论公众参与建设项目环境影响评价的有效性及其考量

罗文燕

摘要：我国近些年PX等建设项目引发的群体性事件频发，与环评公众参与有效性不足有直接关系。环境影响评价公众参与的有效性，可以从过程和结果两个方面加以认识。过程有效性考量因素主要包括参与时机正当、信息公开充分明了、参与公众具有代表性和对公众意见进行及时、恰当反馈。而结果有效性则体现在对公众的教育作用、将合理的公众意见融入环评决策、改善环评决策质量和减少社会冲突、增进公众对政府的信任这四个方面。在目前我国环评公众参与立法日趋完善的情况下，进一步提高法治化程度对于有效性的达成更为关键。

关键词：环境影响评价 公众参与 有效性 过程有效性 结果有效性

一、引言

现代国家都面临着正确处理经济发展和生态环境及公众环境权益保护之间关系的严峻挑战，吸收公众参与到政府环境决策中来成了很多国家在环境与民生领域践行民主与法治的一个重要内容，并以此来提升环境决策的合法性、正当性和科学性。2003年9月1日生效的《中华人民共和国环境影响评价法》正式确立了我国环境影响评价公众参与制度。建设项目环境影响评价（以下简称“环评”），是指对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，生态环境主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，除国家规定需要保密的情形外，都应当依法公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。环境影响评价的公众参与，已然成为了对环境具有影响的建设项目审批的合法性要件之一。进入21世纪以来，涉及公众环境权益的建设项目引发的关注、质疑一直没有间断过，尤其是近些年的厦门、大连、宁波、彭州、昆明等一系列PX项目事件，以及杭州等地垃圾焚烧厂建设引发群体性事件，更是引发了社会各界的广泛关注。这些事件不止是在释放公众的环境焦虑，更是一次次拷问着我国公众参与环评机制的运行状况及其有效性。公众所关心的不仅仅是相关部门是否履行了法律规定的包括公众参与在内的行政程序，更是关注自身的知情权、利益和需求的表达和对最后决策所产生的影响。公众对涉及自身和公共利益的事务一有情绪或矛盾就上街“集体散步”，以及相关部门采取的“一闹就停”之策，显然均不应是“治理常态”。这类群体性事件的频发被认为与建设项目环评中公众参与的有效性不足有直接关系。那么，什么是公众参与环评的有效性，如何认识、判断公众参与环评的有效性？这些问题正是本文讨论的，以期求教于同仁。

二、环评公众参与有效性的界定

公众参与是一个非常宽泛的概念，可以界定为将公众的想法、需求和利益融入行政决策的过程。就环境影响评价而言，公众参与就是公众通过一定形式参加到建设项目的环境影响评价中来，并发表意见和建议的活动。日本政治学家蒲岛郁夫认为，政治参与是旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。早在1969年，美国学者Arnstein也提出，公众参与的实质就是“公众权力”（citizen power），即公众在多大程度上分享决策权，公众在形成决策时越享有话语权，其参与的效力就越高。公众通过不同形式参与到环境影响评价中来，当然希望建设单位或者生态环境主管部门能够倾听他们对建设项目在环境影响方面的看法、意见和建议，并在环境影响报告书编制和审批中充分反映他们的诉求，以充分保护其环境权益。从这一个角度，环评公众参与的有效性，是指公众的参与对建设项目的环境影响评价所能产生的效果或影响程度。

然而，建设项目的环境影响评价，充斥着多方利益主体，建设单位、直接或间接受建设项目影响的个人或组织、专家和政府部门，等等，其中往往牽涉公共利益与个别利益、长远利益与短期利益的纠葛，公众参与的过程其实就是各方利益博弈的过程，各方利益主体对于结果的“好”与“坏”往往有不同的立场。如果单单以公众的利益诉求是否得到体现或者说公众的满意度作为衡量公众参与有效性的唯一或主要因素，似乎有失片面和过于简单化。也许正因为此，有学者另辟蹊径来界定环评公众参与的有效性这一概念。“环境影响评价中公众参与有效性是在环境影响评价全过程公众获得环境信息多少，参与项目决策和诉诸法律的权利实现的综合反映，它包括参与对象的代表性、调查方法的有效性、调查内容的科学性、统计方法的有效性等。”“公众参与的有效性，包括参与对象的有效性、调查统计方法的有效性、调查内容、时间的有效性，及其所具有的相关法律效应”。可以发现，学者们对环评公众参与有效性并未进行一般性定义，而主要是采用了描述性方法来揭示有效性的内涵，而且并非着眼于结果因素考量，更多是关注公众参与的过程性因素，如信息的公开、参与代表的遴选和调查及统计公众意见的方法等。

无独有偶，西方学者也从过程（process）角度来理解和把握公众参与的有效性。过程有效性的主张是建立在“好的过程会产生好的结果”的假设之上，贯彻的是程序正义的理念。和决策内容本身相比，公正的程序对公众的满意度能够产生相同或更大的影响。公众参与的过程应该是公正的（fair）、透明的（transparent），参与代表应该是能够胜任的（competent）。国际公众参与协会也正是采纳了过程有效性的观点，它就达成“好的决策”（good decisions）的公众参与机制提炼出了七大核心价值（core values），它们包括：（1）公众参与的基本理念是受行政决策影响的任何人都享有参与行政决策过程的权利;（2）公众参与机制承诺公众的意见将影响决策;（3）包括决策者在内的所有参与者的需求和利益得到认识和表达，以作出可持续性发展的决策;（4）找出可能受决策影响或对决策有兴趣的人并促使其参与;（5）在设计公众如何参与阶段就应当听取公众意见;（6）为使参与者以富有意义的方式参与，为其提供需要的信息;（7）向参与者沟通其意见是如何影响决策的。可见，国际公众参与协会所推崇的参与模式是“富有意义”的公众参与，注重参与者的全面性、参与过程的公开与透明、参与方式的有效性和确保公众意见对决策的最终影响力。

判断公众参与行政决策究竟是否有效、是否成功，的确不是一件简单的事情。过程有效论为认识公众参与的有效性提供了很好的思路和视角。其实，公众参与的过程和最终对决策产生的影响本身就是密不可分的。现代国家都将公众参与行政决策机制作为践行民主的有力举措，以保证政府决策的正当性和科学性，提升政府决策的质量。试想，如果缺乏一个开放的、公平的、有序的公众参与机制，没有公开、公正的参与实施程序做保证，公众的参与权何以得到真正实现？相反，公众参与机制很容易沦为行政决策“正当化”的工具，成为民主的“遮羞布”。因此，公众参与有效性，应该是过程与结果考量的统一。

同时，公众参与有效性问题与公众参与机制法治化程度息息相关。一方面，需要建立起完善的公众参与环评等行政决策的制度，一般而言，公众参与机制法制化程度越高，公众参与有效性就越能得到保障。现代国家都致力于公众参与机制的制度化、规范化，通过立法来建立一个公开的、公平的、公正的公众参与机制，我国2003年《环境影响评价法》、1998年《建设项目环境保护管理条例》、2006年《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》、2009年《规划环境影响评价条例》、2013年《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》、2015年《环境保护公众参与办法》和2018年新修订的《环境影响评价公众参与办法》等一系列立法和行政规范文件的颁行，正是这一努力的体现。尤其是2018年新修订的《环境影响评价公众参与办法》，在着力解决建设项目环评公众参与的有效性方面，做出了一系列更加严格、细致的规定。另一方面，公众参与行政决策的有效性还有赖于相关制度设计得以切实执行到位，避免“程序空转”现象，真正实现公众参与环境行政决策制度的立法初衷和意图。

三、环评公众参与有效性的过程考量

公众参与环评的过程有效性，强调通过公开、公平、公正的程序，来促成各方参与者畅通、有效的诉求表达和意见沟通，确保环评结论的客观性、正当性、科学性和合法性。过程有效性重点在于考察建设单位和生态环境主管部门听取公众意见的过程，秉承程序正义的理念，以确保“好”结果的达成。

要实现公众参与过程的有效性，首先需树立正确的行政程序观念，将受建设项目影响的公众作为行政程序的主体对待。现代行政程序的参与原则，其“法律价值是使行政相对人一方在行政程序中成为具有独立人格的主体，而不是行政权随意支配的、附属的客体”。只有真正将公众作为行政程序主体，其诉求才能真正得到尊重和认真倾听，最终影响环评行政决策才有可能。其次，环评公众参与过程有效性，离不开具体参与形式的选择和实施。公众参与的基本之义就是通过倾听公众意见和建议来提升决策的正当性，改善决策的质量。而公众意见的表达必须通过一定的方式、渠道或途径，这就是公众参与形式或方式。不同参与形式的运作模式呈现出不同特点，公众在不同参与形式中所扮演的角色、起的作用也有差异，很多建设项目的环评往往需要多种公众参与形式并用，才能达成应有的目标。我国规范意义上的公众表达意见和诉求的渠道并不缺乏，但这并不意味着公众参与的过程有效性就当然有了保障。过程有效性的达成，主要取决于建设单位（包括环评报告书制作单位）和环评行政决策者更好地了解不同参与形式的特性和可能会对公众参与效果产生影响的因素，选择恰当的一种或多种参与方式，并予以切实的实施。具体而言，公众参与环评的过程有效性，至少可以从以下方面进行考察：

1.参与时机恰当。参与时机是指公众参与到环评过程中来的时间点。公众在什么时间参与到环评中来是恰当的？公众参与时间是否越早越好？西方学者就公众参与时机有过广泛讨论，基本的共识是：一旦价值判断（value judgment）变得重要时，公众就应该尽可能早参与到决策过程中来。他们认为，涉及高度技术性事项，如果在对可能风险的评估阶段就吸收公众参与，是不明智的;但是如果到了需要做价值判断的阶段，就必须考虑普通公众对风险包括在心理和社会学方面的理解和態度，充分听取其意见。因此，如果公众没有机会就某一建设项目是否需要立项表达意愿，而只是允许就选址方案发表意见，公众参与的时机就太晚了。

公众参与时机恰当，首先要求信息公开的时机要恰当、及时。公开信息时机，是指建设单位（或其委托的评价结构）和生态环境主管机关必须在恰当的时间公开相关信息，供公众了解，以有助于形成保证利益相关人及时获得信息的有效机制。公众获取信息的程度在公众参与环评机制中意义重大。公众了解、掌握环评相关信息，不仅是公众知情权的应有之义，更是促使和保证公众参与到环评过程中来、并提出具有针对性意见和建议的先决条件。我们知道，建设项目的环境影响评估，往往会涉及一些技术性、专业性问题，一般公众并不具有相应的专业知识，因而相关信息的及时、全面发布对于公众全面了解该项目的情况，特别是对于环境及其公众健康的可能造成的影响，该建设项目是否应该立项和实施，有针对性地发表想法和利益诉求更显必要。根据世界银行环境影响评价指令的要求，至少要在环境影响评价的种类确立以后和环境影响评价报告书草案准备结束时，及时公开信息。我国新修订的《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《办法》）公开相关信息的时间点和公开方式及公开的信息种类方面，对建设单位和生态环境主管部门都做了更详尽而严格的规定，更有利于公众开展有效的参与。

建设单位公开信息的时机有两个方面的要求：第一，是建设单位在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内，向公众公告包括建设项目名称、选址选线、建设内容等基本情况在内的基本信息。第二，是建设单位在建设项目环境影响报告书征求意见稿形成后，向公众公开环境影响报告书征求意见稿全文的网络链接及查阅纸质报告书的方式和途径等相关信息。公众在这两个阶段基于这些信息来发表意见、建议。另外，新的《办法》还要求建设单位向生态环境主管部门报批环境影响报告书前，公开拟报批的环境影响报告书全文和公众参与说明。生态环境主管部门公开信息的时机也有新的变化，除了应当在受理建设项目环境影响报告书后，公开环境影响报告书全文、公众参与说明等信息外，还要在对环境影响报告书作出审批决定前，通过其网站或者其他方式向社会公开建设项目概况、主要环境影响和环境保护对策与措施和建设单位开展的公众参与情况等信息。公众可以针对这两次公开的信息分别发表意见、建议。应该说，这些新修法内容是对于之前公众参与程序设计“错位”的纠偏和完善，尤其增加了环评审批决定作出之前的听取公众意见环节，更有利于发挥公众参与对于行政决策的民主保障功能。

虽然法律规范就环评公众参与时机作了明确要求，但由于公开信息和征求意见的时机不合适影响环评决策质量的负面例子并不少见，如怒江大坝案、厦门PX项目迁址等等。以厦门PX项目为例，厦门PX项目于2004年2月国务院批准立项，2005年7月国家环保总局审查通过该项目的《环境影响评价报告》，国家发改委将其纳入“十一五”PX产业规划7个大型项目之中，并于2006年核准通过项目申请报告，2006年11月开工建造。然而，政府却对外封锁消息，民众在很长时间内都不知情，虽然政府于2007年5月迫于舆论压力宣布项目缓建，但还是没有避免随后6月1日的市民反PX项目的游行示威活动，要求停建该项目。而在厦门市政府于2007年5月30日宣布缓建之后，才启动环评公众参与程序，公开了该项目环境影响报告书等信息，并于当年12月13日、14日，厦门市政府连续召开两场有关厦门海沧南部地区上PX项目环境影响评价的座谈会，邀请200名市民代表、市区两级人大代表和政协委员参加，征求他们对环评报告的意见和建议。最后，福建省政府和厦门市政府决定顺从民意，将该项目迁往漳州市漳浦县的古雷半岛兴建。厦门PX项目最终迁址，宣告了政府决策的失败，其根本原因在于建设单位和政府从一开始就剥夺公众的知情权，从决定引入PX项目、环评到最终批准决定，公众从头到尾都被“蒙在鼓里”，政府未遵循法定的公开相关信息的时机和征求公众意见的时机，使得整个过程由于缺乏公众意志的表达，最终影响到了决策的合法性和正当性。而在政府宣布缓建并按照法律规定启动了公众参与机制后，由于公众获得了必需的信息、获得了理性表达意见和建议的機会和渠道，从而为政府最终作出迁址的决定提供了广泛而有力的民意支持。因此，参与时机恰当，既是公众参与环评过程有效性的一个重要因素，也是达成“良好行政”的不可缺少的条件。

2.信息公开充分、明了。信息公开，可以确保环境影响评价的过程透明，让公众了解环评的进程。除了公开信息时机要恰当，信息的公开还必须充分、明了，让公众掌握做出理性判断所需的充分有效的信息。充分，是要求建设单位（或其委托的环评评价机构）和生态环境主管部门公开的信息必须全面、完整，要准确说明建设项目的情况，对环境会有哪些影响，采取哪些措施减缓这些影响等等。尤其是要能够真实反映建设项目在环境方面可能造成的影响的实际情况，有助于公众有效行使参与权。生态环境主管部门在受理环境评价影响报告书之后，也必须依法公告与该环评报告书有关的所有信息。《办法》在信息公开充分性方面，也是给与了应有的保障，为建设单位和主管部门设定和完善了一系列新的公开义务：第一，要求建设单位分别公开环境影响报告书征求意见稿全文和拟报批的环境影响报告书全文供公众全面了解，而在之前，只要求公开公开环境影响报告书的简本。第二，要求建设单位在公众座谈会、专家论证会结束后及时通过网络平台向社会公开座谈会纪要或者专家论证结，并要求座谈会纪要和专家论证结论应当如实记载各种意见。第三，要求建设单位向生态环境主管部门报批环境影响报告书前，公开公众参与说明。第四，进一步完善了主管部门公开信息的内容。这些信息的充分公开，对于公众每一个阶段的有效参与是必要的。

信息公开明了，则要求公开的信息内容必须简单、明确、清晰，便于让公众知晓和理解。这里至少有三点需要注意：第一，所公开的信息能够便于广大公众知晓，这就要求公告者要采取便于公众知情的方式予以公告，使公众在第一时间获得信息。新修订的《办法》进一步将信息公开的方式细化为网络、报纸、张贴公告等三种方式，还首次规定了公开信息的次数，即“通过建设项目所在地公众易于接触的报纸公开，且在征求意见的10个工作日内公开信息不得少于2次”。第二，信息内容要简单，明确，易懂，尤其是环境影响报告书简本中涉及到技术性、专业性的内容，要尽可能用通俗易懂的语言表达，避免生僻的专业用语和缩写，并尽量采用图表、图片或照片等直观形式，让作为外行的公众也能完全了解建设项目对环境和人们健康所可能产生的风险，及相关预防或减轻不良影响的措施，以便其作出客观判断。第三，尽可能清楚地阐明公众参与环评的目标和任务，以及环评进程中的程序步骤、时限和参与途径，便于公众监督，并有针对性、及时地表达意见和利益诉求。

每一种环评公众参与形式都为建设单位及环境保护行政主管部门公开披露信息、进而与公众之间进行交流和沟通提供了可能，但是不同的参与形式在信息交流与沟通的指向和程度上显然有所区别。根据信息交流的指向不同，公众参与环评形式可以区分为单向性信息交流和双向性信息交流。单向性信息交流又可分为由建设单位或环境主管部门向公众发布、披露信息的“自上而下”的交流模式（如公开、公示信息），和由公众向建设单位或环境主管部门传递意愿、意见和建议的“自下而上”的交流模式（如调查问卷）。双向性信息交流是建设单位或环境主管部门和公众之间在信息的发布基础上、相互之间有不同程度的面对面的讨论、交流和互动，座谈会、论证会、专家咨询会和听证会形式应该属于这一模式。单向性信息交流形式由于缺乏决策者或发起者与公众间面对面的接触和交流，因而在事实的澄清、意见的争锋和交互方面缺乏“管道”，这是单向性信息交流参与形式固有的功能性缺陷，这就要求建设单位和生态环境主管部门对于对环境有重大影响的规划和建设项目在征求公众各方意见时，应当避免参与形式选择的偏倚，不能仅仅依赖于单向性信息交流参与形式，需开展一种或多种双向性信息交流参与形式，来为公众充分、有效表达顾虑和利益诉求提供畅通渠道。新修订的《办法》首次明确要求建设单位对环境影响方面公众质疑性意见多的建设项目，应当按照特定方式（主要是召开公众座谈会或者听证会、专家论证会）组织开展深度公众参与，也正是基于这些双向性、互动性交流方式的优势所作的规定，十分必要。

3.所听取意见的公众有代表性。公众参与的“公众”是一个非常宽泛的概念，建设单位和生态环境主管部门应该听取多大范围公众的意见？《环境影响评价法》未予以明确，2014年《环境保护法》则规定了建设单位应当向“可能受影响的公众”充分征求意见;2018年修订的《办法》在此基础上更进一步，将听取意见的公众范围明确为环境影响评价范围内公民、法人和其他组织，优先保障受影响公众参与的权力，同时鼓励建设单位听取环境影响评价范围外公众的意见，保障更广泛公众的参与权力。这一修订内容，对于进一步优化建设项目环评公众参与机制，解决公众参与主体不清、范围和定位不明的突出问题，并增强可操作性和有效性方面，无疑具有积极意义。

并非所有受建设项目影响的公民、组织都能参与到环评中来，因此，各方面的利益有无公平地得到代表就非常关键。正像有学者指出的，如果公众代表产生不合理，代表在各不同利益团体的分配比例不平衡，参与不仅不能保证公正，而且可能导致比没有参与的决策可能形成的不公正更大的不公正。其实，每一种参与形式都会涉及参与公众的确定或遴选，如调查问卷的发放对象的确定，座谈会、论证会和听证会的参加代表的遴选等。参与公众代表的遴选，必须遵循公开、公正原则。

公众代表遴选的公平、公正，至少有三方面要求：第一，遴选程序需体现公平正义，并且公开进行。召开公众座谈会、专家论证会的，可以报名参加的公众范围、报名办法，应当在规定的时间通过网络平台和在建设项目所在地公众易于知悉的场所张贴公告等方式向社会公告，让公众及时知晓、便于其做出安排。事后建设单位在编写建设项目环境影响评价公众参与说明时，应当载明公众代表的产生情况，便于生态环境主管部门和广大公众监督。第二，参与的公众具有代表性。受建设项目影响的单位和个人代表，即环境影响评价范围内的公众代表，这是参与建设项目环评公众代表最核心层，在代表中所占比例，应该最多。《办法》规定对环境影响方面公众质疑性意见多的建设项目，建设单位组织座谈会、论证会和听证会开展深度公众参与时，就特别强调应当邀请在环境方面可能受建设项目影响的公众代表参加或列席。环境影响评价范围内的公众代表，应当真正具有代表性，保证受建设项目影响的单位和个人、具有不同利益诉求的群体的成员都有平等的機会和权利参与环评。同时，公众代表参与的有效性还依赖于参与者能力、专业知识等因素，而现实社会中这些要素的分布，并不是平等的。因此，在代表的选择标准上，同样应当关注参与的公平性、代表性。“建设单位应当综合考虑地域、职业、受教育水平、受建设项目环境影响程度等因素，从报名的公众中选择参加会议或者列席会议的公众代表”。第三，参与的公众代表必须具有独立的地位，无论是受建设项目影响的单位代表，还是个人代表，抑或是专家代表，都不应参与建设项目投资、设计、环评等任何与项目有关联的事务，必须保持独立，这是保证其所发表意见和建议客观性的前提。

4.对公众意见进行及时、恰当的反馈。公众参与环评的制度设计并不在于刚性地强求公众分享甚至完全支配决策权，而在于公众的参与影响决策并通过沟通和交流达成利益共识和理性决策;而公众参与是否“影响”了决策，以及是否实现了双向沟通和交流过程，一个重要的外在判断标准是各种参与方式的反馈机制是否健全，即公众透过各种参与方式所发出的声音，是否得到应有的尊重、采纳或者回应。我国立法显然已充分注意到公众参与回应、反馈和采纳机制的重要性，并逐步地予以了完善，尤其是新修订的《环境影响评价公众参与办法》对该机制进行了强化，建立健全了对公众意见采纳或不采纳的反馈方式。

总体上，法律规范通过加重建设单位在反馈机制中的主体责任，来确保公众意见得到认真、恰当的对待。首先，要求建设单位必须对收到的公众意见进行整理，组织环境影响报告书编制单位或者其他有能力的单位进行专业分析后提出采纳或者不采纳的建议，并根据采纳的意见修改完善环境影响报告书。其次，删除了原建设单位向公众反馈意见处理情况的“可以式”规范。修订之前的《办法》第12条规定：“环境影响报告书报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况。”法律规范当时虽然也要求建设单位在环境影响报告书附具对公众意见采纳或者不采纳的说明，但是，这一“可以式”规范把是否对提出意见的公众反馈意见处理情况的裁量权交给了建设单位，难免会影响反馈机制的实际效果。第三，要求建设单位对未采纳的意见单独向提出该意见的公众说明理由。除了在“公众参与说明”中载明公众意见采纳情况，或者未采纳情况、理由及向公众反馈的情况等，对于未采纳的意见，建设单位还应当通过有效联系方式，向特定公众说明未采纳的理由。

《办法》对于生态环境主管部门在受理环境影响报告书之后、做出审批决定之前收集到的公众的意见是否要予以反馈，没有做出刚性规定，而是首次赋予了其个别化裁量的空间，“必要时，生态环境主管部门可以通过适当方式向公众反馈意见采纳情况”。这样制度设计，其缘由也许是基于行政效率的考虑，但要真正实现立法目的还有赖于主管部门合理行使该程序裁量权。相比而言，采取听证会形式其反馈机制比较有保障。根据《办法》第23条，生态环境主管部门应当在公开相关信息时，通过其网站或者其他方式同步告知建设单位和利害关系人享有要求听证的权利，召开听证会的，依照环境保护行政许可听证的有关规定执行。“环境保护行政主管部门应当根据听证笔录，作出环境保护行政许可决定，并应当在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明”。针对听证会笔录的法律效果做出的这一明确规定在一定程度上能够确保公众意见得到回应、反馈或落实，使得公众与行政机关之间的沟通和交流不致落空。

四、环评公众参与有效性的结果考量

程序性制度固然重要，但是再漂亮的程序和参与规则，如果公众参与权没有获得“公众权力”、不具备产生实质影响力的可能性，公众的参与也有可能只是点缀性的、符号化的，并不能真正对于理性决策的形成施加真正的影响力。如何考量公众参与建设项目环境影响评价的结果有效性？说起环评“结果”，人们的关注点通常会落在最后形成的实体方面的结论或决定，如某某建设项目是否应该上马、该项目应该选址何处以及建设项目环境影响评价结论等等。就这些实体方面的“结果”，公众的环境诉求和意见有没有被充分尊重和反映并发挥影响，或者说公众的满意度成为衡量公众参与结果有效性的考量因素之一，合情合理。但是，如果把这一因素作为唯一的考量因素，不免过于狭隘。公众参与的主要功能是“可以提供一个公众有序参与、表达、沟通、学习、妥协的制度化框架，从而促进管制理性与公共理性的结合”。因此，环评公众参与的“结果”或者“效果”应该从广义上理解，除了环评结论本身是否因公众的参与得到了改善，还应该包括其他社会效果方面所能起到的积极作用，具体可以从以下四个方面目标的达成上来考量其有效性：

1.对公众起到教育和能力提升作用。公众参与环评是一种“具有功能意义的合法化程序”：一方面，公众参与有助于提升建设项目环评结果的科学性和可接受性;另一方面，公众参与可以化解建设项目环评所面临的合法性危机，能够为环评结论乃至后面的项目许可提供合法性、正当性的基础。这一“合法化”过程首先表现为公众的学习过程，对公众具有的教育和促进能力提升作用。在环评过程中，公众的学习和教育内容是多方面的，生态环境主管部门依法公开、公布相关信息，民众有机会知晓某建设项目的基本情况，了解建设项目涉及的相关环境问题，了解和熟悉环境影响评价的相关法律规范包括公众参与在内的程序进程，也可以与专家就环境技术、专业方面的内容展开对话，对于环境的专业知识可以得到“扫盲”和拓展机会，使其随后的参与、发表意见在正确性和理性上获得保障。建设项目的环评活动，与其说是建设活动的一个合法要件，更是一项预防和消减项目建设对环境造成污染和破坏的科学技术活动。公众参与到这个过程中来，就是一个探索过程、学习过程和理性化能力提升的过程。“环评报告不应只是上项目需要的‘通行证，而应该是呈递给公众的环境承诺书，更是提升社会环境认知的环保教科书。”

2014年5月，杭州中泰大型垃圾焚烧厂项目群体事件之所以会发生，很大程度上是由于当地村民缺乏相关科学知识，对该项目可能带来的环境污染、危害身体健康等切身利益产生顾虑、担忧甚至恐惧，事后政府通过组织村民实地考察国内其他垃圾焚烧发电项目、召开项目答辩会、进村入户收集意见和宣传垃圾焚烧的科学知识等形式，打消民众的顾虑，消除了其恐惧。可以说，这是政府有效化解“邻避”效应的典型成功事例，发生群体性事件之后，还能在原址落地、推进，关键就在于政府积极采取了恰当的举措，有效地发挥了公众参与在宣传、普及科学专业知识方面的作用，解开了当地民众的心结，最后获得其信任和支持。公众参与过程有利于提高公民的参与感，环评公众参与本身也是一场生动的民主教育活动，提升其民主参与能力，从而促进我国公民社会的生长。

2.将合理的公众意见融入环评行政决策之中。如果说前述的教育作用是针对广大的“公众”，那么，这里讨论的则是针对编制环境影响报告书的建设单位和主管行政机关的“教育”作用。“公众参与的核心在于其有效性，通常表现为参与者的心理上的‘成就感和参与者对政策的实际影响”。公众参与形式为公众表达利益诉求提供了制度性管道，正是通过这些“管道”，环评主管部门接受来自公众的“教育”，即，有机会倾听、了解到相关利益方或其代表所表达的环境知识、不同价值偏好和利益诉求，为环境影响报告书的编制及其审批决策提供正当性基础;当然，这一过程不仅仅是使各方利益主体的情绪得以释放，也不仅仅是起到“意见收集”的功能，更主要的是环评决策部门必须把不同的价值取向、利益诉求等全面融入到决策的过程中，对合理的公众意见予以采纳。这样，利益方或参与者感受到自己的声音不仅被倾听到，更是被尊重并反映到决策当中对决策产生了实际影响。近几年不少地方发生的公众对政府建設PX项目的抵制，主要就是因为正常的参与需求无法通过制度化方式得以表达和回应，只能诉诸非制度化的方式来进行宣泄，进而上街“集体散步”，甚至引发群体性事件。

尊重、倾听公众意见，并非意味着建设单位和生态环境主管部门对于收集到的公众意见“照单全收”，也不是说公众意见是环评行政许可的唯一依据。《办法》第一次明确了公众意见的作用，一方面，建设单位需要综合考虑建设项目情况、环境影响报告书编制单位或者其他有能力的单位提出的对于公众意见采纳或者不采纳的建议和技术经济可行性等因素，采纳与建设项目环境影响有关的合理意见;另一方面，“生态环境主管部门参考收到的公众意见，依照相关法律法规、标准和技术规范等审批建设项目环境影响报告书”。可以发现，公众意见仅是建设单位编制环评报告和主管部门环评行政审批应考量的因素之一。将公众意见作用定位为“参考”，有利于防止环评行政决策为公众意见所“绑架”，有其一定合理之处。但同时也需警惕走向另一个极端，即弱化公众意见的应有作用，产生公众参与机制虚置或空转的不良局面，公众参与的有效性也就无从谈起。

3.改善环评行政决策质量。改善环评决策质量应该是公众参与机制的根本目标。那么，又如何判断公众参与环评过程是否促成了一个“好”的环评结论？如何认识公众参与下做出的环评决策比未经公众参与的环评决策“更好”？正如有学者观察到的，环境保护公众参与实施情况是否理想、绩效是否显著，很难做出评判，“很难甄别环境保护结果（正面或者负面）同公众参与成败与否的相关度”。在该学者设计出的环境保护公众参与量化评判指标体系中，公众参与不足而导致的“参与失败事例发生情况”（如“邻避冲突”的群体性事件）构成公众参与环境保护绩效指数的二级指标之一，这是以“坏的”结果来反推公众参与环境保护的有效性，也不妨是考虑问题的一种思路。

环评本身是一种科学技术活动，通过公众参与环评决策质量最终是否得到了改善，也需要基于这一本质特征出发，至少可以从环评相关信息的拓展、可替代方案的挖掘和公众满意度三方面来看。具体而言，通过公众参与环评过程，是否在原有公开的信息之外发现了其他相关的重要信息（包括技术性和非技术信息），是否纠正了环境影响报告书及相关文件中的错误，是否提出了更加科学、可行的减缓环境影响的补救措施，以及最后环评结论是否满足了更大范围公众的利益需求。厦门和昆明PX项目的迁址，都很好的验证了公众参与给政府决策质量的提升方面所产生的积极影响。

4.减少社会冲突，增进公众对政府的信任。这是就整体上社会效果而言。作为制度化表达的公众参与机制，是使公民利益要求得到表达，减少社会矛盾的途径。有效的公众参与机制。让公众过问和参与与自己利益关系密切的决策过程，一方面，可以增强政府与公众的互动，增加决策的透明度，让政府与公众间建立沟通、交流，及时化解矛盾，预防和减少社会冲突的发生;另一方面，也是降低彼此不信任、提升政府公信力的重要途径。尤其是在当下社会，公民的权利意识日益增强，公众对政府决策的质量要求也日益提高，政府如何利用公众参与形式来提高政府的回应性和公众的满意度，将潜在的社会冲突化解在政府与公众间良好的互动中，也就变得越来越重要。公众参与应该成为政府与公众之间增进信任、减少摩擦，维护社会稳定、建设和谐社会的助推器，这也是切实提高政府治理能力和水平的应有之义。

五、结语

环评公众参与的有效性，可以从过程和结果两方面考量。过程有效性和结果有效性两者相辅相成。没有过程有效性，结果有效性缺乏有力保障;如果没有结果有效性作为体现，过程有效性则会成为“无本之末”，从根本上失去了意义。环评公众参与有效性问题与国家公众参与机制法制化程度息息相关。目前我国规范意义上的公众参与形式并不缺乏，公众参与机制也趋于完善，但在有效性达成上还需要进一步提高法治化程度。公众参与有效性最终还是依赖于公众参与机制的实际运行状况。当公众参与法律规范被束之高阁甚至任意践踏时，公众参与的有效性就无从谈起;同样，如果在环境影响评价过程中，吸收公众参与仅仅只是为了满足法律规范的要求，将公众参与本身就作为目的，而非达成目的的手段，一味追求的是公众参与的表面化、形式化，那公众参与也很难对确保环境影响评价结论的合法性、正当性和科学性起到真正作用。