浅析乡村振兴进程中农地规模化经营的困境及其破解路径

张雅娉

摘 要：实现农业现代化是我国农业发展的必然趋势，农地规模化经营是实现农业现代化的基础条件。农地生产规模化经营是新常态下实现农业农村新发展的重要途径，已经成为新时代乡村振兴战略的重要内容，对推进农业现代化具有重大的战略意义，但是目前的农地规模化经营发展存在着一定的困境。本文从城乡融合、土地流转、新型农业经营主体困境、保障制度不完善等严重影响了农地规模化经营有效推进的问题进行讨论，并针对其所面临的问题提出相应的政策建议。以期完善农地规模化经营现状，推动我国乡村振兴战略的发展。

关键词：乡村振兴 农业规模化经营 新型农业经营主体 土地流转 农业现代化

一、引言

十九大报告提出，实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。现阶段，我国农业正面临如何转型升级、实现规模化经营的发展难题。2004年以来，中央出台的“一号文件”不断关注“三农问题”，明确指出要把发展现代农业作为社会主义新农村建设的首要目标。党的十九大报告中也高度重视“三农”工作，强调农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。在我国党和政府高度重视农业发展和农村建设的现实背景下和发展趋势下，農业生产规模化经营成为了推进中国特色农业现代化的重要途径。[1]

国内部分学者将农业规模化经营的内涵概括为扩大土地生产面积和提高机械化程度，认为只有实现大面积的机械化经营，农业增长和发展才会变成现实。不同学者从不同的研究视角给农地规模化经营做出定义。农业规模化经营的意义，农业规模化经营的主体和生产要素，农业规模化经营目前存在的问题，现实阻碍以及对策建议都是学者们研究的重点。所以，研究视角从“乡村”到“城乡”的转变，探究我国农业规模化生产的困境以及与乡村振兴战略的内在关联，已经成为当下重大而迫切的研究课题。但目前我国农地规模化经营过程中还存在不少问题，需要采取一定的措施进行解决。[2]

二、我国当前农地规模化经营面临的问题

（一） 农业经营主体多为老人，小块耕作模式落后

无疑对于一个国家而言，农业的发展是国家经济发展的前提。对于农业而言，其源源不断的劳动力则是保证其发展的重要前提，尤其是现代农业发展更需要充足的高素质人力资源作为产业支撑。但是，近年来随着大量的农村劳动力向城市转移，导致我国城乡人口年龄结构差异十分显著，广大农村地区出现了空心化的局面，阻碍了农地规模化经营。截止2018年，我国农村外出农民工已达到约1.8亿人次，在村中种植农业的也大多是留守在乡村的仍采用传统的方式经营农地的老人。农业现代化自然是以农民为主体，农业规模化经营更是需要众多的高素质、高技能的新型农民，对于农村劳动力提出了更高的要求。

（二）农地地租、流转费用较高，导致土地流转不畅

近几年我国农村土地租金涨幅明显，农地租金上涨显著增加了农地适度规模经营的成本。由于长期传统观念的束缚，很多当地村民都有恋土情结，认为种地糊口，自己经营土地比出租更为合算。许多农户宁愿选择低产量、低效益的农业生产，正是因为其有地就能养家糊口，不愿将土地流转出去的观念制约了农地土地流转。农户土地集中流转意愿不强，导致了新型流转农地方式缓慢，难以获得规模化经营的土地。[3]

（三） 土地产权制度缺乏清晰界定，制约规模化经营

自家庭联产承包责任制实施以来，我国农村土地产权制度一直未有清晰明确的界定。在我国的相关法律中，农村土地集体所有权和农民的土地承包经营权被赋予土地产权形式。但是这种产权形式与当前我国农民土地流转的实际需求存在冲突。一方面，何为“集体”难以界定，而这也导致在实际操作中土地所有权存在模糊，常常引发矛盾。另一方面，农民土地承包经营权与土地集体所有权之间的边界关系存在模糊不清的问题。直接导致了农户对于土地流转权的不明确，进而在合理维护自身权利时缺乏安全保障。

（四）土地流转以自发流转为主，区域间发展不平衡

我们将土地流转方式中自发式流转定义为农民基于自身外出流动的需要，将土地流转给亲戚朋友、本村农民、邻居熟人进行耕种的行为。当前，我国农村承包地的流转形式主要以中短期的土地租赁为主，以农户之间流转的熟人租赁方式为主，市场化流转相对落后。市场化流转指农民依据土地有偿使用的原则，通过相关规范平台例如土地市场等将土地使用权向专业大户、合作农场和农业园区等专业地流转，发展农业规模经济。但是诸多因素导致市场化流转不足，例如农村土地市场发展匮乏，流转平台建设滞后等。此外，土地流转在各区域间的发展也相对不均衡。土地流转也受到土壤性质、地方所处的区域环境和承包方式等因素的制约，导致了地区龙头企业、农村供销合作社以及农村粮食生产种植大户之间无法进行大范围的土地流转。

（五）农地用途管制刚性不足，影响规模化经营

我国《土地管理法》规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，违者应当承担相应的法律责任。国务院印发《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》中明确强调实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。但是在市场的影响下，人们更注重一些短期可获得的利益，农地的非农化成为了我国当前农地规模化经营所面临的一个突出问题。农地的非农化严重违反了国家土地用途管制，进而威胁了我国的耕地保护及国家粮食安全。有些农地通过“以租代征”的方式用于非农建设，将农地用于建开发区、乡间别墅、旅游度假区等非农用途。这样的现状导致规模化经营难以落实，无法提高农业的核心竞争力。

（六）规模化经营造成生态问题，缺乏综合价值考量

建设生态宜居家园是乡村振兴的重要目标，乡村作为具有自然、社会、经济特征的地域综合体，承担着诸多生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇之间相互促进、共同发展。但是不断增加使用非农场要素例如机器、燃料、杀虫剂、化肥、饲料添加剂等，不但损害了大量的土壤以及水资源、能量资源，而且由于杀虫剂等化学要素、动物的粪便、土壤的沉积造成了严重的环境污染。政府决策缺乏对于农业的综合价值的考量，导致农业与经济、社会和生态环境各自发展之间存在冲突。[4]

三、构建农地规模化经营的对策与建议

（一）完善政治制度保障，稳步推进土地流转

政府在积极推进农业生产规模化的过程中，首先应该尊重农民意愿，遵循客观规律，了解目前农地规模化经营的现实情况，进而以机制改革和政策激励为手段，加强涉农优惠政策的宣传和普及推广，提高农民对于农业生产经营状况的认知水平，减轻农民对于土地转出的思想上的后顾之忧，最终实现由小农分散经营模式向农业生产适度规模化经营的转变。

1.完善农业支持目标

近年来，在乡村振兴战略大背景下，国家积极推进城乡统筹发展，我国加大了对于农业的支持力度，农业支持目标也随着农业形势不断完善。农业支持目标也从最初的“增加农民收入”变化成为“稳定农产品价格”“提高农业的综合生产能力”“规避农业生产经营风险”等方面。基于此，本阶段的农业支持目标可以锁定在提高农地规模化经营水平上，构建新的政策体系和制度保障。[5]

2.积极推进土地流转

土地流转作为农地规模化经营的重要保障，应该以“三权分置”改革作为契机，明确农民的土地承包经营权，保障农民的长期土地生产投入预期，使得土地流转期限迈入中长期。同时，完善相关政策使得土地承包经营权流入市场，创新土地流转模式，推进各类多种适度规模经营模式，使得土地集中到农民手中经营。政府可以利用当今的网络技术，在农村建立相关信息服务平台，及时对农民进行培训，按时发布相关土地流转供求信息，同时加强土地用途的监管，为土地流转创造良好条件。

3.积极培育新型生产经营主体，推进现代农业生产

新型农业经营主体是加快发展现代农业，实现规模化经营的重要角色。培育新型农业经营主体并且维护其合法权益是实现农业规模化经营的有效方式。现阶段，我国已经从最初的家庭生产经营模式向多类型农业经营主体并存的农业生产模式转变。

（1）培育农业生产规模化的经营主体

新型农业主体随着市场经济条件的发展应运而生，是推进农业规模化进程的主要新兴力量。应该按照“三权分置”的思路，重点发展新型经营主体，放活土地经营权，激活更广泛的生产要素。政府可以通过利益引导机制的建立，积极培育农业规模化生产经营主体，促进主体的的发展壮大。乡村振兴的关键之一在于人力资本，因此农业现代化要积极推进创新，促进农业企业家的发展，从而早日实现乡村振兴。

（2）不断完善农业产权交易制度

当前，新型经营主体还面临着融资困难、土地流转不畅、缺少专业化农业生产队伍、服务体系不健全、政策效率低下等一系列的现实问题。在众多现实问题中资金约束作为当下新型农业经营主体面临的主要问题。因此，在今后一段时间内，都应该始终以建设现代农业为中心，不断完善农村产权交易制度。深化体制改革，健全和完善制度保障体系，以多种手段作为农业生产社会化服务体系的补充和保障手段，加快构建新型农业生产经营体系。

（3）构建社会化服务体系

目前，我国虽然针对农业规模化经营的社会服务体系建立出台了一系列的扶持政策，但是对于农村中小金融机构中存在着监管困难、风险高、准入制度严格等问题。可以借助政策扶持，通过金融优惠政策推进农业的发展，为新型农业经营主体提供一定优惠政策，完善金融扶持新型农业经营主体措施，简化新型农业经营主体融资手续，建立专一化金融体系，使得农业新型主体在抵押、担保、信用、贷款等方面能够有效落实。

（4）构建高效的助农服务体系

政府作为鼓励和引导支持作为新型农业经营主体推进农业规模化经营发展的重要力量，要加强对于新型农业经营主体的引导。例如在建立农业品牌方面，要加强对于品牌的宣传工作，提高其知名度。在农业交通物流方面，形成以农产品生产、加工、销售一体化的经营战略。推进农产品物流产业化发展。

四、统筹城乡之间协调发展，推进乡村振兴战略

农业规模化经营的最终目标是搞活农村经济，根本宗旨是与农民共享现代化建设成果。因此，今后的农业发展方向应该以消除农村和城市差别化对待的问题，不断剖析农业发展的新模式、新难题、新处境，制定符合农业发展规律的新策略，加快我国新型城镇化和新农村建设，统筹城乡之间健康有序发展。

（一）完善户籍制度

通过前文分析，土地流转不能顺利进行的一大原因还包括农民工在城市的基本生活保障存在问题，农地自然成为其养老保障。此外，还受到传统户籍制度的约束，大量农民工不能真正的融入城市。所以，可以完善户籍制度改革，加快推进农民工市民化的进程，弱化农村土地的社會保障功能，为加快推进农地规模化经营提供条件。只有切实推进人口城市化进程，才能助力于农地规模化经营。

（二）加大惠农政策力度

为了更加有效地推进农业规模化经营，减小城乡发展差距，应大力推进农村居民的社会保障全覆盖，真正确保农民在医疗、养老、子女教育、最低生活保障方面享有充分的权益。同时，要努力提升农村基本服务质量，切实保障农民的基本权益，提高审批环节的效率，缩小与城市的差距，推进城乡协调发展。

（三）将农业发展与区域发展相结合

在我国经济转型的背景下，可以将国家粮食安全与区域可持续发展二者有机的结合起来，因地制宜，在农业大省可以实行有效的种粮激励，提高农业大省的农业收入，而且要积极鼓励各个农业省区发挥其农业特色，最终实现区域间发展机会的公平。这样不仅可以长久建立粮食安全机制，而且能够最大限度的利用落后地区的特点，促进欠发达地区的经济建设，保证社会稳定健康发展，推进区域发展的平衡。

（四）全面评价农业综合价值，实现可持续发展

农业规模化经营在取得一定经济收益的同时，还造成了一定的生态环境的破坏，缺乏对于农业综合价值的考量。在政府决策中，不能仅仅考虑农业的市场价值，应全面评价农业的综合价值，实现农业与经济、社会和生态环境的协调发展。

1.针对生态问题采取政策予以补偿

农业补贴在各国农业中得到了广泛应用，例如为维持某些野生动物的生存环境而提供经济救助、减少化肥使用的绿色支付经济政策。大多都是针对生态环境提出的措施，例如以减少环境污染为目标，对于愿意采取行动减少环境污染的农民支付收入等。这样的政策可以增加农民收入，但最主要的是可以减少环境污染。我国也已经开始实施生态环境补偿，例如“退耕还林”“退牧还草”等，并且都取得了不错的成效。下一步还应该逐步扩大和增加农业生态补偿的范围和力度，推进生态文明建设。

2.科学管理，提高农产品质量

农药、抗生素、激素等化学药剂的使用，不仅对农产品的质量有一定影响，甚至危害到了人的健康。为了解决这一现象，可以通过对农产品“贴标签”的形式公开农产品的信息，保证了农产品的质量，帮助消费者做出合理的选择。但是有些产品的标准对于普通农民而言较为陌生。国家相关部门应该加强对于这方面的引导宣传工作。

参考文献

[1]臧涛.耕地规模经营问题的国内研究述评[J].资源与环境，2018，34（2）：166—170.

[2]钟真，姚炜航.谁在从事农业规模化经营——新型农业经营主体及其成长特征分析[J].农林经济管理学报，2018，17（4）：365—373.

[3]张树良，李云奇.浅谈农地经营权流转与农业规模化经营[J].农业经济，2017，12（42）：56—57.

[4]郭庆海.土地适度规模经营尺度：效率抑或收入[J].农业经济问题，2014，（7）：4—10.

[5]罗必良，胡新艳.农业经营方式转型：已有试验及努力方向[J].农村经济，2016，（1）：3—13.