基于新公共治理的财政绩效评价指标体系设计

张瑞龙

一、引言

我国社会已经进入了一个全面的快速转型期，市场经济已经发展到较大规模，经济发展从强调发展速度向提高质量转变，工业化社会正向信息化社会转变。同时，产业结构面临转型升级，企业开始从引进技术向自主创新转变，生产要素配置更加依重于技术、管理、创新等高禀赋要素。与此同时，社会经济结构、文化形态、价值观念等都与以前有较大差异。这些变化，都对政府及其部门提出了更高的要求，要求政府不断完善自身的治理体系和提升治理能力，对社会出现的各种问题做出快速回应，解决转型期出现的各种矛盾和问题。

二、公共行政与管理理论

公共行政与管理理论在历史上出现过三种主导理论，即经典公共行政理论或科层化行政管理理论、新公共管理理论、新公共治理理论。经典公共行政理论强调法治的不可动摇性，强调行政规则与程序，其特点是官僚在政策制定与实施中处于核心地位，组织呈现出水平职能分工、纵向层级结构。其优点是职权清晰、有章可循、流程规范，有效地避免了腐败、人格化、非职业化。缺点是形式主义、繁文缛节、对外界变化适应能力差、注重过程而非结果。基于科层化行政管理范式的不足，20 世纪90 年代，新公共管理理论兴起，主要作法是借鉴私营部门管理经验和实践，将私营企业管理的一整套原理、技术和方法应用于公共部门管理，重新构建公共行政管理范式。新公共管理理论主要观点是政府部门分散化、引入竞争机制和市场机制进行契约化管理、绩效目标控制与绩效评估、顾客导向、产出控制、资源节约、创建有事业心和有预见的政府等。其优点是有明确的绩效目标、进行产出结果控制和成本控制等，其不足是容易产生寻租活动（政治创租、租金抽取等）、时效性低、决策信息不对称等。西方一些发达国家先后又出现了政府（或国家）干预失败，国家或政府行动能力和有效性面临危机等。在研究社会问题与处理问题方式之间的匹配性的基础上，逐渐形成了新公共治理理论（又称网络化治理）。新公共治理理论主张公民是治理的积极参与者，采用多极平行自主个体的自组织协调，即通过政府、企业、社会组织与公民的合作，共享资源和信息，多个相互依赖的行为主体共同影响公共服务的提供与供给，多过程、多途径塑造公共政策的制定，强调公共服务的效果与结果，是基于信任或关系契约，完成公共价值的生成、利用和创造，从而达到治理的目标。

三、公共治理体系绩效评价的需求分析

我国社会进入快速转型期，探讨构建新的网络化的公共治理体系，充分利用财政资源和社会资源，高效地创造和利用公共价值已经势在必行。我国政府正在推进“放管服”改革，目的是优化营商环境，转变政府职能。具体是通过简政放权，减少市场准入限制与审批许可；通过公正监管，维持公平竞争与市场秩序；通过高效服务，增强服务意识、提高办事效率。通过这些改革，可以在收入分配、社会保障、教育文化、健康保障、改善民生等方面，规范高效配置资源，满足人民日益增长的美好生活需要，使发展成果更好地惠及全体人民。这些改革措施与网络化治理的理念相一致，从行政主体的视角提出了新要求，更加关注政府的及其相关职能部门的工作实绩。依此需求为出发点，基于网络化治理理论，可以设计相应财政预算绩效评价体系。

财政预算资金绩效评价开展较多的有项目支出绩效评价、部门整体支出绩效评价。项目支出绩效评价主要针对专项资金，有具体的项目，如科技成果转化专项资金、扶贫专项资金、中小企业创新资金等等，这些专项资金目标明确、周期固定，资金投入、产出和产生的经济和社会、生态效益较为明确，绩效评价指标相对容易界定和量化，也是最先开展财政资金绩效评价的项目。随着财政资金绩效评价工作的不断推进，使用财政资金的各级预算部门的整体支出绩效评价也逐步推开。各级预算部门的整体绩效与公共治理体系密切相关，各级预算部门的整体绩效就是该公共部门利用财政资源（或其他资源）创造和利用公共价值的成效。结合新公共治理理论，设计各级预算部门整体支出绩效评价指标体系，符合国家治理发展趋势和要求。

四、四维度的预算部门整体支出绩效评价体系设计

新公共治理理论指出治理的有效性依赖于多元主张间关系的治理，重视持续组织间关系的设计与评估，同时，吸收了科层化管理和新公共管理的优势，强调公共政策制定、实施与公共服务提供过程的合法性，以及市场机制的竞争与效率。据此，各级预算部门整体支出绩效评价指标体系应该涵盖四个维度，即多元主体参与度、规范性、投入产出与效率、满足度。

多元主体参与度是指在公共政策制定、实施过程中各社会组织（政治组织、经济组织、文化组织等）和公民个人行使的信息交流、咨询、参与、协作、授权决策等权力。为了做到多元主体参与，需要建立具有PDCA 循环的多元主体参与机制。即在计划阶段多元主体要深度参与，建立信息收集系统，通过大数据等形式，让各社会组织和个人参与项目的必要性、紧迫性调查，调查实际的期望与需求，决定项目的先后顺序和计划安排、预期目标，并做出规划，充分利用信息公开平台进行公开并征求意见，对计划方案进行修订。在执行实施计划时，引入竞争、目标管理等企业管理的方法，允许社会资源参与项目实施，并及时公开项目实施进度与质量，接受非参与项目的其他多元主体的监督。并开展多元主体参与的检查与反馈，参于检查的主体应该涵盖项目的相关者，如公共服务的受益对象、公共服务的提供方等，并及时公开信息。对于检查中需要加以改进的地方，要明确改进方案与时效、质量要求，并公开征求意见。最后，对改进的结果及时进行公开，接受相关多元主体的监督与评判，并广泛收集信息。

绩效评价规范性的维度，主要从是规划与计划制定、人力资源配置、资金和资产管理、内部控制制度等方面，主要评价有无完整的规章制度，并且是否严格执行。各预算部门按社会发展需要和部门职能要求，应该有中长期的发展规划和近三年的发展计划，特别是要按规划制定年度详细的工作计划（工作任务安排）。财政预算部门有严格的人员配置定额，同时对人力资源水平的提升也应该有计划与安排，并有一整套严密的绩效考评办法和退出机制。资金管理主要是预算的公开、结算的公开、预算执行与调整、三公经费控制、政府采购计划执行等。资产管理要有完整的规章制度、利用管理信息系统进行管理和具备完善的基础信息，并考核固定资产的利用率。各预算部门的内部控制制度建设是规范性的一个重要方面，主要包括单位层面的内部组织建设、内控机制建设、内控制度完善、关键岗位管理、财务信息编报等。以及经济活动业务层面的预算管理、收支管理、政府采购管理、建设项目管理、合同管理等。内部控制制度建设要通过信息化实现事前和事中控制。

投入产出与效率维度，主要结合预算部门的主要职能进行评价，如市级交通运输局的主要职能有贯彻国家有关交通运输的方针政策、法律法规，组织起草交通运输地方性行政措施草案，拟定地方交通运输行业有关政策并监督实施；组织编制地方综合运输体系规划，组织拟订并监督实施公路、内河港口、内河航道、地方铁路等行业规划；组织实施交通工程建设；负责交通运输基础设施建设与维护；承担运输市场监管；指导路政、运政、航政和港政等行政执法；拟订地方交通运输行业科技与信息化政策、规划和规范并组织实施；指导并监督地方交通运输行业质量、技术、环保和节能减排；负责地方交通运输行业安全生产的监督管理等。按年度工作计划，确定每项职能工作中的具体内容，并据此设置评价指标，确定目标值，进行绩效评价。通过投入产出与效率维度考核预算部门职能工作的实际开展情况，计算经费投入、工作进度、工作质量，揭示工作实绩。

满足度的维度，又回归到公共治理的多元主体视角，可以从三个方面来界定，一方面是项目受益人的满意度，如城市公共交通建设，要适时收集利用公共交通工具的民众的意见和建议；二是职能部门工作对应的需求的满足度，如运输行业安全生产是否达到了民众的期望，乡村公路建设是否满足了乡村交通运输的需求等等；三是部门能力提升与可持续影响力提升。四个维度的预算绩效评价体系全面反映了财政资金多元主体的参与程度、管理和过程的规范性、资金投入产出与效率、公共服务的满足度。

五、结论

我国社会已经步入快速转型期，政府及其行政管理面临许多新需求、新问题，新公共治理理论在我国的应用及推广尚处于尝试与探索阶段。随着政府服务意识、对实绩要求的提升，为了更好地配置公共资源、提升公共产品价值，提升公共服务多元主体的满足度，尝试对财政预算试行多元主体参与度、规范性、投入产出与效率、满足度等四个维度的绩效评价，可以促进公共治理改革实践，完善财政预算资金的绩效评价方法，有利于促进改革发展成果更好地惠及全体人民。