论“双一流”政策执行的阻碍因素及其优化路径——基于政策工具理论的分析框架

孙科技

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620）

一、问题的提出

改革开放以来，随着中央政府一系列相关政策的出台，我国高等教育事业取得了举世瞩目的成就。据统计，2017年我国高等教育毛入学率已经达到45.7%，各类高等教育在学总规模为3779万人，其中，普通本专科在校生2753.59万人，在学研究生263.96万人，成人本专科在校生544.14万人。[1]然而，和世界一流大学相比，我国大学无论是在治理结构，还是在人事制度、人才培养机制等方面均受到一定的制约。对于大学发展来说，能否抓住这个契机全面深化改革，最终实现大学发展模式的突破，将是一个极大的挑战。[2]2015年10月24日，国务院颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》），强调建设世界一流大学和一流学科（即“双一流”政策），从而“实现我国从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越”。2017年1月27日，教育部等部门联合发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（以下简称《实施办法》），制定了较为详细的“双一流”政策执行方案。

教育政策执行活动是促使教育政策方案设计转化为教育政策结果和影响的关键环节。教育政策执行的本质是政策执行主体通过选择与使用一定的政策工具（policyinstruments），将某项教育政策方案付诸具体的实施活动，进而实现教育政策目标的发展过程。恰如吕志奎教授所言，“当政策制定以后，影响政策有效执行的一个关键因素，就是能否选择恰当的政策工具”[3]。由此可知，如何选择与合理使用一定的政策工具直接决定了“双一流”政策目标能否顺利实现。那么，在“双一流”政策执行过程中，政府主要使用了哪些政策工具？这些政策工具的组合配置是否合理？推动“双一流”政策执行的有效策略是什么？本研究从当前我国“双一流”政策的执行现状出发，参考政策工具理论，旨在探索“双一流”政策执行的优化路径，以期为促进我国“双一流”建设提供政策建议。

二、研究综述及分析框架

（一）研究综述

近年来，将政策工具理论应用于高等教育领域的研究愈来愈多。譬如，吴合文以英格拉姆（H.M.Ingram）和施耐德（Schneider）的政策工具分类理论为分析框架，系统探讨了我国高等教育权威工具、能力工具、激励工具、符号和规劝工具以及学习工具运用的特点及存在的问题。[4]张端鸿等学者根据豪利特（M.Howlett）和拉米什（M.Ramesh）的政策工具分类，对1985年以来我国主要的高等教育政策进行文本分析，归纳了强制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具的应用特征。[5]师玉生和林荣日基于豪利特的政策工具分类及其选择框架，重点讨论了“国家行政能力”与“政策子系统复杂程度”对于我国普通高校本科教学评估制度改革中政策工具选择的影响。[6]也有学者尝试运用政策工具理论分析我国“双一流”建设问题。例如，习勇生认为“政策工具属性”、“政策问题和目标”及“政策网络”是影响“双一流”政策工具选择的核心因素，并且提出了优化政策工具组合等政策建议。[7]徐赟则根据麦克唐纳和艾莫尔（Elmore）的政策工具分类，全面讨论了“双一流”建设中的命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告工具的使用现状及其改进策略。[8]彭华安结合豪利特的政策工具分类与“双一流”建设要素，构建了“双一流”政策工具分析的二维框架，然后通过文本分析梳理出“双一流”建设中存在的问题，进而提出相应的政策建议。[9]综上，不同学者基于政策工具的不同分类及其选择与组合策略，对我国高等教育领域尤其是“双一流”建设问题进行了深入分析。

（二）分析框架

基于上述学者的研究，本文根据豪利特和拉米什的政策工具分类，并参考布雷塞尔斯（Hans Th.A.Bressers）的政策工具选择综合模型，构建了“双一流”政策执行的分析框架（如图1）。首先，将政策工具划分为三种类型，即强制性政策工具（包括财政拨款、制定规则、禁令、管制等）、自愿性政策工具（包括市场工具、家庭和社区、志愿者组织等）、混合型政策工具（包括信息公开、信息传递、劝诫等）[10]144-169，然后对“双一流”政策执行过程中的政策工具进行阐释；其次，基于上述政策工具分类，并借鉴布雷塞尔斯关于政策行为者之间的网络特征尤其是“相互关联性”与“连贯性”之于政策工具选择影响的理论模型[11]，对“双一流”政策执行的阻碍因素进行分析；第三，结合“双一流”政策执行过程中的政策工具阐释与阻碍因素分析，探索“双一流”政策执行的优化路径。

图1 基于政策工具理论的“双一流”政策执行分析框架

三、“双一流”政策执行过程中的政策工具阐释

（一）财政拨款，重视资源投入

政府通过财政拨款的形式，为“双一流”政策执行活动提供资源保障，充分使用了强制性政策工具。财政拨款作为高校经费来源的重要渠道之一，可以调动各类高校进行“双一流”建设的积极性，是政府使用最为频繁的政策工具。按照《总体方案》要求，《实施办法》规定中央财政与地方财政分别负责中央和地方高校“双一流”建设所需经费，并且中央财政还为地方高校发展提供相关资金和引导支持。《实施办法》颁布以后，地方政府纷纷加大财政资助力度，以促进“双一流”政策的有效执行。据统计，在已出台的23份“双一流”政策实施方案中，有11个省（区、市）提出了财政资助，总额在400亿元左右。其中，北京市预计投入100亿元用于高校高精尖创新中心建设；广东省省市两级财政3年计划投入超100亿元用于“双一流”建设；山东省将在“十三五”期间拨款50亿元支持“双一流”建设；上海市投入36亿元用于推行“高峰高原”学科建设计划；河南省则投入31亿元打造“一流学科”；河北省预计5年拨款25亿元支持“双一流”建设；作为西部欠发达省份的宁夏，也将从2017年到2020年，增加高等教育专项资金2亿元。[12]总之，财政拨款作为一种典型的强制性政策工具，可为“双一流”政策执行提供必要的经费保障。

（二）制定规则，完善工作机制

无论是中央政府颁布的《总体方案》和《实施办法》，还是各省（区、市）相继出台的具体实施方案，大都通过设置“基本原则”“保障措施”“组织实施”等标准，运用强制性政策工具，规范“双一流”政策执行活动，从而促进“双一流”建设目标的顺利实现。例如，《总体方案》和《实施办法》通过设置“双一流”建设的基本原则和保障措施，对政策执行过程中的思想路线、政策目标、激励机制、改革措施以及社会支持进行了详细规定。各省（区、市）除了制定基本原则和保障措施之外，还重视“双一流”方案的组织实施。譬如，辽宁、河北、安徽、湖北和湖南等省出台的“双一流”建设方案，均重视组织实施环节，对“双一流”政策执行过程中的合作分工、运行程序、资源整合、创新支持以及绩效管理等做出了全面规定。

此外，制度建设作为规则制定的一种表现形式，在“双一流”政策执行中发挥着重要作用。《总体方案》强调社会参与机制建设的重要性，通过不断完善社会支持和监督学校发展的长效机制、理事会制度、与行业企业密切合作的模式以及协调合作的有效机制等制度建设来规范“双一流”政策的执行活动。江西省通过改善经费使用机制、人事制度、国际交流审批制度和科技创新激励机制，为辖区内“双一流”政策执行提供制度保障。海南省则重视高校治理体系改革，通过完善党委领导下的校长负责制、高校章程落实机制、民主管理和监督机制以及高校理事会（董事会）制度，确保“双一流”政策目标的顺利实现。

（三）绩效管理，优化资源配置

绩效管理（performance management）是利用绩效信息进行资源配置和优先顺序安排的管理过程，一般包括绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个环节。[13]作为一种自愿性政策工具，绩效管理能够通过政策执行活动的效率监控和动态调整进而达到优化资源配置的目的。《总体方案》明确提出“以绩效为杠杆”，强化“双一流”政策执行活动的绩效管理和动态支持，“突出绩效导向，形成激励约束机制”，通过绩效评估衡量“双一流”建设质量，根据评估结果“动态调整支持力度”，并且通过绩效跟踪来对“双一流”建设过程“实施动态监测”。《实施办法》则进一步强调“加强过程管理，实施动态监测”，开展中期和期末绩效追踪，通过构建绩效动态跟踪监测机制，加大“双一流”建设经费的动态支持力度，逐步淘汰“双一流”建设过程中出现重大问题、不具备建设条件且经过整改以后仍无改善的高校和学科，从而提高“双一流”政策执行活动的实效。从各省（区、市）出台的“双一流”政策执行方案来看，也都将绩效管理作为“双一流”建设的基本原则之一。比如，广西壮族自治区就把绩效评估融入“双一流”建设过程，以三年、五年为期分别进行中期评估和期末考核验收，并根据评估结果重新确立新一轮“双一流”建设范围。山东省则实行年度报告、三年中期评估和五年期满考核的绩效管理方式，对辖区内高校“双一流”建设进行评价考核，并依据评价结果实行滚动建设和退出相结合的绩效激励机制。

（四）信息公开，促进交流与合作

信息公开在豪利特与拉米什的工具图谱中位于混合型政策工具之列，属于信息和劝诫的范畴。“双一流”政策执行过程中，信息公开政策工具的运用主要体现在两个方面。首先，中央和地方政府积极制定并及时公布“双一流”政策执行方案，合理使用信息工具。国务院颁布《总体方案》，对“双一流”建设的“指导思想”“基本原则”“总体目标”“建设任务”等进行了明确界定。随后，教育部等部门出台《实施办法》，进一步阐述了“双一流”建设的“遴选条件”“遴选程序”“支持方式”“动态管理”等内容，便于公民了解“双一流”政策执行方案并予以监督。2017年9月21日，教育部公布了“双一流”建设高校及建设学科名单，不仅满足了公民对于“双一流”建设范围的知情权，而且为地方政府贯彻落实“双一流”政策提供了政策指导。截至目前，全国31个省（区、市）均出台了“双一流”政策执行方案①，全面地公布了各自的总体规划、政策目标、支持措施以及实施程序等内容，有利于促进“双一流”政策信息的公开与传递。

其次，“双一流”政策执行过程中重视搭建信息公开网络平台，促进信息交流与监督约束。《总体方案》和《实施办法》都强调“双一流”建设的信息公开网络平台建设，据此接受社会监督和动态监测，以便发现政策执行过程中存在的问题并及时予以纠正，从而确保“双一流”政策的有效执行。同样地，地方政府也通过信息公开网络平台建设，促进“双一流”政策执行信息的发布与传递。例如，山东、江苏和海南等省着力推进信息发布平台建设，实时公布“双一流”建设进展情况，以便接受社会监督；江西省则专门建立了“江西省有特色高水平大学和一流学科专业建设”网络信息平台，通过公布和传递学科专业建设的相关信息来促进高校之间的交流并接受社会监督。由此，信息发布与传递作为一种混合型政策工具，可以促进“双一流”建设主体间的交流。

四、政策工具理论框架下“双一流”政策执行阻碍因素分析

（一）政策工具的选择和使用结构有待进一步优化

“双一流”政策执行中，政策工具的选用结构不合理。其中，财政拨款、制定规则等强制性政策工具的使用过于频繁，而自愿性和混合型政策工具的使用相对不足。毋庸置疑，强制性政策工具作为一种政府直接干预的政策手段，不仅程序简单、可预见性强和政策成本较低[10]153，而且能够确保政策执行活动始终保持在政策目标要求范围之内。比如，无论是《总体方案》中“总体要求”“建设任务”“改革任务”“支持措施”的规定，还是《实施办法》里“总则”“遴选条件”“遴选程序”“支持方式”“动态管理”的设置，均体现出政府机关使用强制性政策工具对“双一流”建设过程进行“直接管理”。“双一流”政策颁布以后，地方政府相继出台当地“双一流”政策执行方案，也大都通过设置目标、制定规则、财政拨款以及强化监督等措施来确保“双一流”政策的有效执行。由此可知，强制性政策工具是政府部门使用最频繁的“双一流”建设手段和方法，其在“双一流”政策执行过程中发挥着主导作用。相对而言，自愿性和混合型政策工具则明显使用不足，例如，在“双一流”政策执行过程中，自愿性政策工具的使用仅仅局限于各地“双一流”建设的绩效管理，对于家庭、社区和自愿性组织等其他类型的自愿性工具则鲜有涉及。同样地，混合型政策工具的使用范围局限在“双一流”政策执行信息的发布和传递，而说服教育、劝诫、税收激励以及用者付费等政策工具所发挥的作用极为有限。

强制性政策工具存在三方面的缺陷。首先，不利于调动执行主体的积极性。强制性政策工具“允许政府做职能范围内的任何事情，并且几乎不给目标个人、团体或组织留下回旋的余地”[10]151，由此政策执行主体常常因为缺乏足够的自由裁量权而被动消极。其次，阻碍资源利用效率的提高。政府在使用强制性政策工具进行资源分配的过程中，倾向于通过直接提供的方式“分蛋糕”，不重视资源利用的动态监控与范围调整，造成资源利用效率较低。第三，受到政府内部关系的限制。由于强制性政策工具过于依赖政府直接干预，常常因为“政府内部机构职能的交叉与冲突而陷入困境”[10]158。

（二）传统的政策信息传递方式阻碍“双一流”政策的执行

传统的政策信息传递方式，主要包括政策内容信息自上而下的线性传递和政策执行信息自下而上的线性传递两种基本类型。首先，政策内容信息自上而下的线性传递方式阻碍了“双一流”政策的执行。受到科层制组织模式的影响，“双一流”政策内容信息由中央政府向基层政府自上而下地进行线性传递。由于一些执行主体对“政策目标和政策实质的把握不准确或执行理念与政策目标不相符”[14]等原因，政策内容信息在传递过程中容易偏离政策目标。“双一流”政策执行过程中之所以潜在“巨额投资”“重金挖人”“只重学科”“青睐排名”[15]等问题，在很大程度上源于执行主体对“双一流”政策的根本目的缺乏正确认识。

另外，政策执行信息自下而上的线性传递方式阻碍了“双一流”政策的执行。由于我国并没有专门的执行机构，中央政府出台的教育政策主要由地方政府负责执行并逐级向上汇报政策执行情况。但是在科层制官僚模式下，地方官员的仕途升迁、奖惩完全由上级政府掌握，地方官员基于自身或部门利益的考虑，往往对自己有利的就上报，对自己不利的就隐瞒，从而阻碍中央政府对地方教育政策执行情况的全面把握。另外，与其他大多数国家的政府层级设置情况（主要为三级或四级制）相比，我国政府层级设置过多（主要为五级制）。[16]“双一流”政策执行信息经由多层筛选与过滤，容易出现“信息失真”问题，进一步阻碍中央政府全面把握地方“双一流”政策执行实况并据此做出政策调整，最终造成“双一流”政策执行活动受阻。

（三）市场工具使用不当容易背离“双一流”政策目标

当前我国高校的经费配置主要采用官僚制控制模式②，这种模式虽然有利于促进大学组织的统一性和政策过程的协调性，但是也容易导致组织僵化和阻碍教育变革。[17]而绩效管理作为一种典型的市场工具，一定程度上可以超越官僚制模式的限制，在构建激励约束机制和优化高校资源配置等方面发挥着重要作用。如果市场工具使用不当，容易背离“双一流”的政策目标。毋庸置疑，在“双一流”建设的过程中，重视绩效管理，引入市场竞争机制，预示着我国正逐步确立以市场为导向的资源配置模式，该模式可以充分激发高校建设活力，从而促进高校办学水平的提升。[18]然而，建立在绩效评估基础上的财政支持方式，很容易引发地方政府的数字恐慌和绩效焦虑，进一步诱导高校有意或无意的“造数运动”[19]。例如，一些地方政府和高校在“双一流”建设中片面地追求进入世界和国内一流大学行列的高校数量、进入基本科学指标数据库（ESI）和全国排名第一的学科规模、“两院院士”和“长江学者”等高端人才数量以及国际权威期刊发表论文篇数等硬性指标，忽视高等教育整体实力的提升，最终与“双一流”政策目标相左。

由《总体方案》可知，中央政府适时出台“双一流”政策，旨在通过我国高等教育整体水平的提升，促进社会经济发展与提高国际竞争力，从而“为实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴提供有力支撑”。但是，部分地方政府和高校在“双一流”政策执行过程中，片面地解读中央教育政策，将绩效管理工具视为“双一流”政策目标的量化比较，阻碍了“大学自治、学术自由、院校中立、学术责任”[20]的现代大学制度建设，最终偏离了“双一流”政策目标。正如一位学者所言：“如果我们不能正确认识绩效工具的作用，那么诸多大学将会在‘双一流’建设的名义下失去合法性基础，并且与‘双一流’政策目标渐行渐远。”[21]

（四）政策工具选择受到政策网络主体间关系的影响

“双一流”政策执行过程涉及多元政策主体，主要包括各级各类政府、高校、非政府组织以及行业企业等群体。它们纵横交织在一起，形成一个复杂的政策网络。其中，由于受到“理性经济人”属性和行政区划思想的影响，中央政府与地方政府之间、同级地方政府之间以及政府与行业企业组织之间的“双一流”政策执行活动的出发点不同，政策目标或多或少地存在一些冲突；而地方政府与其辖区内高校之间、政府与非政府组织之间的目标一致性较高，它们之间的关系具有较强的“连贯性”。就“相互关联性”而言，中央政府与地方政府之间、地方政府与其辖区内高校之间能够积极地交流与协商，具有较强的“相互关联性”。比如，中央政府对地方政府“双一流”政策执行活动的监督与评估，或者地方政府逐级向上递交“双一流”政策执行报告等，都能够增加两者之间交流的机会，因此中央政府与地方政府之间的“相互关联性”较强。同样地，地方政府与其辖区内高校之间也经常进行交流，共同致力于辖区内高校的发展。但是，由于受到纵向权力运行机制、行政区行政思想和全能政府文化的影响，同级地方政府之间、各类高校之间、政府与行业企业之间则缺乏充分的交流与合作，“相互关联性”较弱，不利于政策资源整合与成功经验传递，从而阻碍“双一流”政策执行合力的形成。

五、政策工具理论框架下“双一流”政策执行的优化路径

（一）优化政策工具选用组合结构，实现政策工具间的优势互补

在政策工具的选择和使用结构方面，吉尔霍德极力反对将不同类型的政策工具结合起来加以应用，原因在于很难正确区分不同政策工具之间的差异。[11]23显然，这种因为政策工具区分难度较大而否认政策工具之间组合应用价值的理论是片面的，政策工具结合可以避免单一政策工具所潜在的局限性[11]24。在“双一流”政策执行中，政府使用强制性政策工具，充分发挥财政资源和规则制定对“双一流”建设的保障作用，可以促进“双一流”政策目标的顺利实现。但是，从政策问题的属性、政策工具的特征以及利益相关群体间关系的复杂性来看，“双一流”政策执行过程中需要综合使用多种政策工具，进而“优化‘双一流’政策工具之间的组合配置”[8]。

首先，单凭政府并不能有效地解决“双一流”建设问题。“双一流”建设问题相当棘手，涉及中央政府与地方政府、同级地方政府、政府与高校、政府与行业企业等行为主体之间的交流与合作。因此，该政策在执行过程中，需要综合使用多种类型的政策工具，尤其要充分发挥自愿性和综合型政策工具的作用，通过不同的方式整合行为主体的力量。其次，每一种类型的政策工具兼具优点和不足。“双一流”政策执行中综合使用多种政策工具，可以实现不同类型政策工具之间的优势互补，从而提高“双一流”政策执行质量。第三，“双一流”政策执行中涉及的相关利益主体比较多元。“双一流”政策执行过程涉及各级政府、高校、非政府组织和行业企业等多元相关利益群体，除了使用强制性政策工具以规范利益主体的行为以外，还需要通过信息发布和传递、交流协商以及自愿性组织活动等混合型和自愿性政策工具，充分调动不同主体参与“双一流”建设的积极性。

（二）创新使用政策工具，超越传统政策信息传递方式的限制

在科层制组织模式等因素的影响下，政府在使用信息发布与传递工具时常常受到政策信息传递方式的制约。例如，政策内容信息自上而下的线性传递方式，容易造成政策执行主体对政策内容的误解；政策执行信息自下而上的线性传递方式，容易引发“报喜不报忧”等选择性信息传递现象。为了促进“双一流”政策的有效执行，政府需要创新使用政策工具。譬如，利用现代信息技术构建“双一流”政策执行监测信息系统，以超越传统政策工具的限制。“双一流”政策执行监测信息系统，是指监测主体（本研究中是指各级教育督导委员会）利用信息技术对“双一流”政策执行过程进行实时监测的数据信息平台，其在“双一流”政策执行过程中发挥着执行数据信息收集、分析、管理以及决策应用的作用。

“双一流”政策执行监测信息系统包括中央和省级两个层次，分别由中央教育督导委员会办公室（简称“中央教育督导办”，下同）和省级教育督导委员会办公室负责搭建，两级“双一流”政策执行监测信息系统实现线上网络无缝联结，分不同阶段进行开发与运行。在“双一流”政策执行过程中，中央教育督导办负责中央高校“双一流”政策执行数据的收集并上传至中央“双一流”政策执行监测信息系统，类似地，省级教育督导办则负责地方高校“双一流”政策执行数据的收集并上传至相应的“双一流”政策执行监测信息系统，从而实现“双一流”政策执行数据信息的动态传递与实时共享。另外，“双一流”政策内容信息也经由中央“双一流”政策执行监测信息系统来传递。地方政府可以直接进入中央“双一流”政策执行监测信息平台，了解政策内容并进行线上互动，以增进对政策内容信息的全面了解；中央教育督导办联合教育部其他部门负责解释和答疑。通过压缩政策信息传递层级和整合信息资源，“双一流”政策执行监测信息系统有效地改变了“双一流”政策内容信息和“双一流”政策执行信息的线性传递方式，有助于避免政策信息传递中出现的失真现象，从而充分发挥信息发布与传递工具的作用。

（三）加强中央政府宏观调控，协调使用市场工具

豪利特与拉米什等学者对公共物品分配中使用市场工具持保守态度，他们认为这种工具虽然在提高资源配置效率方面非常有效，但它同时也是一种十分不公平的工具。[10]150-151显然，市场工具的使用不当容易偏离“双一流”政策目标。“双一流”政策执行中使用绩效管理等市场工具，通过引入市场竞争机制可以提高教育资源配置效率，激发高校建设的内生活力，但与此同时也会产生“马太效应”，即实力较强的高校凭借政府财政支持而愈发强大，实力较弱的高校则因为缺少财政和政策支持而愈发衰弱，从而阻碍我国高等教育整体实力的增强，最终与中央政府出台“双一流”政策的目标相背离。

基于此，“双一流”政策执行中需要加强中央政府宏观调控，协调使用市场工具。例如，中央政府可制定专门用于规范“双一流”政策执行活动的法律、法规，通过强制性政策手段加大对非“双一流”高校尤其是中西部欠发达地区非“双一流”高校的建设力度，通过财政转移、政策倾向等方式，协调“双一流”高校与非“双一流”高校、发达地区高校与欠发达地区高校的建设活动，从而推动我国高等教育整体实力的增强。除此以外，中央政府可以充分利用“双一流”政策执行监测信息系统，综合使用强制性、自愿性和混合型三种政策工具，加强对“双一流”政策执行过程的实时监测，综合分析“双一流”政策执行监测数据，动态调整绩效管理与规则制定等政策工具的综合应用，通过加强中央宏观调控来协调市场工具的使用，确保“双一流”政策目标的实现。

（四）借鉴政策工具选择综合模型，合理选用政策工具

布雷塞尔斯强调政策工具的选择受到政策网络中主体间关系的影响，并且提出了政策工具选择的综合模型，可为我国“双一流”政策执行活动中政策工具的选用提供有益借鉴。由上文可知，在“双一流”政策执行过程中，同级地方政府之间、地方政府与其辖区内高校之间以及政府与行业企业之间的关系呈现出明显的弱“连贯性”和弱“相互关联性”，因此，需要使用强制性政策工具进行管制，比如重新制定规则，甚至是颁布法律法规，借助政府权威，以外在约束机制促进主体之间的积极交流，推动“双一流”政策的顺利执行。相反地，地方政府与其辖区内高校之间、政府与非政府组织之间的“连贯性”和“相互关联性”都比较强，因此几乎所有政策工具都适用，政府可以通过制定规则、信息发布与传递、说服教育甚至市场竞争等手段，促进“双一流”政策执行合力的形成。由于中央政府与地方政府之间具有弱“连贯性”和强“相互关联性”的特征，在“双一流”政策执行中可以通过信息交流和会议协商等方式，就相关问题达成协议，以加强中央与地方政府间教育政策执行的合力。

综上，“双一流”政策问题的有效解决离不开各种政策工具的正确选择与合理使用。但是，政策工具的选用从来都不是与其所处的政策环境相脱离的，“根据政策环境的情况，一些政策工具要比另外一些政策工具更为有效”[11]49。政府在选用政策工具时，除了参考各种政策工具的属性及其适用范围之外，还需要根据政策环境的变化动态地使用各种政策工具。党的十八届三中全会以来，治理理念逐渐深入社会各个领域，政府更加重视整合社会、市场的力量来推动教育政策的有效执行。同级地方政府之间、政府与行业企业之间以及各类高校之间的交流与合作愈发频繁，它们之间的“相互关联性”也开始由弱变强，因此需要根据这种变化动态地选用各种政策工具，从而促进“双一流”政策目标的顺利实现。

注释

①关于各省（区、市）“双一流”政策执行方案出台的具体时间、方案名称以及方案内容等，可参阅吴小玮的《省域“双一流”建设政策文本的内容分析》、褚照锋的《地方政府推进一流大学与一流学科建设的策略与反思——基于24个地区“双一流”政策文本的分析》以及平和光和程宇的《“双一流”建设的特点、困境与出路——由19个省市“双一流”建设相关政策引发的思考》。

②加雷斯·威廉斯结合亚当·斯密的观点，根据国家、大学和学生谁拥有经费分配权，提出了大学经费配置的三种模式，分别是官僚控制模式（经济决策由校外机构如中央政府做出，并依据明确的标准分配给院校）、学院控制模式（院校有独立的经费来源，如拥有土地、财产或捐赠）和市场控制模式（院校通过出卖服务，如教学、研究和咨询等，来获得收入）。关于这三种模式的概念、特征和优缺点等详细内容，可参阅：克拉克.高等教育新论:多学科的研究[M].王承绪，徐辉，等，译.杭州:浙江教育出版社，2001:79-99。