深化“放管服”改革 营造六最营商环境—— 以山西省为例

山西省社会科学院 高燕

随着我国全方位改革的纵深推进，改革转型进入攻坚克难的深水区，作为一场刀刃向内的自我革命，“放管服”改革近年来一直是重塑政府和市场关系、激发市场活力和社会创造力的当头炮、先手棋。营商环境的好坏，直接关系着一个企业的经济效益、投融资活动、能否有效开展经济活动、在竞争中能否占据有利条件。习近平在中央财经领导小组第十六次会议中强调，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。在国务院召开的全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上，李克强总理强调深化简政放权、放管结合、优化服务改革是推动经济社会持续健康发展的战略举措。用“放管服”营造公平便利的市场环境，推动结构性改革尤其是供给侧结构性改革，为企业“松绑”，为群众“解绊”，为市场“腾位”，为廉政“强身”，可以极大激发市场活力。

山西省是典型的资源煤炭大省，多年以来山西省经济都呈现出一煤独大的局面，但是在山西省实现煤炭资源整合改组后，煤炭逐渐出现产能过剩，煤炭价格大幅度下跌，煤炭出口贸易断崖式下滑，煤炭行业已经进入寒冬时节。山西省正处于发展动力深度转换、经济结构全面升级的转型关键期，深化“放管服”改革 ，全力打造“六最”的营商环境是当前的首要工作，以期用便民利商的“软环境”为创新驱动的发展提供重要保障。

1 营商环境的概念、内涵

“营商环境”一词最早被提出是在世界银行集团国际金融公司“Doing Business”项目调查中，该项目开始于2002年，目的是对各国中小企业进行考察，并对企业经营周期内所使用的法规进行评估，通过收集和分析经济活动过程中的数据，更有助于反映经济活动所面临的真实的制度约束条件。世界银行营商环境定义为一个企业在运营、贸易活动、纳税和企业破产等方面遵循的政策法规所需要的时间和成本等条件，这种定义可以使各国的营商环境指标化，制定环境指标便于数据的收集以及量化比较。

除了世界银行以外，国外还有一些机构和学者对营商环境进行专门的界定。DCED将营商环境定义为管理商业活动所必须的政策、法律、制度、规则的复杂融合体，既包括落实政府政策的行政和执法体系，也包含企业运作方式的体制安排。VijayaRamachandran(2005)将营商环境定义为“影响不同企业和行业经营效率的政策、机构、基础设施、人力资源、地理环境等”。

随着营商环境这一概念传入我国，国内学者结合我国实际对于营商环境的概念和内涵也进行了研究与界定。董志强、魏下海(2012)指出，营商环境不仅包括市场、基础设施等硬环境，还包括政府制度政策、规则方式、税收、金融市场与劳动力市场运行等软环境。良好的城市营商软环境对城市经济发展有显著的促进作用，即便控制自然生态、历史文化、经济发展等潜在的影响发展的因素，营商软环境对经济发展的影响仍然显著。孙丽燕(2016)营商环境是涉及经济、管理、生态环境甚至是心理学等多学科的一个“综合体”，仅就企业面临的营商环境来进行研究并不能自成体系，相关研究的实践和应用价值仍有待提升，与企业组织结构、所有制结构、功能作用、外部效应等可以作为未来进一步研究的方向。李明阳(2018)将营商环境概括为公司活动过程中所需的条件、需求和周围环境的总和，涵盖注册、建立、运营和变更整个过程，它包括法律法规、经济政策、政治文化以及自然和社会环境等方面。

参照以上国内外学者对于营商环境的研究，本文将营商环境划分成两个层次：一是伴随企业登记→设立→运营→终结整个活动过程中的经济、政治、法律、文化、社会条件和周围环境的总和，即“背景”环境；二是对企业运营产生直接影响的“运营环境”，如：供应商、竞争者、劳动力市场、信贷机构等。

2 国内外营造良好营商环境的主要举措

2.1 国际成功的经验

2.1.1 新加坡

在2018年世界银行发布的营商环境报告中，新加坡营商环境排名全球第二。一方面，这得益于它特色的“硬件”条件。新加坡地处太平洋与印度洋航运要道马六甲海峡的出入口，是亚洲的心脏地带，得天独厚的地理位置，使得新加坡成为亚太地区重要的国际航运枢纽和金融中心，不仅在国际金融、贸易融资、海事金融、保险、财务运作方面拥有领先地位，而且在资产及财富管理方面也迅猛发展，成为全球最大的外汇交易中心之一。另一方面，“软件”优势显著。优惠的税率与税法政策，并针对电子业、清洁能源等支柱性产业落实了全面、战略性的产业发展方针。健全的知识产权制度和强有力的国内监管，从知识产权的创造到对它的保护和利用，实行一站式管理，新加坡在一整套知识产业活动的各个环节上都可以为企业实现增值。充足的人才储备和专业化的法律仲裁服务也是其良好营商环境的重要一环。

2.1.2 波兰

波兰被认为是欧盟最有吸引力的经济体，也是中国在中东欧地区最大的贸易伙伴。波兰投资环境稳定，政府出台了一系列吸引外国直接投资的激励政策，包括特殊经济区的所得税减免，不动产免税，以及购买新技术和研发中心的优惠税收减免。波兰还从国家层面为投资者提供现金补助，以支持新的投资和创造就业岗位。波兰政府和欧盟还通过持续的市场自由化、资产私有化、基础设施改善和投资促进项目，帮助外国投资者在波兰进行投资。波兰劳动力市场灵活且富有弹性，劳动力市场熟练、相对廉价，质量也相对较高。

2.1.3 美国

美国作为基础产业与高新技术产业和谐发展、自然与摩登美妙平衡的代表，在投资政策、税收减免、基础设施等方面，政府也为打造优良利好的营商环境煞费苦心。对于特定行业，政府也提供相应税负优惠政策，如：从事制造、研发的一般制造业制造商在购买符合条件要求且用于制造或加工的机械设备时，享有机械设备销售及使用税豁免；从事研发高级计算机、高级原料、生物技术、电子设备科技、环境科技的高科技企业，购买用于研发活动、基础设施及生产设备时，享有销售及使用税的延期或豁免。政府也深谙交通运输对于商业运营的至关重要性，积极投入水陆空基础设施建设。在人才引进和优惠待遇方面，政府助力高端人才落户，提供高质量的生活环境和教育水平。美国政府还积极寻求国际合作，开拓合作领域。华盛顿州就曾与我国广东省共同签署了发展交流与合作关系备忘录，华盛顿州有很多包括太阳能、风能、潮汐能的清洁能源企业，双方可以在高技术产业、低碳生态发展、清洁能源、现代农业、教育科技等领域开展交流合作。

2.2 国内成功的经验

2.2.1 广东省

2018年10月10日在以“开放新格局，产业新未来”为主题的中博会中国中小企业高峰论坛上，发布了《广东营商环境评估报告（2018）》，报告显示今年以来，广东省良好的营商环境与高质量发展相得益彰。广东省营造良好营商环境，助推中小企业向高质量迈进，政府针对中小企业发展的关键领域和薄弱环节，精准发力、定向施策、优化发展环境、完善服务体系，提升中小企业专业化能力和水平。加强知识产权保护力度，优化知识产权保护环境，建立审查、确权、维权于一体的知识产权保护机制，增强保护时效。探索建立涉外知识产权维权支撑体系，加大对企业的涉外知识产权维权指导工作力度，借助知识产权专业服务机构力量，支持行业协会等社会组织开展知识产权海外维权工作，并通过重点跟踪、研究、指导重大涉外知识产权案件，让企业在涉外维权时不再“捉襟见肘”。持续加大专利执法力度，积极开展“护航”“雷霆”等专项行动，依法处理专利侵权纠纷，严厉查处假冒专利行为，不断加强展会知识产权保护。政府深化“放管服”改革，实施“民营经济十条”，优化政府审批服务。

2.2.2 福建省

福建省作为民营经济大省，作为古代海上丝绸之路的起点，国家高度重视福建省经济发展，为了营造一个便民利商的“软环境”，福建省进行了积极实践探索，大力推进简政放权。通过制度创新，确立企业市场主体、创新主体地位，保障企业生产经营自主权。积极创新市场监管方式，实行“双随机一公开”监管制度，推进省级行政审批改革，推进“互联网+监管”业务建设，强化政府监管职责。对于民营企业融资难的问题，建立“企业融资需求清单”，搭建银企融资平台，开展中小企业综合金融服务试点工作，对于符合产业发展规划，且纳税人信用记录良好的企业，金融机构应积极提供全面金融服务和匹配金融产品。

2.2.3 陕西省

2018年是大西安的“追赶超越奋进年、营商环境提升年、招商项目落地年”，海康威视西安科技园、大华西部智慧基地暨大华西部研发中心两大重点项目的落地拉开了陕西省高质量发展的新篇章。政府在提升营商环境上，把好“服”字关，制定行动方案和路线图，挂图作战，各部门通力合作，明确责任分工，坚持“五星级服务”不动摇，主动提供“贴身服务”，以“店小二”姿态推进落实项目进展，稳步推进。此外，针对市场和企业反映的突出问题以及营商环境的短板弱项，陕西省出台了全面实施优化提升营商环境“十大行动”，从开办企业、办理施工许可、接入水电气暖、办理不动产登记、信贷、纳税、跨境贸易和投资便利化、降低成本等八方面和营商环境监测评价以及强化督查考核两方面，对营商环境建设提出明确的量化目标和措施，以减少环节、优化流程、压低时限、提高效率为目标，着力营造法治化、国际化、便利化的营商环境。

3 山西省营商环境存在的问题

3.1 简政放权不到位

一是行政审批效率低。虽然政府加大“放管服”力度，大力推行简政放权，努力为企业松绑解套，但是“办事拖沓”问题依旧存在，办事便捷感、审批时间和手续有些依旧繁琐，究其原因各部门之间改革的步调不一致，配合度不高，政府在转变职能的过程中缺乏有效的激励制度，有些部门懒政怠政问题仍然存在。同时，电子政务发展缓慢，虽已建立“互联网+政务服务”，但全省政务信息没有实现互通互联。二是简政放权举措难衔接。“放管服”改革不是单独的简政放权，而是简政放权、放管结合、和优化服务的有机统一，在改革实际实施的过程中政府有时只注重放权，不注重监管和服务，缺乏必要的配套改革，使得政府在监管和服务中“缺位”。同时，还存在部分行业审批流程多，审批机关权限下放因承接单位人力、物力资源配备不足，而导致无法顺利承接。另外其他地方在改革的过程中采用“一刀切”的办法，没有结合各地市的实际情况，导致改革举措“水土不服”，继而影响改革实效。

3.2 思想认识不到位

一是为人民服务的意识不强，仍有一些单位和个人境界不高、责任不强、作风不实，满足于“不求过得硬，只求过得去”“不求出精品，只求能交货”“不找事不惹事也不干事”，对自己工作上的问题和差距视而不见、置若罔闻，即便看到了也不思进取、不求上进。二是责任意识不强，有的行政部门以“三定方案”为借口，这也不能办、那也不敢干；有的干部为了显示自己的清白，故意远离企业。有些人“脸好看、门好进、事难办”，宁可让人说与企业家不亲，也不让别人怀疑与企业家不清。

3.3 民营企业发展受要素制约

一是资金短缺。民营企业、中小企业“融资难、融资贵”的问题仍然突出，面对中小企业“短、小、频、急”的融资需求，现有金融体系还不能有效地提供充足的金融产品和金融服务，还不能形成推动中小企业脱困发展的支撑力量。从社会层面看，再担保机构发展不充分，信用体系建设滞后，借贷双方信息不对称，加重了企业“融资难、融资贵”问题。二是用地难、招工难、税负重等问题制约民营企业发展。目前山西省工业用地资源紧缺，制约企业规模扩张。此外，民营企业面临部分行业“高门槛”的束缚，一些看似利好、公平的政策，实则通过一些影响条件将民营企业拒之门外。同时，个别政府存在“重招商，轻安商”的问题，有些政府诚信缺失，初期为了招商引资，大力鼓吹能给企业带来实惠，最后“招商承诺却难兑现”。

3.4 法治环境不完善

一是政府人员法治意识不强。本省一些部门和政府行政人员法治观念淡薄、选择性执法的情形尚未根本扭转，企业与基层执法人员“最后一公里”的问题还没得到很好的解决，营商环境也因此而大打折扣。同时，在“放管服”改革进程中，各地通过实践获得的有益经验，没有及时固化成法律制度并有效推广，这不利于巩固“放管服”改革的成果。二是知识产权保护方面问题突出。专利申请审批流程较长，时效性差，未形成一体化的知识产权法律保护体系。同时一定程度上忽视了对本省驰名商标的扶植与保护，“互联网+”知识产权保护工作有待改善，线上线下一体化侵权假冒行为治理工作有待改进。

4 基于“放管服”政策背景下优化营商环境的对策

当前，山西省正处于全面构建良好政治生态、全面实现经济转型发展，全面走向“大治”的关键时期，各级各部门要更好担当作为，在唱响“人说山西好风光”的同时，再唱好一曲“人说山西好环境”，以打造“六最”营商环境为目标，以优化政务服务环境为抓手，持续深化“放管服”改革。

4.1 推进“放管服”改革

加强简政放权，消除政府歧视。在简政放权方面，多释放一些“含金量”高的审批权限，同时要注意行政审批权限和各流程之间衔接的问题，地方政府在承接这些下放权力时，既要加强自身“软实力”建设，又要重视“硬件”设施配套。在消除政府歧视方面，民营、国有一视同仁，大中小企业平等对待，营造公平、透明竞争环境。

落实放管结合，真正做到“宽进严管”。加快智能化监管体系建设，充分运用互联网、云计算、大数据等信息管理方式共享信息资源，推进“双随机、一公开”监管机制建设，执法人员、检查对象随机抽取，检查结果公开。

提升服务意识和服务质量。建设人民满意的服务型政府，要改进工作作风，多听取群众意见。在深化“放管服”改革过程中，政府应当明确职责划分，做到“不越位”“不缺位”，对于部分人员的“不作为”“不担当”和不履行法定职责、义务的行为要及时处理，提升政府整体的责任感。

构建“亲”“清”政商关系。努力形成“亲上加清”的良好政商交往模式，做到政商之间“亲”不逾矩、“清”不远疏。政府要营造公平、有序的市场竞争环境，保护企业家的合法权利，激励企业家的创业热情，当民营企业遇到困难时要积极作为，靠前服务，帮助解决实际困难。

激活人才资源，大力推进人才强省。构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系，吸引人才、留住人才，最大限度激发人才创新创造创业活力，在全社会营造浓厚的识才爱才敬才用才氛围，形成颇具竞争力的人才制度优势，为山西省振兴提供坚定的人才支撑和智力保障。

4.2 创新模式，优化政务服务环境

推行“互联网+政务”服务。加大政务信息资源整合，加快构建全省统一的电子政务服务平台，贯通省、市、县三级政务服务“一张网”，建立纵向、横向信息互通互联。同时，搭建各平台数据库信息，盘活信息数据库资源，让政务信息在不同部门、层级、区域间互通和共享，打通数据壁垒，消除信息孤岛。

创新政务服务模式。加快实体政务大厅与网上服务平台的深度融合，落实“13710”电子督办系统，全面推行“线上咨询、网上申报、线上办理、进度查询、结果查询”一条龙办理模式，做到常规行政事项网上办理全覆盖。打造“一窗一办一条龙”新模式，实现行政审批“一窗式受理”，联合审批，全过程督办，把分散在不同部门的事项优化整合、分步推进，最终实现部门间链条式办理事项“一站式办结”。涉及群众的政务服务事项，要对其流程、准备材料进行梳理，编制图标指南，推行“二维码一次性告知”，为群众提供简洁实用的办事指引。

4.3 减少成本负担，激发市场活力

降费再加码，减少民营企业成本负担。从降低企业税费成本、降低企业融资成本、降低劳动力成本、降低企业生产成本、降低企业物流成本、降低机构交易成本、增加财政支持力度等7个方面入手，加快降成本政策的落实。借鉴其他省份的成功经验，如：云南省采取措施降低企业税、能源成本、融资成本等70多项措施；重庆市全面推行“营改增”改革、扩大企业所得税减免范围、降低农户小额贷款利息；上海市探索工业用地弹性出让制度，降低企业用地成本。

在加大融资支持力度方面，银行机构可以根据中小企业的信用信息、经营管理等情况，建立专业化的风险评估和考核评价机制，对其还贷能力进行评估，参照评估结果尝试为小微企业提供无还本续贷，支持各地设立小微企业转贷基金。同时，积极推广政银企合作，搭建融资服务平台；推动中小企业应收账款融资；完善知识产权质押融资风险补偿和信用担保机制；鼓励各地推进中小企业设备融资租赁，探索“政银助保贷”“产业集群互助贷”等新型融资方式，着力提升融资服务水平。

4.4 强化法治监管，保障改革成效

提高行政执法效率和透明度。构建高效的综合行政执法新体制，理顺权责关系、严格机构设置、加强队伍建设、规范执法行为，探索建立“城管+公安+规划+食药监+工商+税务等”多部门相融合的城市综合执法管理体制，提高执法效率。加快推进行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”有效落实，做好行政处罚信息及执法信息的录入工作，让权利在阳光下运行，提高行政执法的透明度。完善产权保护制度，依法保障各类经济体的知识产权，开展专项行动，依法严厉打击侵犯知识产权、制售伪劣商品、恶意欠薪、强买强卖等行为，维护市场秩序，保护合法投资利益。

加强行政效能监察。针对“放管服”改革，构建定期督查机制，“规定动作”必须做，认真做。深化完善权力清单、责任清单工作。通过随机走访、电子监察系统监控，对政府行政人员的履职情况实施效能监察，对于发现的问题，分类实施整改与评估，将专项监察的有效性转化为改革成果。全面加强权力监督制约，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿。强化法治意识。要让法治意识根植于心，认真总结经验、发扬成绩，抓好普法规划实施，多途径、多方式地引导和提升行政人员和公众法治理念、涵养社会法治信仰。无论是制度建设还是个人行为都要体现法治精神，积极营造依法办事、诚实守信的法治氛围，打造法制化的营商环境。

5 结语

以实招硬招深化“放管服”改革，以国家和人民的根本利益为依归转变政府职能，持之以恒为人民群众打通“最后一公里”，努力为群众提供便捷、高效的服务，营造“六最”营商环境。