论党内法规制定中的党员参与

章志远

摘要：党员参与对于提升党内法规的民主性、增强党内法规的执行性和塑造党内法规的权威性都具有重要的助推作用。经由党章和若干条例、准则的规范解释，党员参与党内法规制定的规范依据得以充分彰显。新时代理想类型的党员参与党内法规制定模式，应遵循“全程参与——过程民主”“有序参与——形式民主”和“有效参与——实质民主”三项基本原则。为了进一步发挥党员参与在党内法规制定中的作用，应及时建立基层立规联系点、立规听证会和立规意见征集回应等三重机制，促进新时代党的建设良规善治局面的形成。

关键词：公众参与 党内法规 党员参与 良规善治

公众参与的兴起，是现代行政法制对“缓和——参与型行政模式”的积极回应，旨在“通过吸收公众参与行政过程来获得行政权的正当性、合法性”。随着“党的领导”的入宪以及党和国家机构改革的强力推进，中国行政法已经步入党政融合的新时代。“依法治国和依规治党有机统一”“努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”等纲领性目标的提出，标志着法治建设开启了“国法与党规并进同行”的新征程，中国特色社会主义法治新话语体系已经形成。党内法规制度建设质量的高低，直接关系到治国理政的实际效果。以中央“八项规定”为例，“其法规性效果是中央政治局加强自律，但事实上对全党全国全军产生广泛而深刻的影响，溢出效果远超预期效果。”“八项规定”改变中国的事实告诉人们，法治中国建设必须高度重视党内法规的制定和实施，自觉将行政法治中的公众参与精神融入党内法规的制定过程之中，促成良规善治局面的实现。为此，本文拟从规范依据、基本原则和机制设计等三个方面论述党内法规制定中的党员参与问题，揭示党政融合时代公众参与所展现出的新形态，为“治党必依党规、党规必成体系、立规必重质量、执规必动真格”依规治党思想的落实提供有效可行的制度装置。

一、党员参与党内法规制定的规范依据

历史地看，“作为规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度总称”的党内法规虽早已有之，但党内法规制度建设真正步入快车道还是党的十八大以来的这六年。以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，不仅以中共中央名义颁布了《中央黨内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》，而且还印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）、制定了具有党内“立法法”性质的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）。“治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度”成为新时代的强音。党的十九大提出了“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的目标;第二个《五年规划》则进一步提出“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善”的宏伟目标。由于党内法规制定工作任务重、时间紧，因而总体上还表现出碎片化、应急化和粗放化的倾向，党员参与党内法规制定尤显不足，在一定程度上影响到党内法规的可执行性。为此，需要立足党内法规规范文本，梳理有关党员参与党内法规制定的依据，全面了解党规制定中党员参与的现状。

诚如学者所言：“作为立党管党治党的总依据总遵循，党章是‘万规之基，整个党内法规制度体系大厦建筑于党章这个‘基石，之上;党章是‘万规之首，具有最高权威，依规治党首先是依据党章管党治党。”党章既是党的总章程和根本法，也是广大党员的权利保障书。一方面，党章“总纲”部分明确规定：“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”作为坚持民主集中制的核心要义之一，“党内民主”和“党员主体”是全面推进党的建设新的伟大工程的基本要求，这就为党员参与党内法规制定提供了基本遵循。另一方面，党章“党员”一章中有关“参加党的有关会议，阅读党的有关文件”“在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论”“对党的工作提出建议和倡议”等党员权利条款的规定，为党员参与党内法规制定提供了间接依据。原因在于，党内法规制定是依规治党、制度治党的重要工作，也是党的政策规范化的具体体现，党员通过参加会议、发表建议等方式可以直接参与到党内法规制定的过程之中。

除了党章以外，条例、准则等中央党内法规也就党员参与权作出了相应的规定。按照时间先后顺序，这些中央党内法规主要包括《中国共产党党员权利保障条例》（2004年，以下简称《党员权利保障条例》）、《党内法规制定条例》（2013年）、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年，以下简称《若干准则》）和《中国共产党党务公开条例（试行）》（2017年，以下简称《党务公开条例》）。其中，《党员权利保障条例》明确将“保障党员权利的正常行使和不受侵犯”列入基本目的之一，同时将“创造条件保障党员参加其有权参加的各种会议”“为党员提供阅读党内有关文件的必要条件”明确列为各级党组织所肩负的重要职责，为党员参与制定党内法规提供了坚实保障;《党内法规制定条例》明确将“坚持民主集中制，充分发扬党内民主”列为制定党内法规应当遵循的基本原则之一，并将“充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议”“应当广泛征求意见”作为党内法规起草工作的必经程序，为党员参与制定党内法规提供了直接依据;《若干准则》将“发扬党内民主和保障党员权利”作为新形势下党内政治生活的十二项准则之一，“落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”“畅通党员参与讨论党内事务的途径，拓宽党员表达意见渠道”“推行党务公开，发展和用好党务公开新形式，使党员更好了解和参与党内事务”等新规定成为党员参与党内法规制定的重要权利基础;《党务公开条例》将“坚持发扬民主”作为党务公开应当遵循的四项基本原则之一，并将“建立健全党员旁听党委会议、党的代表大会代表列席党委会议、党内情况通报反映、党内事务咨询、重大决策征求意见、重大事项社会公示和社会听证等制度”作为不断拓展党员和群众参与党务公开广度和深度的新形式，为党员参与党内法规制定提供了新的平台。由此可见，党内法规制定中的党员参与在现行党规体系中具有充分的规范基础。

從近年来的立规实践上看，党员参与党内法规制定已经取得了初步的积极成效。例如，十九大党章修改工作就坚持了“充分发扬党内民主、集中全党智慧”的基本原则。“党章修改工作启动后，2017年6月，中央发出通知，专门就党章修改工作向各地区各部门征求意见，同时还收集近年来一些党组织和党员向中央有关部门提出的关于修改党章的意见和建议。在认真研究各方面意见建议的基础上，提出了党章修改方案。”当然，与相对成熟的国家法律制定中的公众参与制度相比，党内法规制定中的党员参与制度建设还处于初级阶段，无论从参与的范围、形式还是从参与的动力和实效上看，仍然存在相当大的提升空间。尤其是在党内法规制定工作任务重、时间紧、需求旺的背景之下，更应凸显质量优先的立规理念，通过一系列程序机制的设计激发广大党员参与党内法规制定的热情，确保每项党内法规制度都能够立得住、行得通、管得了，进而推动良规善治局面的形成。

二、党员参与党内法规制定的基本原则

在中国特色社会主义事业进入新时代之际，加强党内法规制度建设既是全面从严治党、依规治党的必然要求，也是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保障。为此，《意见》特别强调：“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。”对于一个拥有近9000万党员的大党来说，充分发扬党内民主、广泛吸收党员参与，对于提高党内法规质量、增强党内法规的可接受性和执行性，都具有十分重要的现实意义。“在大多数情况下，公民参与的动力通常来自于获取公民接受政策的需求，公民的接受是决策成功实施的先决条件。”只有当每一部党内法规都能充分汇聚党意和民意、体现党心和民心时，党内法规才能获得广大党员的真心认同和自觉遵守，党内法规的权威性和实效性才能得到彰显。改革开放40年来，我国立法工作之所以能够与时代、与改革、与实践同步，就在于立法理念适时地实现了从“有比没有好，快搞比慢搞好”向“以提高立法质量为中心”的转变。国法制定的成功经验，特别是“提高立法质量”“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”纷纷载入作为“管法的法”的《立法法》之中，值得在今后的党内法规制定中加以吸收。

笔者认为，理想类型的党员参与党内法规制定模式应遵循“全程参与——过程民主”“有序参与——形式民主”和“有效参与——实质民主”三项基本原则。就三者之间的关系而言，全程参与体现了党内民主原则的过程正当性，能够保障党内法规制定中全覆盖的党员参与;有序参与体现了党内民主原则的形式正当性，能够避免党内法规制定中党员参与陷入杂乱无章的境地;有效参与体现了党内民主原则的实质正当性，能够保障党内法规制定中党员参与取得实际成效。有序是保障立规民主性的前提，有效则是保障立规民主性的关键。离开了有序参与，普通党员就如同一盘散沙，其零散意见不足以传递到立规机关;缺乏有效性的参与，普通党员的意见就会陷入“说了也白说”的尴尬境地。

党员全程参与党内法规制定是党内民主过程正当性的生动体现。作为规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度总称的党内法规，是一个融规划与计划，起草、审批与发布，适用与解释，备案、清理与评估于一体的复杂的系统工程。为了充分发扬党内民主、保障党内法规质量，必须遵循党员全过程参与原则，改变目前《党内法规制定条例》仅将党员参与主要设置于起草环节的做法，努力将立规公开原则、党员参与原则贯穿于立规工作的各个环节、各个领域，不断扩大普通党员对立规活动的参与范围，充分保障广大党员的知情权、参与权、表达权和监督权，积极推进立规活动的透明化、科学化和民主化。起草虽然是党内法规制定的关键环节，但由于起草机关往往掌握了话语主导权，因而党员参与的实际作用较为有限。在规划和计划阶段吸收党员参与，能够实现党内法规制定议程设置的开放性，从源头上保障党内法规制定民主性的现实需求;在审核阶段吸收党员参与，能够克服目前遵循内部工作程序所带来的封闭效应，增强党内法规内容的科学性和可操作性;在备案阶段吸收党员参与，能够为党内法规质量保障体系提供外部动力机制，克服目前单向度的主动备案审查的缺陷;在评估阶段吸收党员参与，能够为党内法规制度体系的不断完善提供科学的依据，减轻目前“谁制定，谁评估”模式实效性的压力。笔者在论述行政规范后评估模式时曾言：“较为理想的行政规范后评估主体模式是将制定机关、执行机关、第三方机构和公众都纳入评估主体之中，明确各自的权利和义务，实现四者的良性互动。四方联动的评估主体模式不仅能够汲取各方评估主体的优势，提高评估效率，还能克服单一主体思维片面的弊端，保证评估结论的科学性。”鉴于目前一大批党内法规都已实施数年，未来党内法规评估工作完全可以借鉴行政规范评估的理想模式，为党内法规的修订完善奠定基础。

党员有序参与党内法规制定是党内民主形式正当性的生动体现。中国共产党是拥有近9000万党员的大党，党内法规制定涉及如此庞大群体的切身利益，自然需要吸收各方面的党员代表参与其中。根据《党内法规制定条例》第19条第2款的规定，党内法规草案征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。这些不同的意见征求形式都具有相应的反馈功能，有助于党员多渠道参与到党内法规制定过程之中。同时也应当看到，内容各异的党内法规往往涉及到不同阶层、不同行业的党员及党组织的行为和活动，除了吸收各级党组织和党代会代表参与之外，还可以通过结构化、组织化方式遴选不同阶层、不同行业的党员代表参与党内法规的制定过程。从目前党内法规制定的实践来看，党员领导干部和党员专家参与的机会较多，广大基层普通党员的参与则相对较少。“只要党组织自身成为一个实际上的国家性的权力组织，它也必然形成、具备国家组织的层级性、等级制特点，这一特点也必然导致党内民主生活难以开展，党内普通党员对党的干部的民主监督无法实施。而党内民主淡化乃至丧失最终将会导致党失去活力，失去抵御各种腐败的能力，失去自身的先进性和生命力。”为此，新时代党内法规制定中的党员参与应当面向基层、面向群众，真正调动普通党员的参与热情，通过有序表达增进党内法规的民主性。

黨员有效参与党内法规制定是党内民主实质正当性的生动体现。全程参与和有序参与主要解决的还是参与过程及形式的正当性问题，参与能否产生实际效应则关乎参与的德性和民主的真谛。“有充分的理由认为给予决定理由是行政正义的一个基本要素，因为给予决定的理由是正常人的正义感所要求的，这也是所有对他人行使权力的人一条健康的戒律。”如同国家法律实施和行政裁量活动一样，党内法规的制定和实施，对党员的行为和党组织的活动将形成内在约束，立规机关自然需要积极说理，尽可能通过“以理服人”的方式寻求党员和党组织对党内法规的自觉遵守。例如，按期交纳党费是党员最基本的义务之一，但党费如何交纳、如何计算则涉及党员个体和党组织关系的调整，关乎党员忠诚、服务型党组织建立等重大问题。尤其是“不交纳党费”被党章认定为“自行脱党”的情形之一，可谓兹事体大，必须充分听取普通党员的意见并予以积极回应。只有当普通党员的意见得到认真倾听和有效反馈之后，党员参与党内法规制定的实效才能够得以彰显。为此，需要以有效参与的立规理念指导《党内法规制定条例》的完善，通过多元化交流、沟通、协商机制的建立，保障党内法规民主性、科学性的实现。

三、党员参与党内法规制定的机制设计

作为“立规之规”的《党内法规制定条例》颁行已有五年之久，有关党员参与党内法规制定的规定总体上还较为粗疏，很多体现党内民主元素的程序性立规机制亟待健全。笔者认为，参酌修订后《立法法》的相关规定，考虑到党内法规制定的实践需求，尤其需要建立起基层立规联系点、立规听证会和立规意见征集回应等三项新机制，确保党员全程、有序和有效参与党内法规制定三项基本原则的全面落实。

1.关于基层立规联系点机制的建立

充分发扬党内民主、尊重党员主体地位是新时代党的建设坚持民主集中制的核心要义，也是基层党员参与党内法规制定的理论依据。党章规定每个党员都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织参加党的组织生活，因而需要探索身处基层的广大普通党员直接参与党内法规制定的新机制，使来自基层的意见和建议能够直接传递到党内法规制定机关。在这方面，全国人大常委会推行的设立基层立法联系点制度值得在党内法规制定中予以借鉴。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”的重要举措，努力实现“深入推进科学立法、民主立法”的战略目标。2015年7月底，全国人大常委会法工委确定湖北省襄阳市人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、甘肃省定西市临洮县人大常委会、上海市长宁区虹桥街道办事处为第一批基层立法联系点试点单位，作为立法工作听取基层群众意见的直通车。此举是建立健全征询立法意见机制的新探索，对于提高立法质量具有十分重要的意义。据统计，截至2018年3月，各联系点共就28部法律征集意见1205条，不少意见在立法中得到采纳和吸收。其中，虹桥街道作为全国首批4个试点中唯一设在基层街道的立法联系点，三年来已完成《反家庭暴力法（草案）》《慈善法（草案）》《民法总则（草案）》《民法典分编（草案）》《车辆购置税法（草案）》等多部法律草案的意见征询工作，归纳整理出数百条立法意见建议，其中多条修改意见建议都已被采纳，成为我国探索精细化立法的缩影。

参酌上述成功经验，笔者建议作为统筹协调党内法规制定工作权威机关的中央办公厅可以确定一批基层立规联系点，借此经常性平台使基层党员关于党内法规草案的意见建议能够及时传递到中央，为科学立规、民主立规提供坚实保障。首先，就首批基层立规联系点的区域分布而言，可考虑设在党的诞生地的上海（如中共一大会址所在地的黄浦区淮海中路街道党工委）、民营经济发达的浙江（如中共诸暨市枫桥镇党委）、改革开放前沿阵地的广东（如中共深圳市委办公厅文件法规处）和革命老区的陕西（如中共延安市委办公室）四地，使得特色各异的基层立规联系点能够形成制度合力，将不同区域、不同行业的基层党员声音汇集到党内法规制定的洪流之中。其次，就基层立规联系点的功能而言，应同时扮演好自上而下的“解说员”和自下而上的“传声筒”的角色。其中，前者是指基层立规联系点要向基层党员解释好党内法规草案有关问题，梳理出重点条文和关键问题，尤其是那些与基层党员切身利益有关、与基层党建工作开展密切相关的重点问题，确保党内法规草案征询座谈会取得实效;后者是指基层立规联系点要将基层党员的心声及时准确地传递给立规机关，尽可能使样本多元、特色鲜明的意见建议能够被立规机关采纳吸收。最后，就基层立规联系点的工作模式而言，应坚持开门办点、整合资源、协同推进的理念，努力营造各阶层、各领域普通党员竞相参与意见征询的良好氛围，助推党内法规制定的科学化和民主化。

2.关于立规听证会机制的建立

相比较座谈会、论证会、网上征询等形式而言，听证会是更为正式和有效的意见听取方式。遗憾的是，《党内法规制定条例》第19条并没有规定通过听证会形式针对党内法规草案征求意见。“鉴于听证制度在尊重行政相对人主体地位、保障行政决定可接受性上的特殊作用，往往被视为一国行政程序法的核心制度。”听证会的制度优势在于程序的正式性和开放性，能够通过意见建议的公开展示和理性论辩，产生更具建设性和可接受性的草案完善方案，更好地服务于立法质量的提升。正是基于听证会在立法活动中的重要作用，《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》都对听证会机制予以明确认可。其中，《立法法》第36条规定了两类听证会，一是列入全国人大常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构可以采取听证会的形式听取各方面意见;二是法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取包括有关基层和群众代表在内的各方面的意见。《行政法规制定程序条例》第13条和第22条分别规定了两个阶段的听证会，前者规定起草行政法规涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，可以采取听证会的形式进行论证咨询听取意见;后者规定行政法规送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注的，可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。《规章制定程序条例》第16条和第23条分别规定了两个阶段的听证会，前者规定起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见;后者规定规章送审稿涉及重大利益调整的，法制机构应当采取包括听证会在内的多种形式进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见;如果起草单位在起草过程中未举行听证会，且规章送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注的，法制机构经过批准可以举行听证会。可见，听证制度已经广泛适用于法律规范的制定过程之中，对提高立法质量发挥了至关重要的作用。

参酌上述立法听证会的规范运作，笔者建议应及时建立立规听证会机制，使程序正式、参与度高的听证会成为党内法规制定过程中听取意见的备选形式之一，进一步畅通广大党员参与党内事务管理的渠道。为避免重蹈价格决策听证制度沦为“涨价听证会”的覆辙，立规听证会机制的建立应重点解决好三个问题：首先，立规听证会可适用于党内法规起草和草案审核阶段。作为一种新的探索，听证会机制可先行设置在起草和审核环节，真正发挥听证会“兼听则明”的作用。一方面，要求制定机关在制定与广大党员切身利益直接有关的重要党内法规时，应当以召开有普通党员或党员代表参加的听证会形式公开征求意见;另一方面，要求审核机构在对存在問题或分歧的党内法规草案进行审核时，可通过召开听证会的方式广泛听取外部意见，改变目前只在审核机构与起草部门之间单项内部沟通交流的状况。其次，立规听证会代表的遴选机制应当科学合理。作为正式听取意见方式的立规听证会，能否取得成效在很大程度上取决于通过何种方式选择何种类型的代表参加。其中，前者关涉立规听证会代表的遴选方式问题，属于程序正义范畴;后者关涉立规听证会代表的遴选条件问题，属于实体正义范畴。就立规听证会代表的遴选方式而言，应以自愿报名随机选取方式为主，确保听证会代表能够独立自主地表达意见建议;就立规听证会代表的遴选条件而言，应在考虑代表广泛性、专业性的基础上更多吸收基层普通党员参加，甚至可以规定普通党员代表的比例不低于全体听证会代表的二分之一。最后，立规听证会笔录的效力应予以明确。参酌《规章制定程序条例》有关“听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由”“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见”的规定，立规听证会同样需要制作内容完整的听证笔录，并将其提交党内法规起草部门和审议批准机关参考。

根据第二个《五年规划》的目标要求，未来三年党内法规制定的任务相当繁重。对于很多涉及基层党建工作和党员切身利益的立规活动而言，应当积极展开开门立规的新探索，通过立规听证会的形式将普通党员参与纳入其中。一方面，在制定国有企业党组织工作条例、中国共产党支部工作条例、农村工作条例、人才工作条例、党员教育管理工作条例及组织处理办法等党内法规时，应当以听证会形式充分听取广大基层党员的意见和建议;另一方面，在修订中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例、地方组织选举工作条例、基层组织选举工作暂行条例、农村基层组织工作条例、党和国家机关基层组织工作条例、普通高等学校基层组织工作条例、党员权利保障条例等党内法规时，也应当通过听证会形式充分了解上述法规实施以来存在的问题和完善建议，确保制定和修改的党内法规都能够质量过硬，成为管党治党的基本遵循。

3.关于立规意见征集回应机制的建立

作为完善党的监督保障法规的重要组成内容，《党内法规制定条例》的修订已被列入第二个《五年规划》之中。这项任务的完成既是对多年来党内法规制定经验的一次系统总结，也标志着党内法规制定活动的日渐成熟。除了将上述基层立规联系点机制和立规听证会机制及时悉数吸纳进《党内法规制定条例》之外，还应当着眼党员实质性参与、有效性参与原则，将立规意见征集回应机制载人其中，真正使党员参与党内法规制定落到实处。

立规意见征集回应机制的建立，旨在摆脱可能存在的党员“形式参与、实质无意”的窘境。无论是党内法规五年规划和年度计划项目的征集，还是党内法规项目的具体起草和审核，抑或是党内法规的备案、清理和评估，都必须极力避免党员参与沦为形式主义的代名词，进而抑制广大党员参与的积极性。为此，应当建立党员意见建议采纳与否的理由说明和信息反馈机，切实尊重党员的主体地位和参与权利。一方面，在党内法规出台后公开的文本解读和起草修订说明中，需要如实载明党员参与情况及意见建议最终采纳与否的理由考量，展现党内法规制定机关高超的立规技艺和优良的立规美德;另一方面，对于不宜公之于众的立规资讯，党内法规制定机关可以向意见征集的党员本人或者通过其所在党组织个别转达意见建议采纳与否的情况说明，真正彰显党内法规制定机关对普通党员积极参与的关心和爱护，通过个性化解释和深度沟通，消弭部分党员可能存在的误解，最大限度地增进党内法规的可接受性和权威性。