就是让业务经营单元自己制定一个能完成的利润基数，再按照这个利润基数的90%确认为预算基数。超过预算基数的利润，全部归为经营单元奖励。年度终了后，将年初预算数和实际完成数进行比较，若年初预算数小于实际完成数，要按差额的95%对经营单元进行罚款。在“联合基数法”的运用下，业务经理们在预算基础数据编报过程中只有不做隐瞒地真实反映预计利润情况，才能够取得部门及个人利益的最大化。

将“联合基数法理论”引入国有企业的全面预算编制工作，可以很好地将企业、企业各业务经营单元和员工三者的利益结合起来，会大大提高企业预算编制的真实性和可信性，从而提高预算基础数据质量，也更有利于预算的执行。

3.4 完善全面预算业绩考评体系

除了将上述“联合基数法”引入预算考核以外，还可以将行为指标考核融入到预算业绩考评体系中去。除了对企业财务指标的考核之外，将全面预算管理培训合格率是否达标、《全面预算管理办法》是否执行到位、预算基础数据是否编制合理等指标一并纳入考核，构建立体的全面预算业绩考评体系。

3.5 提高预算管理的信息化水平

搭建便捷高效的数据平台，可以提高预算管理的信息化水平和全面预算管理的工作效率。

首先，数据处理实行自动化、程序化，走出人工计算难免出错的困境。

其次，通过数据平台在不同部门之间进行数据传递，防止数据的丢失损坏，也同时提高了数据的及时性。

再次，数据平台提供自动备份功能，也保护了所有预算数据的安全完整。

最后，预算执行过程中可接入企业的ERP操作系统，实时监督各个经营单元的预算执行情况，有效做到“事中控制”；同时也可以将预算执行情况与企业的审批系统对接，对于超预算的成本费用从审批源头进行预警控制。

4 结语

全面预算管理已经成为预算管理的趋势所在，国企在日益严酷的市场竞争环境下，必须与时俱进地更新经营管理理念。在全面预算管理的实施过程中，要不断优化方式方法，克服困境，制定科学严谨的管理制度和执行准则，提高全体员工对全面预算管理工作的认识，真正发挥全面预算在企业管理中的重要作用，为国有企业降本增效、规避风险、实现战略目标、推进资产保值增值保驾护航。