社保费征管机制变革与改进对策研究

2019-07-11伍中信倪杉

会计之友 2019年13期

伍中信倪杉

【摘要】随着我国进入新的历史阶段，保障人民群众的根本利益已成为党和国家密切关注的问题，而社保费是人民群众物质生活保障的基本方面，因此，自2019年起我国全面推行税务机关全责征收社保费，全面保障社会公众的社保权益。但推行后仍面临个人权益意识淡薄、企业人力成本刚性化、个体户断缴问题凸显等挑战，应从培养个人权益意识，建设社保征管系统，搭建社会信用体系等方面入手使其平稳过渡，以期为社保费征收机制改革顺利推行提供指导意见。

【关键词】社保费; 全责征收; 社保权益

【中图分类号】 F840.61 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2019）13-0143-07

全面深化改革是在新的历史条件下为全面建成小康社会，推进社会主义事业采取的重要举措。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》[1]，其中提出改革国税地税征管体制，达到降低纳税成本，提高征管效力的目的。而党的十九大报告中也突出强调了完善社会治理体系这一发展方向。目前，我国人口老龄化的趋势愈加明显，长期将导致养老保险持续承压，社保基金供需失衡，社保费征收机制改革已迫在眉睫。因此，基于當前社保制度发展趋势及我国人口老龄化的现状，中办及国办印发了《国税地税征管体制改革方案》[2]，旨在实现税务机关全责征收社保费，为后续社保费改革奠定坚实的基础。

一、社保费征缴机制演进与发展进程

截至目前，我国的社保费征收机制经历了四次变革，征收主体也随之发生变化，因此，可根据征收主体的变化进行划分[3]，将其分为如下五个阶段：

（一）中华全国总工会统一征收阶段（1951—1969年）

在1951年，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》[4]，其中规定各企事业单位及资方应当按月向中华全国总工会缴纳劳动保险金，并由中华全国总工会在全国各地进行统筹规划。该制度在一定程度上保障了工人阶级的权益。但基于当时的历史环境及条件，十年文革使得社会保险制度遭受重创，且1969年财政部颁布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》[5]，不仅停止了国企提取劳动保险这一经济行为，更是将企业的退休费用、劳保开支都列在营业外支出里，导致劳动保险金的统筹作用完全失效。

（二）征缴主体空缺阶段（1970—1990年）

由于历史遗留问题，虽然后续有各地劳动部门接手社会保险工作，但企业不再缴纳劳动保险金，导致缴税主体缺失。国务院虽陆续颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》[6]、《关于安置老弱病残干部的暂行办法》[7]、《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》[8]，但是仍然没有明确征收机构，也未对征管行为做出具体规定，使得征收机构空缺，社保制度的发展在此阶段停滞不前，需进行进一步的改革才能建立初步社保制度体系。

（三）社会保险部门统一征收阶段（1991—1994年）

1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》[9]，对养老保险的提取、征缴方式、存入账户、征收机构都进行了具体规定，并指定社保机构征收社保费。当然，随着改革开放进入第二阶段，迎来经济快速发展的热潮，国企也随之进行了系列改革，使得社会保险待遇日益丰厚，社会保险基金支付缺口扩大，社保机构的社保费征缴工作面临巨大的压力，亟需缓解。

（四）社保机构与税务机构双轨并行阶段（1995—2018年）

1995年，为缓解社保机构征收社保费的重压，武汉地区率先试行养老保险费地税部门“部分代征”，为成功之典范。1998年，财政部等四部委联合下发《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》[10]，明确规定基本养老保险基金征收方式分为社会保险经办机构负责征收和税务机关代征两种方式。浙江省则于该规定出台后实现了社保费由税务机关代征。1999年，国务院出台了《社会保险费征缴暂行条例》[11]，规定社保险费实行三项社会保险费集中统一征收，征收机构由各地方自主确定，可由税务机关征收，抑或劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。

这一阶段，我国（包括22个省，4个直辖市，5个自治区，不包括港澳台）社保费征收机制地区分布趋势如表1所示。由税务机关全责征收的省份有4个，由税务机关代征的有15个，其余12个仍由社保机构征收。

（五）税务机关统一征收阶段（2019年以后）

随着经济的发展，我国的基本矛盾已经转变转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在当前的发展阶段，人民更为注重生活质量以及合法权益的维护。而社保费征收在双轨并行机制下，也出现了一系列的问题，特别是职工的合法权益受到损害以及养老保险基金缺口问题再次凸显。国务院为保障人民群众的权益，再次出台了《国税地税征管体制改革方案》，规定自2019年起，社保费将由税务机关全面负责征收，提高社保费征收机构的征管能力及征收效率[2]，为全面建成小康社会而努力。

二、社保费征收机制改革前后比较分析

（一）社保费征收机制分析

根据我国社保费征收机制的历史发展，我国征收机构主要是社保机构与税务机关，而根据其职责不同可分为社保部门征收，税务部门代征以及税务部门全责征收三种机制。现行的社保费缴费流程为缴费人登记办理、基础信息审核、缴纳金额和申报缴纳期限核准、申报缴纳、催报催缴、跟踪监控、缴入国库和发放，财政部门对社保费的收支进行监督，三种征收模式下，各机构的职责有所不同，具体分析如下：

社保机构征收模式（见图1）全部流程皆由社保机构进行。税务机关代征模式（见图2）缴费人的登记办理、基础信息的审核、缴纳金额和申报缴纳期限的核准均为社保机构的职责，而申报缴纳、催报催缴、跟踪监控、缴入国库和发放则是税务机关的职责。税务机关全责征收模式（如图3所示）只有缴费人的登记办理为社保机构的职责，其余皆为税务机关的职责。

（二）社保费征收机制改革前后缴费差异分析

社保费征收机制改革后，税务机关将以职工的实际月收入为标准计算应当缴纳的社保费，取代以往企业按照最低缴费标准来缴纳社保费的情况，接下来笔者将分析两种不同的缴纳方式带来的社保费金额差异，特选取了两个地区，一是北京市，原由社保部门负责征收社保费;二是武汉市，原由税务机关代征社保费。均以实际月收入为10 000元进行计算，具体计算过程如下：

1.以北京市（社保部门征收）为例

（1）养老保险及失业保险的缴费基数

2018年最低标准（下限）=2017年社会月平均工资×40%=8 467×40%=3 386.8（元）

2018年最高标准（上限）=2017年社会月平均工资×300%=8 467×300%=25 401（元）

（2）医疗保险、生育保险和工伤保险的缴费基数

2018年最低标准（下限）=2017年社会月平均工资×60%=8 467×60%=5 080.2（元）

2018年最高标准（上限）=2017年社会月均平工资×300%=8 467×300%=25 401（元）

（3）社保费计算一覽表（见表2）

综上，可知按照实际收入缴纳社保费，北京市的各企事业单位需“多承担”1 854.59元/人，而个人则需“多缴纳”640.69元，相比之下，个人的社保费账户中“多”了2 494.28元，实则大大增加职工个人的社保权益，保障了职工个人的未来权益。

2.以武汉市（税务机关代征）为例

根据2018年6月21日武汉市人力资源和社会保障局出台的《关于统一公布使用2018年度社会保险缴费基数上下限和有关缴费标准的通知》[12]，该文件中明确了2018年度的武汉市职工社保的缴费基数上限为19 921.00元，下限为3 399.60元。据此进行有关计算，具体如表3所示。

从表3可知，武汉市企业在社保费征收机构改革后，其所承担的社保费“多”了1 906.19元/人，而个人发到工资卡里的工资则“少”了679.84元。在一定程度上，工资变少了，但是从长远来看，其社保权益按实扣缴，有利于保障其未来权益。

从以上两种征收模式在社保费征由税务机关权责征收前后，皆发生了个人工资变少、社保权益变多的现象。说明在二元征收并存的模式下，社会公众因未按实扣缴而导致其权益受到了一定的侵害，而在社保费征收机制改革后，将有效地维护职工的合法权益，为其未来提供了一定的保障。

三、社保费征收机制变革的实践意义

（一）税收改革的必然趋势

长期以来，我国社保费征收体系面临系列问题（存在跑冒滴漏现象、征收成本高等问题），应对其进行规范管理，使税基与费基合理化，促进税制合理化。因此将社保费由社保机构移交至税务机关征收，正是坚持当前的税收改革方向，其实践意义体现在以下三个方面：一是提高征管效率，社保费的缴纳基数以个人工资为基础，而个人所得税也以工资收入为基准核算，将社保费移交至地税机关则可实现其同税申报、同税计算、同税缴纳，同税管理，能发挥税务机关的资源优势，实现社保费的全面足额征缴，实现应征尽收。二是保证社保基金的安全。税务机关历来就管理税务工作，就有较为完备的征缴机制体制，善于管理征缴所得，且将社保费移交至税务机关，能明晰各部门的职责，形成税务机关征收、财政部门管理、社保部门发放、审计部门监督的管理体系[13]。三是节约社会资源成本。避免参保人及企业两头跑、两头查的问题。在行政管理上，社保机构征缴社保费相较于税务机关将耗费更多的人力、物力，造成社会资源严重浪费。

（二）提高征管效率的必然选择

第一，地税机关是专职组织收入的政府执法机构，有独立的征收体系，可从根本上实现“税务收、财政管、社保支、审计查”的多部门管理格局。第二，全国地税系统有接近40万人的专业税收团队，征收能力强大。第三，金税三期工程能够实现全国征管数据应用的大集中，实现全国国地税征管应用系统的版本统一，有利于提高征缴效率。第四，由于地方税务机关对税收和社会保险费实行的是税费统征统管模式，征收形式会比以往更加便捷、高效。无论缴费的主体是单位还是个人，都可以通过办税服务厅、电子税务局、自助办税终端、银行批量扣费等途径和方式，进行多元化缴费。故社保费由税务机关全责征收是提高征管效率的必然选择。

（三）维护参保人合法权益的必要手段

社保费移交税务机关征收，真正实现了职工“按实缴费”，直观体现是月收入“缩水”。但实际上，社保费的缴纳本该如此。由于企业想降低人力成本与社会保障体系尚不完善等原因，导致大多企业均以最低标准为企业职工缴纳社保费，直接导致个人养老保险、医疗保险及工伤保险账户里的金额偏低。从长远来看，职工个人的利益受到较大损害，不利于职工的长远发展。而当前进行社保费征收机构改革则是为了维护参保人的利益，保障其合法权益。同时，也将减少甚至杜绝不缴少缴社保费的现象，从而避免地方政府干预社保的征缴，使社保体系独立运行。

四、推行税务部门全责征收社保费带来的挑战

（一）个人权益意识淡薄

个人作为社保费的主体，大多并不了解其所缴纳社保费的具体比例、基数，更是没有对自己缴纳的社保费进行复核。这为企业进行人力成本弹性调整提供了一定的便利。社保费征收机制改革后，每位职工月缴的社保费会增加，其所享有社保权益会增加，但实际收到的工资看起来会变少，这对于具有短视心理的个人会存在较大的心理反差，在他们看来，双鸟在林不如一鸟在手，未来的权益是未知且不可靠的，只有目前能获得的才是最可靠的，进而对社保费征收机制改革产生误解，甚至反感。

（二）企业人力成本刚性化

在社保费征收机制改革后，企业在人力成本方面的费用将刚性化，其必须如实依照每位职工的应发工资计算缴纳社保费，导致企业的人力成本进一步“提高”，特别是对于劳动密集型企业影响尤甚。但从以往社保费征收条例来看，企业本应按照个人的应发工资来计缴职工的社保费，但是由于政策执行力度、相关部门的征收力度等多种原因，使得大多企业按照最低标准来缴纳个人社保费，从而为企业降低人力成本提供了可乘之机。

在实行社保费征收机制改革后，企业的人力成本调整无可乘之机，企业可能会通过其他途径来降低企业的人力成本，如裁员、降薪、降低工资基数、提高产品售价等方式弥补成本刚性化带来的成本“增加”，进一步引发新的社会问题。

（三）个体工商户断缴问题凸显

在以往的社保费征收机制下，个体工商户的社保费是由自己申报缴纳，基于社保费有关费种规定的享受条件，大部分个体工商户会申报，并缴纳社保费。但个体户社保费的管理不及企业管理规范，且个体户的变动性、随意性较大，以前的征管机制下，难以管理到位。因此，有些个体工商户会因年度的生产经营来决定是否缴纳社保费，有些断缴后就一直没有续缴，而有些则过了补缴年限才继续补缴，对于这种中间断缴过或是终止缴纳社保费的情况是较为复杂的问题，如何解决个体工商户的社保费断缴问题也将成为社保费征收机制改革后面临的重要难题。

五、推进税务部门全责征收社保费工作开展的建议

（一）加强宣传，培养权益意识

社保费权益主体是广大人民群众，应当通过积极宣传，培养其权益意识，使其了解并支持社保费征收机制改革，进而顺利推动社保费的系列变革。因此，在政府部门、企事业单位及高校应当积极开展相关工作。

政府方面。首先应当加强各部门协同合作，通过各大平台（如报刊、有线电视、社区宣传栏）宣传社保费征收机制改革的实践意义，以及对个人权益的保护。通过群众公益演出向大众宣传社保费的知识及益处，提高社会群众对社保费征收机制改革的理解。其次，在社会保险基金中拨付宣传经费，作为开展宣传工作的物质基础，可以借鉴税收宣传的有关政策，将宣传经费列入当期财政预算，有力保证社保费宣传工作的开展[14]。最后，依照税收管理工作开展社保费的征收管理工作，做到公平费负，并且强调社保费征收的强制性，这对提高缴费人的参保意识及缴费积极性具有一定作用。

企业方面。首先，在入职培训中可添加社保费的知识及对职工个人的意义部分，使职工对社保费有初步了解。其次，财务部门在核算职工个人的社保费时，可将社保费核算过程随工资明细通过邮件等方式对个人公开，使职工能更深入地了解社保费的内容。最后，企业的人力资源部门（人事部）可定期向本企业公布社保费的计缴过程、内容及意义，确保职工能及时更新社保费的有关知识。

高校方面。高校向社会培养了一批又一批的社会人才，作为社会人才的主要培养地，高校有义务向大学生介绍社保费的有关理论知识，使其能从根本上意识到社保权益对个人发展的有用性，从源头开始培养社会公众的社保权益意识。应根据专业不同分别进行培养，对于财经类专业，通常在专业课或选修课中会涉及社保费的有关知识，授课老师应当在课堂上强调社保费的重要性及有益性。而对于非财经类专业而言，则应当通过就业指导课向在校学生强调社保权益及其重要性，从而使每位大学生都能深入理解社保费征收机制改革并积极推动社保费的后续变革。

（二）区别对待，平稳过渡

1.过往不究，着眼未来

从当前社会情况来看，对于企业以前的少缴部分应如李克强总理所言，在社保征收机构改革到位前，各地保持现有征收政策不变，严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴。此举一来安定各企业，避免各企业因为人力成本刚性化带来的压力而纷纷采取过激政策;二来是给企业以喘息的机会，累计历史年度少缴的社保费对企业而言是一笔巨大的支出，一旦贸然开展集中清缴，对企业而言是一笔极为沉重的负担，很可能会因为这沉重的負担而面临破产倒闭。因此，对企业以往少缴部分，税务机关应当不予集中清缴追缴。

而对于个体工商户少缴的部分，则应当根据不同情况予以区别对待。自2019年至其退休年度满足基本缴费年限的可先暂不处理，不集中清缴，对其未来的社保缴费予以监督，强制缴纳。而对于自2019年至其退休年度不满足基本缴费年限的，则应根据其历年的经营情况及个体工商户的意愿，若是自愿补缴的，则税务机关将其分期计入相应的少缴、断缴年度;对于断缴、少缴进行补缴存在难度的，应当酌情处理，可以为其制定相应的补缴计划，分期补缴，或是通过税收优惠来调节社保费的压力。

2.调整费率，释放活力

据《中国企业社保白皮书2018》可知，企业缴纳社保费不合规的比例高达70%[15]，在于其所负担的人力成本过高，且自2015年以来，陆续出台了降低费率的政策。这说明国家对社保费的宏观调控一直在持续推进，且在社保费征收机制改革后，征收力度大幅增强，具有明显的强制性，降低费率既切实可行又能基本保障劳动者的社保权益，释放企业活力。根据卞文志[16]的调查发现，社保费中比例最高的养老保险比例为19%，在现有的基础上降低一个百分点，大多省份是可以实现收大于支的，而少数地方会出现收不抵支的现象。社保部门有关人士表示，即使降低了社保费的比率，也不会降低社保费的待遇。况且，国务院发布了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》[17]，明确自2018年7月1日起正式实施养老保险基金中央调剂制度，为所有职工的养老保险提供了保障，也为降低社保费率提供了一定的制度基础。

3.整合税种，降低税负

目前我国有18个税种，但是企业的所得经过双重课征或是多重课征，一是增值税与消费税，二是企业所得税，这给企业带来了较大的发展压力。虽自2018年5月1日起施行增值税率下调一个百分点的新政策，但是在当前社保费改革的新形势下，企业面临的税负及社会负担仍是极大的。在税收改革的大潮下，有关部门可以基于当前企业面临的新形势以降低企业整体负担，促进企业发展为目的，考虑在税收方面降低企业的负担，如降低税率，对流转税、资源税、财产税、行为目的税进行内部整合等，从整体上降低企业负担，进而缓解社保费征收机制改革带来的压力。

（三）规范管理，建设征管信息系统

在智能时代，实行税务部门全责征收社保费最重要的一步是建设好社保费征收信息系统。若将缴费人的信息全部归于一个信息系统，既便于税务机关开展征收管理工作，又方便缴费人实时查询了解个人社保信息。通过将各种各样的信息进行整合汇编，能实现资源的互联共享，便捷化社保费征收管理工作，因此，建设社保费征收管理系统应从如下三个方面着手。

1.构建社保费征管系统

在建设信息系统之前，为提高建设效率，首先应当建立起社保费征管工作协调机制，便于各部门通力配合。一是应当定期召开相关部门工作会议，定期汇报工作进展情况，使各部门的工作相互协调，相互推动，也便于各部门相互监督，大大提高税源质量及社保费征管效率;二是统一社保执法立足点。对于企业发生不缴、少缴的情况，应当先通知税务部门，由税务部门牵头进行相应的调查，避免两头查的情况发生。其次，基于互联网搭建社保费征管信息系统应当具备社保费预缴、个人社保费缴纳、在线咨询、电子凭证查询打印、客户端等多个功能，而且可以同步开发电子社保局，方便广大缴费人随时查询。最后，在建设征管系统时，应当为其配置专门网络，保证准确完整地传递信息，解决税务各部门信息不对称的问题[18]。

2.连通税收网络平台

社保费征收依据是职工个人工资，需要企业据实提供相关资料作为缴费基础，而企业每期应当报送有关的纳税资料作为纳税依据，如在代扣个人所得税的时候需要报送职工个人的工资情况。因此，可将社保费征缴系统与税收平台相互连接，使其实现资源共享，企业只需要在一个系统里提交教职工工资情况，就可实现个人所得税及社保费的缴纳。此外，对于个体工商户的社保费缴纳问题进行了严格的监管与控制，确保个体工商户如期缴纳社保费，既保障其社保权益，也有效地实现了税收部门之间的资源和信息共享，确保了税务部门工作的有效开展。

3.加强监督，优化管理

社保费是一项民生工程，涉及广大人民群众的根本利益。因此，必须以有力的监督保障社保费工作的顺利开展，保障广大人民群众的基本权益。首先，各地方通过信息系统定期对社保费的收支情况进行公示，对于重大异常情况予以说明，并相应地建立对账制度，对于社保费个人缴纳的基本情况，税务机关应当同社保部门进行核对，以确定征缴范围的有效性;而对于社保费的收缴情况，税务机关应当及时与财政部门进行核对，确保征收金额的无误性。其次，利用信息系统管理社保费收费凭证，达到监督其使用的目的。还可比照税收工作中取缔过渡性账户的规定，杜绝出现有关人员挪用、截留公款的现象。最后，实行定期审计的监督制度。一方面，审计机关对税务机关的社保费征收工作情况进行审查核验;另一方面，对税务机关的管理规范性进行审核。对于社保费征管中存在的问题应当要求税务机关加以改进，而税务机关拒不改进的应当上报有关部门，申请上级部门处理。

（四）控制风险，搭建社会信用体系

1.建立并完善社保费征管制度

在社保费由税务机关全责征收后，有关具体实施细则并没有完全公布，有些地方在有关政策文件中进行了一些原则性的公布，却因规范标准不统一而导致其实践性不强。因此，有关部门应尽快结合当前社保费征缴情况分析总结具备可行性的政策文件，指导社保费征收管理工作。首先，可借鉴税务征收管理程序，制定社保费的征管机制;其次，社保费可以采用属地化征收的模式，便于结合实地情况进行综合调整;最后，落实好基础性工作，如个人社保档案管理、社保基金账户规范管理等，确保社保费工作顺利移交并长期顺利开展。

此外，应从法律、规章方面对税务机关的权责进行完善补充。在法律程序方面，《行政强制执行法》[19]对于申请强制执行的法律救济期限及强制执行告知具有一定的限制。對此，应当进一步明确税务机关强制执行与财产保全的程序，可适当简化有些程序，提高社会保险费的征管效率。

2.提高识别与应对风险能力

前文已述，对企业历史欠缴情况不予集中清缴，但是对欠缴的具体情况应当进行核实，并将其作为社保费风险指标的参考，建立社保费风险控制体系。首先，应当将社保费缴费人的缴费基本情况（如缴费基数、已缴费年限、欠缴情况等）、个人所得税缴费情况及其他情况进行系统结合[20]。其次，根据已获得的信息分不同情况设置风险指标，若缴费人为职工，在设置风险指标时应综合考虑企业及个人的缴费表现;若是缴费人为个体工商户，则应该根据该个体户的缴费表现来设置相应的风险指标。最后，根据其设置的指标确定风险的类型、特征、对象并为此制定相应的策略。

税务机关应通过组织业务培训及技能实操等活动积极提高自身工作人员的风险识别能力。将社保费风险管理工作作为税务部门的日常工作范畴之一，不仅对缴费工作各环节进行严格监控，还应通过挂钩绩效工资来建立控制风险的责任意识，从而实现社保费广覆盖、低负担的目标。

3.建立社会信用体系

2017年6月23日，全国首部社会信用体系综合性法规《上海市社会信用条例》[21]正式通过。我国越来越重视个人信用，对失信行为的惩戒力度也进一步加大。而社保费是个人权益的保障，应当纳入个人信用体系及企业信用体系中，作为评判个人信用、企业信用的重要依据。一是应当明确社保费信用管理措施，可以采用积分制来评判个人或企业信用。首先，应给定一个基准分，在此基础上进行加减分。其次，制定加减分制度，并确定好每一事项的具体加分值，有利于积分制的推广和执行。最后，对信用级别进行等级划分，如优、良、中、差四个等级，定性每个人的信用情况。二是应当扩大缴费人的信用积分使用范畴。可以将社保费信用积分纳入全国社会公共信用信息公示系统进行系统化管理，使其成为企业信用（作为信贷融资、兼并、上市等的参考值）与个人信用（作为贷款、出国、交通出行等的参考值）的组成部分，广泛应用于社会公共层面。三是加强恶劣失信行为的惩戒力度。对于失信严重的企业，对其信贷融资行为、上市融资行为、申请政府补助、享受税收优惠等方面适度地加以限制约束;而对于失信严重的个人，应该限制其高端消费行为（买车贷款、出行乘坐飞机、奢侈品消费等行为），对其投资行为（如买房）也应进行严格限制。对于上述由于失信行为导致的失信现象，即使在失信行为消除后，也不能立即恢复至基础分，而应先对其消费投资行为的限制范围和限制力度放宽放缓，根据失信人的后期表现再进行相应处理。

【参考文献】

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