西藏农牧民扶贫专项资金审计的实证研究——以西藏自治区2016- 2017年度农培资金和就业资金审计为例

徐 翔

一、实证研究背景

习近平总书记在参加西藏代表团审计时强调：要确保西藏自治区到2020 年同全国一道实现全面建成小康社会的宏伟目标。西藏是全国唯一的省级集中连片特殊困难地区，高寒缺氧，自然灾害多发，贫困发生率高，致贫因素多，脱贫难度大，返贫压力大。尽管有如此多的困难，在西藏自治区党委和政府的坚强领导下，据统计，2018年西藏贫困人口减少了18 万人，至此，西藏贫困人口从六年前的86 万人减少到15 万人（西藏2016 年统计总人口330.54 万人），贫困发生率降至8%以下，西藏74 个县（区）中脱贫摘帽县达到55 个,据西藏自治区政府统计显示，西藏自治区将在2019 年基本消除绝对贫困。

扶贫专项资金是国家设立的用于贫困地区、经济不发达的边远地区发展生产，改变落后面貌，改善贫困群众的生产生活条件，提高贫困人口收入水平、促进经济社会全面发展的专项资金。针对西藏自治区农牧民生产生活的落后现状，西藏自治区投入了大量的扶贫专项资金用于农牧民的脱贫攻坚，而其中的农牧民培训资金和农牧民就业资金占据很大一部分。因此，资金使用的合规性、安全性和有效性就尤为重要，如何加强专项资金管理，提高专项资金使用效益，是一个极具挑战和艰巨、又不得不高度重视的任务。自2008 年以来，西藏自治区相继出台了一系列农牧民专项资金管理办法，如2013 年，西藏自治区财政厅、西藏自治区人力资源和社会保障厅联合印发了《西藏自治区农牧民技能培训补助资金管理办法》（试行）的通知，藏财农字【2013】66 号，2017 年，西藏自治区财政厅、西藏自治区人力资源和社会保障厅联合印发了《西藏自治区就业创业补助资金管理暂行办法》的通知，藏财社字【2017】40 号等。对农牧民专项资金的管理形成了全方位的监管指导和全天候监督使用的政策规范体系。

二、专项资金管理实施存在的主要问题

(一)就业补助资金在未经西藏自治区人社厅批准或备案的情况下，而直接调整为农牧民培训资金予以使用

如某人社局，将其就业创业结余资金700 多万元，在通过局党组批复的情况下，调剂资金用途为农牧民技能培训，调剂理由为农牧民技能培训资金严重短缺，而未经资金拨付单位自治区人社厅的批复。由于各专项资金使用单位对农牧民培训资金和农牧民就业资金的使用界限较模糊，实务中导致资金擅自调剂的情况普遍存在。

(二)专项资金未专账管理、专户存储，未单独核算

如某人社局：①由于自治区拨付给市里的就业资金和农培资金不能满足实际需求，市人社局在集合自治区拨付资金和市自筹资金的基础上统一安排资金的使用，未单独设置账簿核算和分配自治区资金和市资金，未能真正体现专项资金要求专项核算的原则要求。如2016 年度第一批农培资金1,690 万元，实际分配2,045 万元；2016 年第二批农培资金150 万元，实际分配1,280 万元；2017 年第一批农培资金1,091 万元，实际分配1,941 万元；2017 年第二批农培资金116 万元，实际分配827 万元；②在账簿的设置上，就业资金的经费支出里面包含有公益性工资的支出核算，未单独设置账簿进行专项核算；③在银行账户的使用上，就业资金与公益性工资共用一个银行账户，不能清晰的区分两种资金各有多少余额。

(三)专项资金管理未严格遵循收款与支出的批次对应原则，即未能体现收支两条线的严格要求

如某人社局在财务核算过程中，虽然单独设置了就业创业资金账簿和农培资金账簿，但是在核算经费支出过程中，没有标明对应哪一笔拨款，不能很清晰的看到具体哪一年度的资金收款、支付和结余情况。同时，参杂着自治区和市级资金的支付，很难一一对应。

(四)账务处理滞后，未严格遵循财务管理的“及时性”原则

如某人社局于2017 年8 月8 日支付下辖人社局农牧民技能实训大楼改扩建经费50 万元，包括培训综合楼一至三层内部改建、院坝工程改建、新建彩钢房工程、给排水电路改建工程，8 月份付款在10 月份才入账。账务处理不及时的现象，在各地区人社局系统极为普遍存在，已严重违反财务管理规则。

(五)违规使用个人银行账户结算专项资金，违反专户管理的规定

如某人社局在实务中将大量资金转入单位出纳的个人账户，据了解该账户不但用于单位资金收付，还用于个人资金的存取，已严重违反了财务管理的内部控制规范之规定。

(六)未经上级单位批复，擅自调整补助标准

如人社局在就业补助资金使用方面未严格遵循西藏自治区财政厅、西藏自治区人力资源和社会保障厅《西藏自治区农牧民技能培训补助资金管理办法（试行）》之规定，如2017 年9 月支付的驾驶培训，按管理办法的标准为补助3,500 元，而该局实际执行则为5,200 元，未见其向上级单位申请调整标准的书面请示，也未见上级单位调整标准的文件。

(七)专项资金结余较大

如某人社局就业补助资金2016年结余487 万元，2107年结余1,020 万元。由于各单位对资金使用的范围理解较为模糊，导致各单位就业补助资金常有结余。

(八)未经内部审批流程，擅自选择确定培训机构

如某人社局在委托专业培训机构开展培训项目时，培训机构的选择未经内部审批程序，而是经介绍或参考上级人社局培训机构的选择而作出选择。

(九)培训支出的范围未严格遵循制度规定

如某人社局2016 年12 月拨住建局农牧民建筑施工队伍“五大员”岗位培训补助支出623,700 元，用于对农牧民建筑施工队伍施工员、质检员、安全员、机械员、劳务员岗位初任培训，但农牧民技能培训补助资金管理办法（藏财农字【2013】66 号）中的补助标准表无上述工种。

(十)专项资金的拨付时间过长，未及时下拨

某人社局2017 年7 月收到自治区下拨的就业补助资金1,000 万元，其中426 万元于2018 年9 月下拨各县。收款到下拨时间跨度较长。根据《西藏自治区就业创业补助资金管理暂行办法》（藏财社字[2017]40 号）第三章资金分配第十四条“地（市）财政、人社部门应在收到自治区下达资金后30 日内，分解下达到县（区）财政、人社部门。”而该人社局未按规定及时下拨相关款项。

(十一)财务核算报销的票据等原始资料不规范，审核不严格

如某人社局2016 年12 月报销就业补助资金150,000 元，收款单位为某职业技能培训学校，但收款方开具的资金往来票据为某职业技能培训学校的下属企业，资金流和信息流未能一一对应。

(十二)财务账簿的基础管理工作不规范

如某人社局财务基础工作需进一步严谨和仔细，账簿登录多处有涂改、串行、留白，而未做更正记录。如①2016 年就业科财务账簿，暂存款科目的账簿记录有多处涂改，而未做涂改记录；②2016 年9 月凭证的录入串行而未做更正；③2017 年10 至12 月份账簿登记本的摘要为空白；④2017 年12 月29 日错把收入的工作经费6.5万元记入到农培资金一栏，导致农培资金的结余虚高；⑤经查有多笔款项因为银行账号错误的原因又退回的情况；⑥档案管理尚待加强，如收拨款的文件未按台账进行管理，查找不太方便。

三、专项资金政策实施方面的现实困难与诉求

(一)接受培训人员的年龄限制在18-45 周岁不合理

藏财农字【2013】66 号文，《西藏自治区农牧民技能培训补助资金管理办法（试行）》，第五条规定，持有西藏自治区农村户口，年龄在18-45 周岁之间的青壮年农牧民。以某市为例，在某市的实际工作中有低于18 岁，也有高于45 周岁的农牧民有非常急切的培训需求，且这部分人员的培训更有针对性，更有实用性，更能起到学有所用的实用效果。

(二)就业创业补贴要求签订1 年以上劳务合同在实务中执行存在困难

藏财社字【2017】40 号，《西藏自治区就业创业补助资金管理暂行办法》，第七条，企业招用就业困难人员、贫困人口，与之签订1 年以上劳动合同并为其缴纳社会保险费的，按其为劳动者实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予补贴。实务中企业招聘了贫困人员和就业困难人员，但是这部分人员的就业稳定性较差，合同意识淡薄，很难执行与之签订1 年以上劳动合同并为其缴纳社会保险费的要求，企业实际付出了努力，但是很难享受到补贴的实惠，所以导致企业吸纳贫困人员和就业困难人员的积极性不高。

(三)部分农培资金补助标准严重偏低

藏财农字【2013】66 号文，《西藏自治区农牧民技能培训补助资金管理办法（试行）》，培训补助的标准太低。根据文件的补助标准，如汽车驾驶员培训是补助3,500 元/人，但是实际的驾校培训费某市已达到5,100 元/人，而且还呈上升趋势。另外，培训费补贴按总额计算不太科学，因为实务中总有人的培训出勤是不满的，导致在计算补贴的时候存在分歧。

(四)补助对象仅限全日制普通高校毕业生范围太窄

藏人社发【2017】39 号文件，关于印发《西藏自治区高校毕业生市场就业补贴政策实施细则（试行）的通知，补贴对象为2017 年1 月1 日后与区内企业签订劳动合同的、毕业5 年内在我区全日制普通高校毕业生；与高校毕业生签订3 年以上劳动合同并开展岗前培训的企业，对其按照每人2,000 元标准给予企业一次性培训补贴。实务中持有自考文凭、函授文凭等非全日制文凭的毕业生有较多的需求，且实际工作中企业员工的流动性较大，甚至存在未签合同的现象。

(五)就业补助文件要求提供高校推荐函存在现实操作困难

藏人社发【2017】39 号文件，关于印发《西藏自治区高校毕业生市场就业补贴政策实施细则（试行）的通知，要求提供《西藏自治区高校毕业生就业推荐函》复印件，实务中有些区外的高校没有推荐函，而要开具推荐函要到教育厅去开具，耗时耗力，很多人干脆放弃申请，确有操作困难。

(六)就业资金的下拨与实际需求不符，导致就业资金结余较大

某市就业专项资金结余较多，由于人口基数小，就业资金支出范围较窄，造成资金大量结余。实务中，应结合实际需求和人口数量分配就业专项资金。

四、专项资金管理的好经验好办法总结

(一)某县人社局专项资金签拟意见较为严谨

在审计过程中，我们注意到某县人社局在专项资金审批过程中的文件处理签拟意见较为严谨，如部门拟办：根据市人社局2016 年底“送培下乡”的要求，并委托某市某职业技能培训学校在我县开展6 期农牧民技能培训，培训费用请从人社复【2017】13 号，关于下达某县2016“送培下乡”培训资金批复中拨付304 万元，其中冲借款125 万元，请财政予以审批。该方法可供借鉴的经验有：

1.指明了付款的缘由，即为了支付送培下乡的6 期培训费；

2.指明了收款单位名称，即某市某职业技能培训学校；

3.指明了该付款事由依据的文件名称，即人社复【2017】13 号，关于下达某县201“6送培下乡”培训资金批复；

4.指明了该事由的付款金额，即304 万元，其中冲借款125 元。

该方法尚需完善的地方有：

1.建议指明来款文件所对应的上级单位拨款数额，本期付款后还余多少；

2.建议对专项资金建立单独的台账予以管理，即台账要包括来款文件号、来款金额、来款时间、付款时间、付款金额、付款事由、对方单位名称等信息。

(二)某县人社局十三栏明细分类账核算较为明晰。在审计过程中，我们注意到某县人社局启用了十三栏明细分类账进行核算，该方法适用于明细科目较多，且均要求进行明细核算的业务，从账务处理和财务查询的角度来讲。

具有以下好处或经验可借鉴：

1.多栏式明细账特别适合成本费用类账户管理，如社保基金单位，因为涉及的明细科目较多，且均要求详细核算；

2.特别适合专项资金管理的核算，因为专项资金管理要求专款专用、专账核算，这时要求专项资金实施单位随时能够提供可供查询的账簿，且该账簿必须能够随时查询每一笔资金的来龙去脉，收支明细要能一目了然，而该县的这种做法就能实现这一目的。

关于用红字登记账簿的好处和依据：

1.用红字登记专项资金支出，可以一目了然的看出收款与付款的数字，收款和结余用蓝字，而支出用红字，能很好的进行区分，更便于账目的查询；

2.用红字登记账簿的依据是财会字[1996]19 号，《会计基础工作规范》之规定。第六十条会计人员应当根据审核无误的会计凭证登记会计帐簿。登记帐簿的基本要求是：（一）登记会计帐簿时，应当将会计凭证日期、编号、业务内容摘要、金额和其他有关资料逐项记入帐内，做到数字准确、摘要清楚、登记及时、字迹工整。（二）登记完毕后，要在记帐凭证上签名或者盖章，并注明已经登帐的符号，表示已经记帐。（三）帐簿中书写的文字和数字上面要留有适当空格，不要写满格；一般应占格距的二分之一。（四）登记帐簿要用蓝黑墨水或者碳素墨水书写，不得使用圆珠笔（银行的复写帐簿除外）或者铅笔书写。（五）下列情况，可以用红色墨水记帐：（1）按照红字冲帐的记帐凭证，冲销错误记录；（2）在不设借贷等栏的多栏式帐页中，登记减少数；（3）在三栏式帐户的余额栏前，如未印明余额方向的，在余额栏内登记负数余额；（4）根据国家统一会计制度的规定可以用红字登记的其他会计记录。

五、专项资金监管的新思路与新举措

(一)就业补助资金的政策有待进一步细化，以利于实施单位对照执行

专项资金监管机构在政策制定时，建议在事前作好充分的实务调研，以避免存在正式颁布的文件政策让项目实施管理机构无法实施的现象发生。如藏财社字【2017】40 号文件，《西藏自治区就业创业补助资金管理暂行办法》规定就业资金可用于就业技能培训或创业培训，但是文件没有具体的适用标准，且就业技能培训与农牧民培训资金适用范围的区别也没有具体的描述性规定，导致实施单位很难界定，也就直接导致实施单位无从着手，或者自行解释为就业资金和农培资金均可用于培训，且培训标准适用《西藏自治区农牧民技能培训补助资金管理办法（试行）》，从而造成了一定程度的混乱。

(二)农牧民技能培训资金管理办法中的补助标准应该与时俱进，以利于实施单位对照执行

藏财农字【2013】66 号文件，西藏自治区农牧民技能培训补助资金管理办法（试行）》的补助标准已实施5 年有余，而这5 年的发展却是日新月异，市场经济的高速发展，给政策制定者带来了很大的挑战。如文件中规定汽车驾驶员培训补助为3,500 元，而现在的市场价已普遍涨到5,000 元以上，远远不能覆盖；另外，以实用技术和新型实用技术为例，规定的培训时间只有3 天和5 天，而某地区农牧民技能基础差，文化程度普遍偏低，接受能力又比较差，无法在规定的时间内掌握实用技术相关知识。

(三)各级人社部门应根据西藏自治区财政厅、人社厅的要求，制定政策实施细则，建立健全专项资金管理体系，确保专项资金安全有效使用

藏财社字【2017】40 号文件，《西藏自治区就业创业补助资金管理暂行办法》第二十五条规定，各级财政、人社部门要建立健全财务管理规章制度，强化内部财务管理，优化业务流程，加强内部风险防控，确保资金使用的安全性和有效性。如拉萨市就根据上级单位的政策，制定了《资金管理使用办法》、《培训管理办法》、《质量监督管理办法》等制度，进一步的细化了操作步骤和流程，有效的解决了实施过程中的具体细节问题，有效的推动了专项资金的规范化管理和实施。因此，建议各单位在实务过程中要根据上级单位文件，结合本地区的实际情况，制定更具操作性、更贴近实务的操作细则或办法，更为有效和安全的推动专项资金的规范化管理和实施。

(四)加快推进财务信息化系统建设，提高基层单位财务管理水平

在审计过程中，我们发现部分县级人社局仍然沿用手工记账，连财务软件都没有使用，大大降低了工作的效率，增加了财务人员的工作负荷。随着扶贫攻坚任务的不断推进，市县级财政资金规模越来越大，对财务核算的效率要求越来越高，对财务核算的质量要求也越来越高，但目前市、区、县级财政人员整体素质、专业能力和管理水平尚未达到现代化财务管理的要求，建议有关部门高度重视，尽快推进财务管理信息化系统建设，加大培训和检查力度，推进预核算改革，转变思想观念，完善相关制度，确保财政资金安全有效使用，以充分提高财政资金使用绩效水平。

(五)加强财经法规学习，严格执行财经纪律，不断提高财政管理水平

在审计过程中，我们发现部分财务人员的财务基础工作尚待进一步加强，财务知识尚待进一步更新，必须进一步加强财经法规的学习，增强自身的法律意识和原则性，熟悉法规是会计职业道德的基本要求，既要学习相关的法律法规，又要学习会计专业理论、新制度新准则，还要学习会计职业道德规范，只有通过不断学习，全面学习，才能提高会计职业技能和专业胜任能力，才能使自己懂得什么是对、什么是错，什么可以做、什么不可以做，什么必须提倡、什么要坚决反对。如果我们会计不能跟上形势的发展，不能与时俱进，不能及时掌握新的知识，稍有不慎，就会“失之毫厘，谬以千里”，给国家和单位造成严重的损失。因此会计人员必须熟练地掌握会计方面的各项法规和业务，要有强烈的法律意识和原则性，使法律意识贯穿于日常工作的全过程。

(六)明确责任主体，确保责任落实到位

各单位要认真落实责任，强化监管执法，严格责任追究，做好警示教育工作，防范违规违法使用专项资金的情况发生，努力实现资金规范、有效、安全运作。进一步明确责任主体，确保责任落实到位，主要应该做好以下两方面的工作：一是管理部门的责任。首先要提高对违法使用专项资金危害后果的认识，对审批环节及发放对象的疏于管理往往是造成腐败和寻租的根源，加大对管理审批发放环节违法违规行为的处罚力度，有效保证有限的资金发挥最大功效；其次，严肃追究相关责任人的责任。在建立健全制度的前提下，减少行政及人为的影响因素，对资金使用过程中发现的截留、挤占、挪用、滞留、沉淀、资金使用效率低等问题，一经发现，严肃追责。二是使用者的责任。既要保证合法使用者得到应有的充分的政策红利，又要对使用过程中多头申报、虚假冒领、套取资金等问题的单位施以重拳，确保专项资金的审查与监督落实到位。

六、结语

农牧民培训资金和就业创业补助资金是西藏自治区精准扶贫工作最重要的专项资金之一，鉴于西藏自治区地广人稀，农牧民人口占总人口八成以上，且农牧民生活经济来源较为单一的现实特点，如何实现农牧民经济收入的快速增长，是西藏自治区精准扶贫、脱贫攻坚战略实施的重要基础。国家财政和地方财政每年配给西藏自治区的专项资金，尤其以农牧民培训资金和就业创业补助资金为重，因此，这就客观上要求资金监管部门必须加强资金监管，以做到按照政策规定专款专用、专账核算、专户存储的管理要求，以使专项资金真正发挥其精准扶贫的成效。

实务中，专项资金的直接使用和监管单位必须做到依法监管，依法实施，建立健全内部控制制度，严格财务管理，严格审批流程，明确责任，落实责任追究责任的措施。以保障相关农牧民培训与就业政策的全面落实，促进精准扶贫，胶贫攻坚目标任务的顺利完成。