“一带一路”框架下亚投行贷款条件性问责机制研究

王 萍

（广东金融学院 法学院，广东 广州 510521）

在全球金融治理进程中国际多边金融机构贷款所附加的条件性要求备受诟病，最为值得注意的便是在贷款条件设计与实施过程中显现的问责危机。众多实践也在一定程度上反映了这一危机已阻碍了国际多边金融机构贷款资助职能的有效发挥，所以有必要在全球金融治理进程中加强贷款条件性的问责考量。亚洲基础设施投资银行（以下简称亚投行）作为“一带一路”倡议的重要助力，旨在为本区域基础设施建设提供资金帮助。亚投行本质上仍然属于政府间多边开发机构，机构组成模式和运营规则借鉴了众多其他国际多边金融机构的做法，问责机制的建立与完善也必将是亚投行在实施项目贷款时所必须面对的问题。

一、国际多边金融机构贷款条件性问责机制的具体内涵

贷款条件性一般是指成员国为获得机构贷款资金以符合组织宗旨和条款等方式所采取的一系列政策和程序。设置贷款条件目的在于保障多边金融机构贷款资金的安全及组织职能的实现。如今，国际多边金融机构项目贷款和政策贷款的条件有相互融合之趋势，贷款条件随着“华盛顿共识”的产生，内容上逐渐从宏观经济扩大到微观经济，进而有可能损害一国的经济自主权，所以亚投行在设置贷款条件时将不可回避地面对机构的问责性问题。

（一）可问责性的含义

一般将英文术语accountability 翻译为可问责性，从文义上来看，含有“责任”、“追查问题”与“说明白”等意思。实际上，学术界并没有形成对“问责”的统一认识。民主政治系统中，问责指旨在防止政治权利滥用而设置的一系列机制。“问责”一词世界银行将其认为是，问责是一个过程，其中包括问责主体和问责对象这两个行为主体，即问责主体评估问责对象的行为、理念和结构，由问责主体给予奖励或惩罚。又如世界共同信托组织（One World Trust）认为“问责在全球责任项目是指，有关组织在问责程序中按照自身的许诺平衡利益攸关方所做出的决策行为和有关陈述等需要。”又如，Jem Bendell 所提出的民主问责概念，即国际组织做出的决定要对受这些决定影响的人负责。上述对问责定义的具体描述虽不尽相同，但仍可窥探出某些共同点，即问责主体、问责对象、问责方式和内容为问责机制的构成要件。综上，“问责”主要是指问责对象就其行为以一定方式向问责主体负责。

（二）问责机制的构成要件

问责主体和问责对象是一对相对应的概念，是构成问责机制的必要要件。当问责一词被频繁使用，政府与企业首当其冲成为问责的对象。依据上述逻辑结构所给出的定义，问责主体主要指有关利益攸关方，包括主权国家、政府间组织、跨国公司、社会组织、个人等，具有主体多样性等特点。问责对象则为国际多边金融机构如亚投行、IMF、世界银行等组织。问责内容主要是亚投行设置贷款条件所产生的影响即行为和有关决定，包括行为问责、结果问责、使命问责等多种形式。问责方式指通过比较透明公开等形式陈述观点，包括内部问责机制和外部问责机制。在如今全球金融治理理论下，问责实则是为了让国际组织充当参与者与促进者的地位。由于没有评判亚投行行动的任何议定标准，成员国或有关利益方也没有任何适当机制能够要求亚投行及其治理机构对其行动负责。因此，在亚投行发挥了推动政策形成、履行职能和维护亚洲金融稳定等作用后，也仍然有必要对其问责。总体而言，亚投行的问责机制是指利益攸关方因亚投行贷款条件所设置的政策与要求而受到权益损害时，通过亚投行内部程序或其他途径寻求救济的制度设计。

（三）亚投行问责机制的核心要素

一般认为，问责机制包括三个要素①Ngaire Woods，Accountability，Governance，and Reform in the International Financial Institutions，Oxford University Press，2001。：透明性（数据收集和公开）、遵守性（Compliance）（监管、审计和公开有关评估结果）和执行性（Enforcement）（施加罢免和罚款等制裁）。在现代政治体系中，主要分为垂直和平行两种问责机制。但就国际多边金融机构而言，主要以垂直问责机制为主。如下图所示，亚投行参照其他国际金融机构设立问责机制也可能存在某些共同问题，但为了确保银行贷款项目的有效实施，亚投行有必要在设立相对独立监督机构、听取利益攸关方意见、提供合适的申诉及救济途径和监督银行义务等方面做出更大的努力。

垂直问责机制结构图 现存机制可能存在的问题选民进行选举产生政府（亚投行成员国）政府财政部长位列于亚投行理事会监督以下工作由执行董事组成的执行董事会任命并监督以下工作亚投行行长和高级管理层人员任命、罢免并监督以下工作亚投行雇员选民对政府问责机制缺乏缺乏独立的监督机构来受理申诉、调查银行的行为对管理层和雇员的监督不足不合适的激励机制易导致透明度和参与性缺乏

二、亚投行贷款条件性问责机制的法律分析

国际组织的义务范畴以其组织章程和它们所正式加入的条约为限。②See Francois Gianviti，‘Economic，Social and Cultural Human Rights and the International Monetary Fund，in Non－State Actors and Human Rights’，in Philip Alaton and Mary Robinson ed.，Human Rights and Development：Towards Mutual Reinforcement，Oxford U－niversity Press，2005，pp.113－138.为此，一般意义上国际组织仅需对其成员国负责，而成员国理论上也只有通过正式的组织管理机制来维护国家利益。国际经济组织为其行为承担国际责任已发展成为习惯国际法规则。①See Final Report of the International Law Association Committee on Accountability of International Organization，Report of the Seventy－First Conference，Berlin，Aug，2004，p.26.由此，国际多边金融机构的外部责任机制其实早已受到诸多国际法规则的制约，仅仅依靠组织内部责任机制维护相关权益已不能适应时代的发展需求，特别是接受公众监督已是落实国际组织问责性的必要条件之一②See Benedict Kingsbury，Nico Krisch ＆ Richard Stewart，’The Emergence of Global Administrative Law’，Law and Contemporary Problems，Vol.68，2005，p.26。。

（一）亚投行贷款条件性的外部问责机制

1.亚投行建立问责机制的法律依据

（1）《亚洲基础设施投资银行协定》（《AIIB 协定》）及相关法律文件

国际组织的问责制来源于它所拥有的权力。传统上，国际经济组织会拒绝承担本组织宪章以外的任何其他国际法义务。③参见张晓静：《国际金融机构的公众问责制》，《法学家》2014年第1 期。就亚投行而言，亚投行在具体实践中理应仅受宪章或者操作性政策的限制，国际法不能对其决议和项目施加限制。这与国际多边开发机构认为自身是自主且自治的国际组织观念有关。例如，IMF 理事会曾表示，IMF 与联合国建立联系并成为它的专门机构，并不意味着IMF 有义务采纳联合国所有的决议，如《经济、社会和文化权利国际公约》和联合国成员间签订的国际条约等。④See World Bank Inspection Panel，’Investigation Report：Honduras：Land Administration Project’，IDA Credit （3858－HO），2007，para.10.IMF 法律顾问Francois Gianviti 教授在关于处理《经济、社会和文化权利国际公约》与IMF 之间关系的专题报告中，他指出IMF、世界银行这些国际金融机构，它们与该人权国际公约不存在直接的联系，该人权公约下的义务不能自然地成为这些国际经济组织的当然义务。⑤See Francois Gianviti，’Economic，Social，and Cultural Human Rights and the International Monetary Fund’，available at http：／／www.imf.org／external／np／leg／sem／2002／cdmfl／eng／gianv3.pdf，para.5（Last visited on March 5，2018）。依据文章观点，认为具体原因包括以下几个方面：首先，IMF 和世行运作的依据仅限于组织章程，如果两个国际金融机构同意接纳其他的目标或价值，这必然关系到要修改宪章才能将其作为强制性义务。而实践中，除了IMF 和世行，其他的联合国专门机构都明示或默示地将人权问题纳入机构的目标。其次，从性质来看，IMF 与联合国其他专门机构不同，IMF 和世行属于纯粹的技术性或金融性组织，它们的职能是提供经济援助而非表达政治要求，也较少涉及人权、发展权等私人问题。最后，IMF 和世行都不是《经济、社会和文化权利国际公约》的成员，1947年制定的《联合国与IMF 和世界银行之间关系的议定书》已经明确说明两个金融机构是独立的国际组织。类似地，亚投行作为独立的多边金融机构自然也不受其他国际条约或协定的约束，但亚投行必然受自身法律体系的约束。这主要包括亚投行现有规范文件由基本文件（Basic Documents）、业务政策（Operational Policies）和制度文件（Institutional Documents）三部分组成。实际上，亚投行在目前的法律体系中并没有专门关于问责机制的规定，而这方面的内容主要散见于《AIIB 协议》第34 条银行披露信息的义务、第13 条业务原则及《环境与社会框架》（以下简称《框架》）中因环境因素而引起的机构问责。

（2）习惯国际法与一般国际法规则

传统上，一般认为习惯国际法与一般国际法规则所确立的国际义务普遍适用于国际法主体。国际条约可以设立国际义务，国际义务也可通过其他基本原则或习惯规则等方式而取得认可。亚投行作为国际法主体，理应受到国际法规则的制约。国际法院曾表示，国际组织需要服从国际法基本规则所产生的义务，并且也要受制于作为缔约方签订的国家条约。⑥See Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt，Advisory Opinion of 20 December 1980，73，ICJ，Report，1980，p.88.那么，亚投行建立的问责机制中可适用的法律渊源也应该包含国际法规则，如《国际组织责任条款草案》。正如国际法委员会所指出的，国际组织依据内部规则得出的组织行为合法性的结论并没有实质性意义。⑦See Final Report of the International Law Association Committee on Accountability of International Organization，Report of the Seventy－First Conference，Berlin，Aug，2004，p.27.这意味着，诸如《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际人权公约构成的习惯国际法及国际强行法等规则，亚投行有义务遵守。如果国际多边金融机构一味强调其不受有关国际公约的任何约束或不将有关人权等问题作为机构贷款条件性的考察内容，实际将有损机构的运作。概而言之，亚投行即使作为其他国际条约的非缔约方也不能规避它有关的国际法义务，特别是当某项义务已成为习惯国际法规则。亚投行依据国际法而建立，是国际法律秩序的一部分，其问责机制也必然受到国际法规则的制约。

2.对亚投行贷款条件进行外部问责的实施路径

亚投行外部问责机制主要是指经亚投行同意，亚投行贷款条件性受到外部机构或程序的审查而适用的一系列制度。依据《AIIB 协定》，亚投行原则上不受外部问责机制的约束，但随着国家实践的发展，亚投行有时不得不考虑或接受来自外部问责机制的约束，特别是如今公众问责机制迅猛发展背景下。

（1）国内法院管辖下的问责制

相对豁免理论的发展已使国际组织是否能在国内法院被诉的态度发生了巨大的变化。一般认为，国际组织若出于履行职能的需要可以享有管辖豁免权，即“职能必要”标准。授予国际组织管辖豁免权是出于排除不适当外部干预、繁重举证责任以及带有政治目的的司法判决等原因。①参见张晓静：《国际金融机构的公众问责制》，《法学家》2014年第1 期。主权国家给予国际组织管理内部事务的最大权限是对组织的尊重，特别是当国际组织是为了实现成员国间共同目标而履行职责时。②See Michael Singer，’Jurisdictional Immunity of International Organizations：Human Rights and Functional Necessity Concern’，Virginia Journal of International Law，Vol.36，1995，p.99.目前，《AIIB 协定》第46 条对亚投行的豁免权也做了相关规定，若将亚投行置于成员国国内管辖在实践上存在巨大障碍。因此亚投行设置贷款条件的行为，在亚投行自身法律体系之外理应不受到成员国国内法院的问责和司法管辖。

国家对其从事的行为必须承担法律责任，而亚投行作为主权国家参与的国际多边金融机构，其从事的行为可以认为是国家通过国际金融机构而做出的集体行为。那么，如果这样，有什么理由使像亚投行这样的国际金融组织完全得到豁免呢？存在这样的考虑，即当国际组织所享有的豁免权明显多于成员国时，国际组织中的某些大国则有可能产生不合法动机，企图利用国际组织逃避法律义务。③See Steven Herz，‘Rethinking International Financial Institution Immunity’，in Daniel D.Bradlow and David B.Hunter ed.，International Financial Institutions and International Law，Hague：Wolters Kluwer，2010，pp.159－160.因此，“职能必要”标准应该加以严格解释，特别是针对金融机构贷款条件性设置时，有必要明确是否某项贷款调整政策的要求是亚投行履行职能的“完全必要”（strictly necessity）④See Michael Singer，’Jurisdictional Immunity of International Organizations：Human Rights and Functional Necessity Concern’，Virginia Journal of International Law，Vol.36，1995，p.101.，防止亚投行因某些政治因素考量而加重条件性设置且规避外部问责。

（2）公众问责机制

公众问责机制近年来得到了迅猛发展，各国及国际组织都一定程度上通过法规或制度规定了个人利益受损时的救济程序。在国际法规则的框架内，当个体利益受到国际组织侵害时，如今可通过两个方式向国际组织问责：一是利用国际组织的内部部门或问责机制进行投诉，二是利用当地救济即向所在国法院起诉。就亚投行而言，其贷款项目虽主要针对域内的基础设施建设，但是项目产生的环境与社会影响可能对当地民众影响巨大。例如，《框架》第二部分第12 条，亚投行依据项目对环境和社会的影响将业务分为A 类、B 类、C 类和FI 类。那么，当亚投行贷款项目损害成员国个体权益时，亚投行该如何问责？

按照目前的实践，当个体权益因国际多边金融机构贷款项目而受损时，一般由个体向所在国法院提请诉讼。此时的受诉对象一般为成员国政府或有关部门，多为行政诉讼。然而，国际组织的豁免权常常使个体权利在国内法院得不到救济。那么，当个体“穷尽当地救济”之后，是否可以请求其他国际组织或利用国际多边金融机构的内部问责机制问责呢？理论上，应该允许这种情况的存在。但是，由于国际法律体系不像国内金字塔式法律体系一样，有一个最高法律权威的存在。正是因为国际法主体平等这一原则导致其他国际组织或亚投行能否接受个体投诉，仍取决于各国际组织的章程或国家间协议的规定。从道义上分析，国际经济组织应该为成员国国民提供直接主张权利和争取利益的机会，个体的救济权不应随意被剥夺。对此，亚投行在《框架》中设置的客户咨询和申诉机制，一定程度上体现了亚投行试图利用公众问责机制来应对有关贷款条件性个体投诉案件，增加公众对其行为的监督，以满足公众对其的合理期待。由于该机制配套规定目前仍处于原则性规定的层次，欠缺强制执行力，因此究竟如何保证受负面影响的个体得到救济的部分仍有待完善。

（二）亚投行贷款条件性的内部问责机制

仔细考察亚投行目前的法律体系，并没有一套完整且可操作的内部问责机制。即使有相应的问责条款，也诸多散见于其他内容之中。针对亚投行贷款条件性而探究亚投行内部问责机制，有利于全面且深入了解亚投行贷款条件性的实施情况和影响因子。

1.亚投行贷款条件性问责机制的表现

《AIIB 协定》作为亚投行基础性“宪章”，其中关于环境与社会保障政策的规定，仅在《AIIB 协定》第13 条“业务原则”第（四款）中稍微涉及，这意味着关于保障政策的制定与执行机制仍缺乏详细规定。并且，亚投行将政策制定的权力交予董事会，而作为最高权力机构的理事会却被拒之门外。政策制定主体位阶过低，将无疑有损法律实施过程中的约束力和执行力。具体就问责机制内容而言，主要指亚投行于2016年2月公布的《框架》，它规定了环境与社会政策在项目贷款中的具体要求，设立了项目层面与银行层面的申诉机制。

2.亚投行内部问责机制的缺陷

第一，问责程序缺乏强制约束力。亚投行内部问责机制主要考察亚投行工作是否遵守内部程序和政策。亚投行虽在《框架》中规定了客户的申诉机制，但未明确为受损利益攸关方提供救济的主体，由此导致即使申诉后，项目所存在的危害风险并未实际得到预防，争端亦不能圆满解决。这是因为亚投行内部独立责任机制的缺乏，致使争端解决程序缺少公正司法程序的基本特征。因此，亚投行实则不能提供类似于司法审判权的救济机制，由此导致法律上的强制约束力缺乏，问责程序效果大打折扣。

第二，问责标准的模糊性。亚投行针对自身内部而产生的问责性问题，审查标准过于模糊且宽泛，进而非常容易导致滥诉和不公正现象的产生，造成资源浪费。质言之，《框架》规定由客户作为申诉机制的建立主体而非亚投行，因而利益攸关方当受项目影响时便无从依据该规则进行问责。换言之，此时所谓的“救济”规定形同虚设。亚投行针对贷款条件性而引起的问责问题，可适用的裁定标准并无成文规定，因此容易造成亚投行对问责争议拥有过大的自由裁量权。

三、亚投行贷款条件性问责机制的发展思路

亚投行责任制度是其参与国际货币体系制度规范的重要组成部分，完善亚投行责任制度是亚投行实现基础设施领域金融援助职能的必然结果，是当代国际法律体系发展的客观要求。权利与责任是相对的，“基于权利而问责”是亚投行在“一带一路”框架下问责机制构建的理论基础。亚投行既然享有国际法所赋予的权利，就要承担责任。

（一）完善亚投行责任制度的必要性

第一，亚投行贷款项目不断增加的必然要求。亚洲地区基础设施贷款需求依然巨大，亚投行目前虽已批准了一些项目，但仍需完善责任制度的建立。亚投行及其专家不仅对成员国国内法律制定、监督执行和司法诉讼程序能产生重大影响，而且亚投行贷款项目能成为成员国缓解基础设施建设资金短缺的重要公共渠道。此外，亚投行与主权国家、其他非政府组织、国际法主体等成了全球治理的重要力量。对亚投行而言，其在国际社会逐渐重要的地位要求它应该受到监督，因此建设完善的亚投行责任制度是形势的必然要求。

第二，防止权力滥用的潜在危险。国际多边金融机构在确定贷款条件具体内容时，需避免管理不当、信息不对称、不遵守合同以及违反人权等权力滥用的行为，此种权力滥用主要是由于机构缺乏透明的治理体系而造成的。实际上，亚投行也存在此种权力滥用的可能性，特别是当董事会假如拥有对《AIIB 协定》排他性解释权时，就会产生“自己审理自己案件”的司法困境。另外，目前亚投行贷款条件性设置程序大部分仍不对外公开，公众监督机制缺乏，为此亚投行需要通过一些责任措施防止其将来可能发生的权利滥用情形。

第三，亚投行保持民主性的内在要求。亚投行作为国际法主体，对其没有遵守国际法规范和标准的行为应当承担责任。亚投行问责机制民主性欠缺的主要原因有：第一，亚投行缺乏有效机制让最可能受项目影响和被边缘化的群体对亚投行有关决定提出异议；第二，亚投行理事会拥有解释《AIIB 协定》的权利以使亚投行有关行动合法化，为此也排出了正式的外部问责机制和民主力量；第三，理事会不足以让亚投行官员为他们的行为负责，因为可能发生的频繁职位的更换；第四，亚投行目前有关法律文件仍有待进一步磋商与修订，有关法律标准较为模糊和原则性。为此，责任机制的设立能够保障成员国的利益不受侵犯，为亚投行正确行使职能保驾护航。

（二）“一带一路”框架下亚投行贷款条件性问责机制的制度设计

随着全球金融治理的深入，亚投行问责机制需要不断发展和完善。亚投行问责机制不论对外还是对内，仍可能存在问责对象“各自为政”的局面，致使问责主体的权益救济得不到真正保障。建立贷款条件性问责机制是“一带一路”框架下亚投行正确履行贷款资助职能的必然要求和情势所趋。

1.完善亚投行问责机制的相关法律法规

亚投行进行自我管理和规制是建立亚投行责任制度的重要形式。亚投行责任制度的具体内容可以依据2005年国际法委员会通过的《国际组织责任条款草案》中关于国际组织的责任构成那样进行设置。其中，主要包括：概念界定、责任的构成要件、归责原则、责任承担形式等方面的内容。随着亚投行参与国际法实践和国际社会对其资金援助的巨大需求，将亚投行责任制度囊括在《国际组织责任条款草案》之中，可以视为是一种重要的制度构建途径。将亚投行责任机制中问责内容进行分类处理，有助于问责争议迅速和有效解决。

（1）使命问责

亚投行以实现其使命为最终责任。不同的国际组织，各自的使命也各异。亚投行针对基础设施建设提供贷款资助职能是其重要使命之一，并规定在《AIIB 协定》之中。亚投行的使命问责要求亚投行实现章程中所设定的使命，如以不损害成员国经济发展的方式提供贷款，这便涉及亚投行贷款条件设定要符合一般法律要求和价值取向。例如，满足有关国际人权公约、联合国安理会某些决议等。对此，亚投行《框架》可比照《联合国商业与人权指导原则》①参见 国际环境法中心：《亚投行须确保制定强有力的问责机制》，http：／www.cgbw.org／Aiib_detail／newsId＝ff08f8db-f6a4-4235-99d1-02566220be18.html，访问日期：2019年1月23日。制定申诉机制的评判原则，将性别、劳动权益等人权因素纳入亚投行问责机制中。

（2）组织问责

亚投行的组织问责是指亚投行如何全面地实现其职能，最重要依据“职能性原则”采取行动。国际组织的法律人格体现了其“职能性原则”，即国际组织以基本文件（章程）为其职权和管辖范围为导向。②参见梁西著，杨泽伟修订：《梁著国际组织法》，第六版，武汉大学出版社2011年版，第10 页。国际法院在“为联合国服务而受损害的赔偿案”的咨询意见中已经确认，国际组织作为国际人格享有者，其权利和义务取决于其特定的宗旨和职能。为此，亚投行设置贷款条件必须在其职权范围之内才属合法，这是亚投行对内条件性设置的限制。亚投行设置贷款条件性是根据《AIIB 协定》而做出的行为，是拥有法律基础的行为。对内而言，亚投行职能之一便是提供项目贷款，而贷款条件性设置是为了“保障”金融资助下借贷资金的安全。对外而言，亚投行逐渐成为全球重要的金融组织，提供贷款资金是组织章程赋予的宗旨，是其立根之本。因此，在组织问责上这便要求亚投行有关决策要公开，行为方式要高效且透明。亚投行对此需要依据章程来设置组织和成员的构成、投票权结构及其管理层选择、年度会议召开、对外合作、监督及惩处程序等，通过具体程序实现治理机制的完善。

（3）法律问责

法律问责是指当亚投行违反了法律义务和条约义务时而需要承担的责任。依据《国际组织责任条款草案》，亚投行作为国际法主体，理应对其国际不法行为或国际罪行负责。问责机制实为一项程序，即成员国及利益攸关方向亚投行投诉，要求亚投行对其调整项目所产生的负面影响或受损权益承担责任。此时，一般可由执行董事会进行裁决，执行董事会依据《AIIB 协定》对亚投行贷款条件性问责争议所进行的裁决具有终局效力。另外，《AIIB 协定》第34 条规定了银行披露信息的义务，对此亚投行应制定信息披露政策，主动提高业务的透明度。在此，可考虑拟定专门指导银行信息公开的政策，为亚投行及成员国本国银行业信息公开提供一般性标准。

2.设立专门的问责部门

一些国际组织通过设置专门部门并制定相应的问责程序来应对问责机制缺失的问题。亚投行可以借鉴世界银行在问责机制设置上的做法。世界银行设立了对执行董事会负责的业务评估部门，评估银行借贷业务的操作情况，并最后连同银行的政策和程序一起汇报给执行董事会，1993年起这些报告会定期公布③张晓静.国际金融机构的公众问责制[J].法学家，2014，(1).。亚投行可向世界银行一样设立专门的监察组或独立评价局，赋予监察组咨询、调查、规章制定等权力。监察组做出的针对亚投行是否违背其内部政策及程序性规范的调查报告，理应成为董事会是否停止贷款、是否暂停项目及采纳何种措施的依据。在此种问责机制下，对受到亚投行贷款项目影响的个人允许其可直接向监察组投诉，同时监察组也负责对亚投行贷款项目的实施情况进行有效评估。其中监察组应由当事方非成员国专家人员组成，对私人投诉的事实进行初步判定，并对投诉做出初步回应。之后，监察组可对执行董事会提出意见是否开展全面的调查，同时提交自己的处理方案。最终由执行董事会决定是否进行全面调查并对投诉拥有最终的决定权。这些独立的监察组应与其他部门完全独立，不受外来干涉，独立对项目进行评估，只对执行董事会和行长负责。

然而，针对各部门员工的问责，亚投行应制定统一标准对各部门工作效果进行评价，厘清权责分担，以期对工作人员起到激励和警示作用。另外，建立独立的反贪防腐部门似乎也有必要，让它们行使调查和审计工作的权力，以确保贷款项目和决策的公正公平。

3.独立第三方处理问责争议

独立第三方作为问责争议的处理者，相对亚投行内部问责机制而言，更为公正且权威。当亚投行涉及问责主体为非主权国家且当地救济穷尽的情况下，亚投行可依据案件实际情况，将某项问责争议交由独立第三方裁定。例如，亚投行执行董事会可决定建立一个特别仲裁庭来处理公众投诉。此时，独立第三方的裁定应对亚投行具有强制约束力。

四、结语

亚投行《框架》在内容上基本涵盖了投资开发过程中涉及的环境与社会保障的基础性及原则性规定，但其中关于监督机制的具体规定仍未出台。从机构设置上，亚投行有必要建立一个独立监察机构负责调查、处理相关申诉事宜，同时设立项目前和项目后评价信息管理系统以推动各成员国间的交流。从功能上看，亚投行贷款条件性问责机制需要涵盖合规审查、争端解决等职能，构建此双重功能的机制以解决项目可能引发的负面影响和可能受到的障碍，为利益攸关方提供有效的救济途径。从具体程序上，独立监察组进行的调查不应仅局限于亚投行政策、程序性行为和项目，而更应注重解决方案的达成。亚投行对基础设施建设的资助契合了“一带一路”沿线国家的共同需求，实现了国家的优势互补，推动了利益共享、风险共担、责任共负这一命运共同体的建设。亚投行是“一带一路”建设的核心推动力，是对现有国际发展融资体系的补充和完善。推动亚投行贷款条件性责任机制的透明化，有利于国际货币体系向着公平、平等、民主方向改革。