地方性法规暂停实施的合法性分析

张治宇 程思

自2015年《立法法》的修改增加“授权暂停法律实施”的条款至今，这一措施在我国已得到广泛的应用。但该制度在性质上既不属于法律的修改，也不属于授权立法，而是一项独立的立法权行使形式。现实和理论的要求需要我们去思考该制度的性质及合法性，并对其加以配套措施的建设以使其规范化，将其纳入法制轨道。

1 问题之缘起

2012年全国人大常委会通过的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》开启了我国授权暂停法律实施的序幕，全国人大常委会以决定的形式，宣告部分法律规定在特定的地域和期限内暂时失去法律约束力，从而而避免改革事项的推行与既有的法律规则相冲突。此后，授权暂停法律实施作为一项缓解改革与法治紧张关系的灵活性制度，在多个改革领域中被广泛运用且适用范围不断扩大，成为实现立法和改革决策相衔接，落实“重大改革于法有据”的重要手段。然而，在全面深化改革和全面推进依法治国的双重背景下，该制度的性质、合法性等成为学界争议的热点。

2015 年修改的《立法法》增设了“授权暂停法律实施”条款，有学者认为《立法法》第 13 条为各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基础，然而，第 13 条缺乏宪法文本依据，将造成人民代表大会制度与依法治国方略之间的冲突。有学者认为全国人大常委会所作授权决定既不符合法律修改的形式，也不足以产生法律修改的效力;也有学者将该项制度称为“立法后中止实施”，认为其属于《立法法》公布实施以来授权立法模式的新常态类型。

综上，可以看到，探寻地方性法规暂停实施的性质及合法性是理论和现实的双重需要，本文在厘清其基本性质和合法性的基础上，尝试就其合法性基础的建设以及配套措施的建立提出建议。

2 概念辨析与合法性分析

尽管学界对授权暂停法律实施的性质争议不断，但均未否认其所具有的立法属性，《立法法》将增设的“授权暂停法律实施”条款放置在“立法权限”一节，表明最高国家权力机关对暂停法律实施立法属性的认定。尽管如此，学界对于暂停法律实施究竟属于何种立法形式却并未达成一致。厘清暂停法律实施的性质，既是在法治轨道上完善该项制度的出发点，也是实现深化改革和维护法治双重目的的必然要求。

2.1 概念辨析

2.1.1 地方性法规暂停实施不等于法律修改

地方性法规属于法律的一种，通常来讲，立法包括法律的制定、修改、废除和解释等。多数学者从形式和内容上认为暂停法律实施更应属于四项立法形式中的法律修改，此观点将法律部分内容、效力的变动全部归入法律修改，并未考虑法律修改所特有的“以新换舊”的实质要求。同时，根据“谁制定，谁修改”的立法原则，全国人大常委会能否授权国务院及其部门或者地方有关国家机关修改自己制定的法律，尚值得商榷。通常情况下，上级可以修改下级的法律法规而下级不可修改上级的法律法规。因此，不应将其认定为法律修改。

除此之外，按照法制统一原则的要求，法律修改只可能在全国范围内统一实施而不具有局部适用性，如果暂停法律实施被认定为法律修改，将会产生法律在全国范围内未被修改的情况下反而在试点区域内被修改的情形，这显然为法制统一原则所不容。同时，从法律修改的效果来看。法律修改的最终效果是被替代的法律规范自此失去效力而不再适用，而授权决定中规定“对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。可见，暂停法律实施具有立法试验的法律功能，能否产生法律修改的效果需要依据改革试点效果进行检验。故此，笔者认为授权暂停法律实施不应纳入法律修改的范畴。

2.1.2 地方性法规暂停实施不等于授权立法

从《立法法》关于授权立法的规定来看，暂停法律实施与授权立法根本不同：一是授权立法的被授权主体明确且唯一，即国务院，而暂停法律实施的被授权主体不仅有国务院，还有最高人民法院和最高人民检察院，甚至并未明确被授权主体。二是授权立法最基本的前提条件是对属于全国人大及其常委会专属立法权范围内的事项尚未制定法律，而又存在现实需要，因此授权国务院制定行政法规，而暂停法律实施是对现行有效法律的适用进行局部调整，这与授权立法根本的出发点完全不同。综上所述，从既有法律文本和制度实践的目的来看，暂停法律实施不宜被认定为授权立法。

2.2 地方性法规暂停使用的合法性分析

2015年《立法法》修改前，全国人大常委会共作出了5项授权改革试点决定。除了2012 年在《对〈关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定（草案）〉的说明》中提到“这种授权的依据是宪法第八十九条关于国务院职权的规定：‘全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”，其余授权决定抑或草案说明中几乎都没有提及法律依据的问题。通过这一兜底条款，国务院可以通过被授权而获得这一开放性的职权，但“其他职权”中是否包括授权暂停法律实施权？通过分析全国人大常委会的职权范围我们可以发现，宪法第67条并未明确将授权国务院在部分地区暂停实施相关法律作为全国人大常委会的职权之一，即使认为这是基于宪法第67条的兜底条款——“全国人民代表大会授予的其他职权”，然而全国人大却并未以明示或默示的方式将该项职权授予全国人大常委会。可见，将宪法第89条作为授权暂停法律实施的法律依据显然是不合理的，其背后的支撑可以说十分脆弱，而不断发展的态势要求了必须对其进行规范化建设，以尽可能的规避由其不完善而导致的制度风险。

3 完善之建议

“如果说，在改革开放之初，受法制不完善的时代条件限制，推进改革往往比较粗放，那么今天法律体系形成、法治理念高扬的新时代背景下推进改革，于法有据则是改革的基本前提。”面对暂停法律实施的发展态势，我们仍需要从既有制度框架层面作出回应。

3.1 加强对《立法法》13条的解释

成文法所具有的滞后性以及深化改革的复杂性，决定了某一时期的立法并不能完全适应不断发展的改革实践。具体表现为：（1）暂停法律实施制度的发展态势已远远超出了立法者的预期;（2）授权暂停法律实施作为深化改革与推进法治的一项新制度，尽管制度实施的大致方向已确定，但是具体实施措施和制度设计并不成熟。全国人大通过对《立法法》的修订为全国人大及其常委会授权暂停法律实施提供了宪法基础，但《立法法》第13条中“改革发展的需要”“等领域”“特定事项”“一定期限”“部分地方”“部分规定”等规定属于不确定法律概念，需要进一步明确其具体内涵。要实现法律规范与当前暂停法律实施制度的发展相适应，关键在于明确《立法法》第13条“等”字的涵义。《立法法》对暂停法律实施制度的确认既是对此前经济领域出现的诸多试点改革实践的认可，也为今后制度推行提供了法律保障。

3.2 完善“授权暂停法律实施”的配套制度

在法律解释的基础上，需要建立相应的配套制度以加强对暂停法律实施的监督。笔者认为应从事前、事中、事后三方面全面把握和科学运用授权暂停法律实施权，将法律暂停实施制度纳入法治轨道。

第一，开展授权暂停法律实施可行性与必要性评估。授权暂停法律实施涉及法制统一这一重大法制原则，实践中应区分不同的改革事项和不同的情况，只有实践条件不成熟需要先行先试的事项才能采取暂停实施法律的方式。所以，为防止暂停法律实施权过度滥用而对法制统一原则造成冲击，需要对授權决定出台的可行性和必要性进行专门评估。

第二，健全全国人大及其常委会主导授权暂停法律实施工作的体制机制。全国人大及常委会作为我国最高立法机构，需在推进法律暂停实施合法化这一进程中起主导作用。总的来说分为如下三个方面：其一，严格法律暂停实施的审议批准程序，保证授权过程公开透明，在充分听取各方意见的基础上作出决定，并吸收专家学者参与，提升授权决定的专业化科学化水平。其二，授权主体要加强对暂停法律实施情况的同步监督。明确规定在改革试点过程中，对于试点情况应及时向授权主体作出中期报告，便于加强试点风险管控，及时总结分析和纠正试点中出现的问题;改革试点办法或方案应报授权主体备案，由全国人大相关专门委员会或全国人大常委会工作机构进行审查。其三，应明确被授权主体。如前所述，从地方性法规暂停实施的程序来看，可见这种授权显然太过随意。针对这一情况，笔者认为应授权给它们共同的上一级机关，如监察体制改革中涉及多层次多元化主体，这时由全国人大授权给相关机构共同的上一级机构——全国人大常委会更为适宜。

第三，建立授权暂停法律实施改革试点效果评估机制。暂停法律实施是试点性的改革措施，是为进一步全面改革积累实践经验。因此，当试点期限届满，应及时客观地总结评估试点工作情况，并进行相应处理。该工作可由全国人大、全国人大常委会进行均可，目的在于及时汇总暂停实施情况，经实践证明可行，满足法律修改条件的，应将意见反馈给立法机关，以便及时修法;存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题，有必要延长试点授权期限的，则按照延期决定程序处理;实践证明试点效果不符合改革发展需要的，则由授权机关撤销授权决定，恢复暂停实施的法律规定。

总之，完善“授权暂停法律实施”配套制度，加强授权的合法性、规范性、严肃性，进而使全国人大及其常委会授权在推进国家重大改革、弥补宪法法律漏洞方面发挥应有的作用，从而将改革全程纳入法治轨道，实现立法引领改革，改革推动立法。

（作者单位：南京工业大学法学院）