城市网格化精细管理方略

[摘要] 网格化管理已经成为各地政府最重要、最通用的城市治理方式之一，尽管有许多成功经验，但其在运行过程中也面临不少现实困境，需要针对性地加以解决，实现精细化管理。要正确认识网格的功能，界定政府职责边界;为基层赋权增效，构建简约高效的基层管理体制;精准化治理，提高大数据云计算能力;推进多网融合，完善一体化的网格治理平台。

[关键词] 城市管理体制  网格化管理  精细化治理

[中图分类号] D669;D63    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2019）03-0109-04

[基金项目] 国家行政学院2018年度研究生项目“从‘自动售货机到‘平台政府：基本公共服务供给模式的反思与重构”（18YJSXM002）。

[作者简介] 史李娟（1989 — ），女，湖南常德人，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，研究方向：社会保障与社会治理。

随着城市规模迅速扩展，人口、资源与企业向城市聚集，造成了人口膨胀、安全隐患、交通拥堵、环境污染、资源紧张、管理粗放、应急迟缓等“城市病”，加重了城市负载压力与城市管理难度;且随着经济收入的提高与科技手段的发展，人们对城市品质生活与城市服务管理水平提出了更高的要求。解决城市管理中的问题、提高城市服务水平、变革城市管理体制成为现代政府创新城市治理方式的重要内容。在各种城市治理方式中，网格化管理是最成功、最有效的方式之一，在全国范围内得到了广泛采用和快速发展，从各层面对于城市治理起到了重要作用，然而其目前也面临一些治理痛点，需要加以解决。

一、城市网格化管理的运行机制

网格化管理作为地方政府探索城市治理方式的重要实践，已成为一个非常成熟、常规化的城市精细化治理工具。其运行机制主要体现在以下几方面。

1. 治理机制：从实现城市社会清晰性到网格治理平台化

网格化管理初期，通过网格划分、信息编码与数据采集等技术，提升城市社会的清晰性。即，利用技术手段重新划定管理空间、明确职责范围、采集城市设施与服务对象的数据，将城市社会以信息化数据化的形式清晰地呈现出来，有效解决城市治理中的信息模糊性和不对称性问题。网格化管理中后期，通过融合多个网格化系统，推进网格一体化治理平台运行。即，通过连接硬件网络层、数据层、业务应用层、用户层、对接层、安全保障系统等，构建网格一体化治理平台，推进业务数据互联互通、安全可信，实现城市治理向平台化、智慧化方向发展。

2. 党建机制：支部建在网格上

在城市网格化管理实践中，各地纷纷通过将党组织和党员嵌入网格，发挥党的引领或领导作用。一是在组织体系上，形成了从区委、街道工委、社區党组织到网格党组织的四级网格党组织体系，发挥领导作用;二是在人员配置上，一般任命社区工作站负责人或居委会书记担任网格党组织书记，领导网格其他成员开展工作，充分发挥党员的先锋模范作用;三是在工作方法上，支部书记负责组织网格员学习党的思想，并对其进行督促和检查，以及时了解居民诉求、解决居民问题;四是在服务项目上，各地党建服务中心（站）通过开展“党员凝聚”活动提供“民生服务”项目等方式，加强和促进党群关系。

3. 管理体制：一体化指挥

为提高网格化管理效率，多地政府将城市管理监督中心（公共安全指挥中心）更名为网格化服务管理中心（简称网格中心），并在该中心设指挥大厅，实现监督权和指挥权的统一。负责本级网格化服务管理事项监督评价与统筹协调指挥工作，强化对本级层面突发事件和涉及面广、影响大的重点难点问题的统一指挥调度、统一处置和统一反馈评价，实现一体化运行。

4. 反馈机制：一口受理

网格化管理通过整合问题反馈渠道、业务处理流程，实现公众问题或意见的“一口受理”，将事件统一在网格化系统中分类流转、派遣处理、反馈评估、监督反馈，有利于及时有效地回应公众诉求、及时派遣任务给相关责任部门，高效率地解决问题。

5. 参与机制：多元主体全程参与

网格不再仅仅是一个行政管理空间，聚集了社区居民、街道干部、社区负责人、驻区单位人员、志愿者、社会组织等多种社会力量，成为一个多元主体参与城市服务管理工作的载体。在多元主体的参与下，网格将城市管理与服务的功能融合起来，同时通过网格实现对公共事务的全过程参与。

二、城市网格化管理面临的困境

在肯定网格化管理所取得成绩的同时，也不应忽视网格化管理过程中所面临的困境。

1. 政府责任边界模糊与政府全能主义的掣肘

从服务管理层级来看，网格化管理已经从市、区、街延伸到社区、网格单元，行政事务与人员力量也随之下沉到最基层。从服务管理的内容来看，网格化已经从城市管理延伸到社会服务、社会治安、综合执法、党建服务等领域。因此，网格俨然成为一个无所不包的空间，其功能边界日益模糊。

“横向到边，纵向到底”的网格化设计可能导致行政全能主义的回潮，易在实际操作中产生政府行政范围过大、职能范围过宽等问题，此外，被置于网格中的街道网格员承担了太多超出自身职责范围的工作，造成责任管理主体不明确，对于网格管理的公信力和公权力会产生不利影响。

2. 技术治理偏好与文牍形式主义的妨碍

在网格化管理的实践中，普遍存在技术治理误区。最明显的表现是罔顾成本效益比的技术治理偏好。部分地方政府未考虑本地实际情况，以及对新技术新系统盲目偏好，未对业务机构和人员编制进行深入变革，直接、快速“上马”新系统，急于通过技术解决城市服务管理中的“痼疾顽症”，且行为决策缺乏理性分析，尤其是一些地方将现有的业务系统或数据库“推倒重来”的做法，造成了巨大的资源浪费与治理成本。

技术治理亦可能强化了基层工作中的“文牍形式主义”。最近几年基层治理中出现“文牍化”加重的趋势，做资料、填报表、整文档等形式化工作，耗费了基层干部大量精力，且容易陷入“形式主义”应对的局面，偏离其以人为本、以问题为导向的初衷。

3. 社区自治功能弱化与“社区减负”困难

在行政化体制下，随着行政权力向下延伸，区级政府将网格化管理任务层层分解到社区甚至网格单元，社区不得不承担繁多的行政化任务，社区居委会的自治组织的定位逐渐模糊，自治功能弱化。“社区减负”的政策目标在网络化实践中并没有得以实现，反而出现了社区机构挂牌多、临时任务增多、责任更细、考核评比活动更多、台账记录更多、各类会议更多，而相应的人财物资源并未配套下沉等情况，繁多的事务让社区单元的工作人员不堪重负。

4. 网格系统融合障碍与业务数据沉淀问题

随着网格化理念向城市管理、社会服务、社会治安、公共交通、党建服务等领域的延伸，多个独立并行的网格化系统或平台应运而生。目前各地网格化建设中最紧迫的任务是推进多个网格系统的融合，即“多网融合”，以实现城市治理平台高效率、一体化运行。然而“多网融合”推进缓慢，面临人员队伍、基础数据和信息平台等融合困难的问题。从网格人员队伍的融合情况来看，目前不同网格化系统间的人员配置结构、素质层次、编制归属及薪酬层次不一，难以整合。而在基础数据和信息平台方面，仍未完全摆脱部门利益的藩篱，数据采集标准与数据共享意愿不统一、多个职能部门的信息平台独立并存的现象突出。

网格化实践中的另一个重要问题是海量数据沉淀、闲置问题。目前网格化系统积累了大量城市运行相关的数据，但随着工作事项的解决，海量的数据也随之沉淀、闲置，难以获得充分利用。这一方面与城市管理者的数据分析能力不足有关，另一方面，城市管理者尚未充分认识到大数据对辅助城市治理决策的重要意义。

三、城市网格化精细管理的对策建议

城市治理是一个不断探索创新的过程，网格化管理模式作为一个成熟的城市治理工具，必须不断进行更新和迭代，解决实践中的问题，使之适应新的城市治理情境。

（一）正确认识网格的功能，界定政府职责边界

一是必须正确认识网格的功能，平衡网格的社会控制与社会自治功能。网格作为城市最基础的管理和服务单元，是政府行政的末梢，也是居民接触政府的前线。政府通过网格获得了治理对象的清晰信息，强化社会的管理与控制，同时也相对压缩了基层社会的自治空间。必须注重营造基层公共空间、培育公共精神、动员多方治理主体参与公共议题的讨论与公共产品的供给，激发社会公众及其他社会组织的活力。二是要界定政府职责边界，明确各级网格平台的职责范围。政府主要承担着维持社会秩序、提供公共服务的责任，必须将一些市场化的服务交给市场去处理，而一些准公共类的服务则交由社会企业或社会组织去竞标生产，提高政府行政效率;同时，为确保问题在本级内得到及时发现与快速解决，必须明确省、市、区（县）、街道（鄉镇）四级网格平台各自的职责内容、范围、运行流程、应急处置机制等，而对于跨层级、跨区域的社会问题，则须建立网格协同处理机制。

（二）为基层赋权增效，构建简约高效的基层管理体制

随着网格运行中行政任务的向下分解，基层机构挂牌多、任务多，人员负担沉重，因此，构建简约高效的基层管理体制势在必行。一是整合基层网格化相关机构，成立统一的网格化服务管理中心。目前在街道层面涉及网格功能的机构有环卫所、为民服务中心、城管执法中心、综治中心等，网格人员分散配置在各个机构内部，难以起到协同行动的效果，各地须根据本地网格运行的实际情况和街道体制改革的进展情况来整合网格化服务，实现统一运行。二是推进街道任务清单准入、退出制度，强化街道的建议权、考核权。上级政府、职能部门临时下派或过度下派的行政任务常常打乱网格中心的常规安排，应分类梳理街道网格化中心必须承担的任务清单，依法依规承接任务，实施任务准入和退出机制，保证街道工作的有序运行;同时，增加街道对内重要事项建议权和对上级职能部门的考核权限，让街道具备更多的自主权。三是将人、财、物资源配套下沉到基层网格，保障网格有力运行。随着基层体制机制的改革，任务下派、权力下放的同时，也必须推进人财物等配套资源的下沉，为网格运行提供充足的人员力量、财力基础和其他物质资源。

（三）精准化治理，提高大数据云计算能力

一是将城市治理理念向精细化治理方向延伸。“在行政管理的程序与机制上努力，以科学管理促进科学发展，同时在增强社会诉求回应性方面下功夫，以社会参与提升治理的灵敏与细致化程度”，在现有的网格管理机制上进一步强调科学性、回应性、参与性、准确性、细致性等治理诉求。二是提高大数据云计算能力，实现数据治理。网格系统为城市治理提供了大量的数据信息，包括城市基础数据、业务数据以及相关舆情数据等，未来的城市治理更多的是大数据云计算等新技术的采用和更精细化服务的展现，因而必须提高处理海量城市数据的能力，以此挖掘隐藏在沉淀数据背后的城市运行和群体活动规律，辅助城市治理决策。

（四）推进多网融合，完善一体化的网格治理平台

就网格系统本身而言，当前最重要的问题是如何整合多个跨部门跨层级的网格化系统，推进网格一体化治理平台的建设，让城市服务管理事务在一个统一的公共平台上运行，提高城市管理效率和公共服务质量。一是整合系统间的人员配置，提高网格人员的专业素质。鉴于各独立系统配备着不同规模与结构的网格员，且网格员中身兼多职者较多、中老年女性志愿者多、流动性强、待遇差距大、上升渠道不明显等，应该从总体上规划网格系统需要配备的人员规模与结构，整合来自不同渠道的网格人员的编制待遇情况，提高专业技术人员的比例，同时开展定期培训以提升网格员的技能水平;二是整合信息系统，构建一体化治理平台。目前各类网格化系统多归属在不同职能部门下，如社工、民政、城管执法、工商、食药、环保、交通等部门，在许多地区缺乏综合管理机构或平台，必须以解决公众的需求和问题为导向，由各地主要领导牵头、协同各相关职能部门，推进各网格系统间数据库、业务子系统、应用终端的整合，构建综合性的网格化信息平台，实现一体化运行，解决网格化海量数据沉淀、闲置问题。

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Abstract： “Grid Management” has become one of the most important and universal urban governance methods of local governments. Despite its successful experiences， it also faces many practical difficulties in its operation， which needs to be addressed in a targeted manner to achieve refined management. It is necessary to correctly understand the function of the grid， define the boundaries of government responsibilities， empower the grassroots and build efficiency， build a simple and efficient grassroots management system， improve governance， improve the ability of big data cloud computing， promote multi-network integration， and improve the integrated grid governance platform.

Key words： Urban management system， Grid Management， Refinement Governance

（收稿日期：2019-04-16  責任编辑：沈 芳）