我国世界一流大学建设的制度逻辑与路径选择

胡德鑫

（天津大学教育学院，天津300354）

一、问题提出

自19世纪初洪堡提出“教学与研究相统一”的现代大学办学理念以来，传统中处在“象牙塔”里的大学亦经历着深刻而急遽的变革。20世纪末以来，随着全球化程度的日益加深，各国大学的组织与互动形式进一步发生深层次革命，“世界一流大学”一词开始逐步升温，成为各国特别是发展中国家高等教育改革的重中之重。数据显示，已经有30多个国家明确出台建设世界一流大学的相关政策或计划。[1]目前，国内外学者一般认为世界一流大学具有一流的师资队伍、一流的学科专业、一流的科研成果、一流的学术声誉以及一流的学生生源等共性特征；而对于世界一流大学内涵的准确界定[2]，以及采用何种方式来评价是否达到世界一流大学的标准[3]，尚缺乏公认、权威的统一认识。此外，21 世纪初以来，ARWU、QS、THE、U.S.NEWS 等世界大学排名的兴起无疑起着推波助澜的作用，加剧了全球范围内各国研究型大学的竞争态势和改革进程。

我国世界一流大学建设的前奏最早可以追溯到新中国成立之初，从建国初期的重点大学建设项目（1954年）、20世纪90年代的“211工程”（1995年）和“985工程”（1999年）到21世纪的“双一流”战略（2017年）的正式实施，世界一流大学建设已经成为我国高等教育改革与发展的重要方向。作为历时半个多世纪的国家行动，我国的大学亦正处于深刻的制度变迁之中，而且这种变革在持续影响着我国世界一流大学建设的变革历程。总的来看，世界一流大学建设作为涉及政府、高校、市场和公众等众多利益相关者的大规模制度变迁，其变革过程必然受到国家和全球场域内多种制度逻辑要素的交互影响和共同作用，我们必须用系统、综合的视角才能认清这些制度逻辑要素冲突、博弈及协调的整个过程。因此，本文运用内外生制度逻辑的分析框架，旨在系统阐述我国世界一流大学建设的现状、挑战和路径选择。

二、内外生制度逻辑的分析框架

20世纪90年代以来，随着现代社会组织的结构日益复杂、功能逐步分化以及需求愈加多样，新制度主义研究者开始关注采用制度逻辑的基本理论阐释组织呈现多元化的原因与机理。美国学者弗里德兰等人最早提出了“制度逻辑”（Institutional Logics）的基本概念，即“特定组织领域的各要素经过不断博弈和妥协形成的一系列规则、信念和文化系统”[4]，认为现代社会就是由多种相互影响和制约的制度逻辑共同构成的。制度逻辑的基本观点强调现代社会是复杂多元的，其在很大程度上塑造着组织的多样性，组织受社会中不同制度逻辑结构和顺序的耦合影响呈现出多种多样的行为战略和应对方式。[5-6]同样，从制度逻辑的分析范式来看，与现代社会组织一样，高等教育系统同样是一个多元、复杂的“社会系统”，呈现出办学目标多元、组织规则松散、运行机制无序、教学内容与方式分化以及教师自由度较高等特征。[7]因此，运用制度逻辑的分析范式对我国世界一流大学的历史变迁和基本现状展开研究具有合理性和适切性。

运用制度逻辑分析我国世界一流大学的历史变迁和基本现状首先要对以下两点做出界定。第一，世界一流大学建设的历史变迁中，制度逻辑各要素的分类要符合社会发展的历史与现实，这是制度逻辑运用的先决条件。伯顿·克拉克的国家、市场和学术三角协调模型[8]无疑是阐释我国大学制度历史变迁的重要模型，但它显然无法完全解释我国世界一流大学建设的变革机制。原因在于，塑造我国世界一流大学建设战略形态的决定性因素是超越民族国家的，是全球化和民族国家相互建构、相互影响的最终结果。[9]因此，本研究将制度逻辑要素分为国家场域的内生性制度逻辑和全球场域的外生性制度逻辑两个层面，其中内生性制度逻辑要素分为以中央和地方政府为代表的政治逻辑、以高校为代表的学术逻辑、以企业为代表的市场逻辑等三种制度逻辑要素，如图1所示。第二，世界一流大学建设的历史变迁是多种制度逻辑要素相互博弈或妥协而最终形成的结果。从历史发展的角度来看，政治逻辑长期是影响我国大学变革的重要力量，但单一的制度逻辑要素并不能主导我国世界一流大学建设的历史发展轨迹，它是国家场域的内生性制度逻辑和全球场域的外生性制度逻辑经过长时间冲突、协调和博弈后最终形成的。

图1 我国世界一流大学建设的制度逻辑分析框架

三、国家场域：内生性制度逻辑下的世界一流大学建设

（一）政治逻辑：中央、地方政府

政治逻辑是我国世界一流大学建设的主要驱动或主导力量。改革开放后，伴随着社会主义市场经济体制的建立，大学的办学自主权在多个领域均得到不同程度的增强，政治逻辑的“控制”作用出现相当程度的弱化，但不可否认的是，与高校自身发展息息相关的人事权、财政权在相当程度上仍然集中在政府手中，政府对高校的发展依然发挥着强有力的制约作用。具体来看，从1954年的《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》、1995年的《“211工程”总体建设规划》、1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》到2017年的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》等一系列政策文件的先后出台，成为我国世界一流大学建设形成、推进乃至变革的直接驱动力量。从本质来看，我国的世界一流大学建设历史更多呈现的是一场自上而下的“强制性制度变迁”的发展模式。[10]在我国世界一流大学建设的各个历史变迁阶段中，中央政府发布的国家政策文件发挥着至关重要的“催化剂”作用，这些政策指令多年来持续并且逐步深入地推动着我国世界一流大学的制度和实践建设。

在我国世界一流大学建设的长期过程中，一般采用由政府根据大学学术声誉和办学实力高低进行高校分层和资源配置的方式，这很大程度上造成高校身份固化、重复投入以及竞争缺失等多重问题，也导致各类高校呈现“千校一面”的趋同化发展趋势。因此，目前实施的“双一流”国家战略在打破身份标签固化、引入竞争机制以及推动高校多样性发展等方面都发挥着不同程度的作用。从本质上看，“双一流”建设本身同样也是一场政府主导的自上而下的高等教育改革。但与以往高等教育改革主要由中央政府主导有所不同的是，地方政府对高等教育的支持与服务功能大大增强，而中央政府的直接管理功能则在一定程度上得以弱化，中央政府和地方政府协作共同推进世界一流大学建设的趋势日益明显。截至目前，全国31个省份的省级政府或教育管理部门均出台了与中央政府“双一流”国家战略直接衔接或与之配套的高等教育改革政策或文件[11]，如表1所示。从各省发布的“双一流”建设政策文件来看，主要有三个特点。其一，各省政府部门成为参与“双一流”建设的主体性力量，其政策文件结构与内容基本与国家“双一流”战略趋同，基本分为总体要求、建设项目、主要任务、保障措施和组织实施等五个部分。其二，建设周期基本按“三步走”战略予以实施，大多数省份划分为2020年、2030年和21世纪中叶三个建设阶段。其三，建设基本目标分为一流大学和一流学科两个维度，每个维度又分为国家一流和世界一流两个层级，其中ESI进入前1%或1‰的数量成为衡量学科建设水平的重要标准；同时，在对学校和学科建设水平进行目标设定时，数字化或指标化现象明显。

表1 部分省份“双一流”建设政策文件与基本目标

（二）学术逻辑：高校

大学自治与学术自由是西方大学所遵循的悠久传统，也应当是世界一流大学的生命力所在。从历史的角度来看，两者并非同步产生，大学自治起源于中世纪大学行会争取自治特权的实践[12]，而学术自由则形成于19世纪资产阶级革命后德国学者洪堡的现代大学制度改革。纵观近现代中国大学的办学历史，在民国时期我国效仿英、美大学的办学模式，虽然曾出现过短暂的基于大学自治与学术自由的办学理念和实践，但这种观念毕竟没有形成稳定的大学制度。新中国成立后，我国转而全面照搬苏联模式，在高等教育领域推行高度集权的管理模式，在学校内部先后实行了校务委员会制（1949-1950年）、校长负责制（1950-1956年）、党委领导下的校务委员会制度（1956-1961年）、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制（1961-1966年）等。改革开放以后，随着市场经济的地位确立和社会结构的全面转型，大学发展获得了良好的外部环境，我国开始逐步推行集中领导、分级管理的高等教育管理体制，大学的办学自主权得到不同程度的扩大，先后确立了党委领导下的校长负责制（1978-1985年）、试行校长负责制（1985-1989年）、党委领导下的校长负责制（1989年至今）。[13]在此过程中，校务委员会制度都与之相伴，同时并存。自此，中国大学基本确立了“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的基本运行体制与范式。

总的来看，不断扩大高校办学自主权、完善高校内部治理结构是贯穿学术逻辑内部发展历程的重中之重，也是我国推进世界一流大学建设的必由之路。虽然在不断扩大高校办学自主权的过程中，以政府为代表的政治逻辑发挥着重要的规制作用，但从学术逻辑内部来看，我国高校在推动大学自治和学术自由方面仍然实施了一系列卓有成效的改革。首先，自20世纪70年代末期开始，我国逐步建立学术委员会（1978年）、学位评定委员会（1980年）、教师职称评审委员会（1983年）等学术类组织；除此之外，还有部分学校相继设立了专业设置委员会、科研规划委员会、教材委员会以及教学委员会等学术管理组织。[14]随着一系列学术类相关组织，特别是学术委员会的逐步发展与完善，教授治学的目标得以极大程度地实现，同时也激发了广大教师参与学校学术事务的积极性和主动性。其次，肇始于80年代中期的教师聘任制度改革，打破了传统、僵化的终身职务制度，激发了广大教师投身教育的积极性，增加了教师队伍的活力，进而有效提高了教师队伍的整体质量。再次，自80年代初期开始，各高校纷纷建立教职工代表大会制度，到20世纪末期，高校教代会建制率已经达到100%[14]。教代会制度的不断完善对于维护教职工群体的合法权益以及有效参与学校各项事务的民主管理与监督发挥着至关重要的作用。最后，校内薪酬激励制度不断完善。教师分配制度改革的主要目标是构建科学合理的薪酬激励制度，目前除传统的国家工资加校内津贴制度以外，年薪制、协议工资、项目工资等已成为研究型大学为吸引高层次人才而进行薪酬改革的重要方向。

（三）市场逻辑：企业

市场逻辑是影响我国世界一流大学建设的新兴力量。随着经济全球化时代的到来，大学已经逐步从整个社会体系的边缘走向中心，越来越受到社会和市场的青睐，高等教育市场化的趋势愈加明显。同时，20世纪七八十年代以来，由于各国研究型大学来自公共部门渠道办学经费供给的持续减少，其教学和科研活动被迫走出传统的“象牙塔”，在市场中筹集办学所需的各项资金和物质支持。这种院校及其教师为确保外部资金而进行市场活动或具有市场特点的活动被称作学术资本主义。[15]总的来看，学术资本主义所奉行的“达尔文式竞争”的运行规则一定程度上弱化了政治逻辑对我国大学的控制，同时也使得传统的大学运行模式发生巨大的改变，主要体现在高校办学经费来源多元化、科学研究方向应用化、学科专业结构以及大学组织结构调整市场化等四个方面。

首先，市场逻辑带来的最为直接的变化是高校办学经费结构的变化。数据显示，在2000年前，我国高等教育财经性教育经费占总经费的比例一直保持在70%以上，在最高的年份甚至达到90%左右；进入21世纪以后，非财政性教育经费的比重大幅提高，而财政性教育经费已经逐步降低到总经费的50%左右，部分顶尖研究型大学来自公共部门的办学经费甚至已经降到总经费的四成以下，这在很大程度上造成高等教育经费配置呈现出愈加不均衡的态势，因为不同高校获取外部资源的能力是差距巨大的。[16]其次，科学研究的重心开始转向经济效益高、实用性强、资助力度较大的应用型研究。这一方面表现为应用研究数量的大幅增加。从目前国家自然科学奖中应用类与基础类获奖数量的多年对比来看，应用类奖项已经大幅超过基础类奖项，两者的数量比由1:1左右转变为2：1左右。另一方面表现为专利申请、授权与出售数量大幅增加。在2005年至2017年的12年间，专利申请数量增长1400%左右，年均增长率达到120%；专利授权数量增长2100%左右，年均增长率达到180%左右；专利出售数量增长560%左右，年均增长率达到46%。[17]再次，学科专业建设与结构调整愈加迎合产业结构调整的需要。这突出表现为：市场需求较多的经济/管理、文学（主要为外语）/艺术等偏应用性的学科，毕业生供给规模较大，增长速度较快；而市场需求较少的哲学、历史学、农学等偏基础性的学科，毕业生供给规模较小，增长速度较为缓慢[18]，如表2所示。此外，我国众多大学相继设置了人工智能、大数据科学、网络空间工程、物联网工程、新媒体与信息网络等新兴学科专业，这在相当程度上也是迎合市场逻辑发展的需要，由此导致与市场需求联系更为紧密的学科更容易获得较多的办学资源和发展空间。最后，大学与产业界的联系日益紧密，不再是单纯的学术机构，而更像是带有经济组织特征的混合式组织。具体来说，许多院校成立了技术转移办公室、大学创业园、科技企业孵化器、远程教育学院以及教育技术中心等机构，这为大学与市场的有效衔接提供了更加紧密、多样的直接联系渠道。

表2 各学科门类历年毕业生供给数量（2000年—2015年）

四、全球场域：外生性制度逻辑下的世界一流大学建设

以全球化为主要特征的外生性制度逻辑同样是影响大学改革的重要驱动力，也是实现建设世界一流大学的必由之路。全球化的一个基本表征就是经济要素和信息技术在全世界范围内政治、经济、文化领域的不断渗透、交流和整合。同样，作为人才培养、知识传承和科技创新的主要机构，大学深处全球化之中，亦深受全球化的影响。诚如图1所示，世界一流大学建设从来不是在国家层面独立完成的，而是全球化和本土化相互交织、相互影响的博弈结果。同样，纵观我国大学的发展历程，作为后发的民族国家，我国大学的历史沿革轨迹深受由西方发达国家驱动的全球化进程影响。我国大学在20世纪初期先学习日本模式；在二三十年代又转向学习德、英、美等国模式；新中国成立后，全盘转向学习苏联模式；改革开放后，开始专注于向以美国为代表的西方模式学习。因此，随着全球化程度的日益加深，外生性制度逻辑对包括我国在内的后发型民族国家世界一流大学建设的影响无疑是多方位、立体式的[19]，本研究仅着重从宏观层面分析其对我国国家场域中政治逻辑、学术逻辑和市场逻辑三种制度逻辑的博弈格局与力量此消彼长产生的深刻影响。

20世纪八九十年代以来，在全球化浪潮的冲击下，伴随着全球范围内新公共管理理论、私有化和新的政府管理模式等因素的交织影响[20]，以政府为代表的政治逻辑必须要重新考虑自己的角色和定位，被迫向竞争型政府（Global-competition State）转型或改革。我国政府先后提出的“鼓励引导社会力量参与高等教育办学”“发挥市场在资源配置中的基础性作用”“构建职能科学、廉洁高效、结构优化、人民满意的服务型政府”等改革理念都是其进行职能转型的重要体现。20世纪90年代兴起的以提高公共服务市场的效率与反应能力为基本特征的准市场机制（Quasi-markets）[21]成为政府对高等教育领域进行管理改革的有效工具。在准市场机制下，政府一改过去传统的高等教育服务直接垄断者和提供者的角色，而是通过准市场环境的基本运行机制，最终逐步实现政府与大学“供应者与生产者角色”的完全或有限分离。[22]

在这种运行机制下，以政府为代表的政治逻辑实际上弱化了对高等教育的直接控制，政治逻辑与学术逻辑不再是单纯的领导与被领导、管理与被管理的关系，两者的互动形式更加丰富多样。同时，市场逻辑对学术逻辑发展轨迹的影响力度开始与日俱增，其在大学知识生产模式转型、学科专业分化与整合、教师身份与角色转变以及大学组织管理模式等方面都发挥着重要的作用。总的来看，随着全球化对高等教育的影响日益向纵深发展，构建以提高大学办学自主权为核心的现代大学制度成为我国融入全球化进程、推进世界一流大学建设的有效改革方向。在我国的这场现代大学制度改革中，政治逻辑的控制力在弱化，而市场逻辑和学术逻辑的影响力在不断提升，其本质是在不改变高校政治属性的前提下，构建以学术和市场绩效为导向的新型大学组织管理模式[9]。

五、内外生制度逻辑交织下我国世界一流大学建设的现实挑战与路径选择

从国际比较的角度来看，由于各国政治体制、经济水平、文化传统以及现行大学制度存在差异，政治逻辑、市场逻辑和学术逻辑在高等教育发展中的力量对比也存在很大不同。目前，在全球范围内存在盎格鲁-北美体系和欧洲大陆体系两种不同的高等教育发展模式。盎格鲁-北美体系强调学术自治，重视学术自由，学术逻辑发挥着主导作用；而欧洲大陆体系强调政府控制，注重国家需求，政治逻辑发挥着主导作用。[23]因此，我国与欧洲大陆体系的制度逻辑运行机制更为类似。总的来看，这两种发展模式在实践过程中都很好地协调着政治、学术和市场三种制度逻辑的关系，有力促进了发达国家高等教育体系在全球范围内的主导和引领地位。以欧洲大陆体系的代表——德国为例，从内生性制度逻辑来看，德国作为一个政治权力与学术权力都比较高的工业经济高度发达国家，其改革一般也是通过政府主导的“强制性制度变迁”方式进行[24]，这就难免导致德国高校奉行的以高度自治为核心的学术逻辑和以控制为核心的政治逻辑、以利益为核心的市场逻辑三者之间发生冲突或矛盾。而在政治逻辑、学术逻辑以及市场逻辑内部，德国通过成立16州文教部长联席会议（KMK）、高校校长联席会议（HRK）以及以德国工程师协会（VDI）为代表的多种行业协会等“缓冲器”式的中介组织反映各自的利益诉求，同时有效应对外部逻辑产生的不利影响，从而很好地缓解了三种逻辑之间的矛盾与冲突，实现了三种制度逻辑的协调与共赢，如图2所示。此外，从外生性制度逻辑来看，为有效应对全球化带来的不利影响，德国通过博洛尼亚进程、“伊拉斯谟＋”计划等积极推动欧洲高等教育一体化建设，实现了有效增强本国乃至本地区高等教育国际竞争力和影响力的目标。

图2 制度逻辑下德国高等教育的利益博弈与系统均衡

反观中国，我国的世界一流大学建设则面临着内外生制度逻辑交织下的特殊挑战。从内生性制度逻辑来看，政治逻辑作为长期以来影响我国世界一流大学建设的主要力量，对学术逻辑的规制作用最强。这主要体现在我国虽然在法律框架内对政府和大学的权责进行了明确的界定与划分，但在实践过程中却明显表现出行政权力的“无边界性”，即政府部门能够对机构设置、行政人员（校长）任命、学科专业设置、资金配置乃至教育教学等进行全方位的干预。这就导致大学经常依附于行政部门来赢得发展的资源和空间，从而难以建立起真正意义上的现代大学制度。此外，以学术资本主义为主要特征的市场逻辑作为影响大学发展的新兴力量，则通过利益诱惑和效率崇拜的手段迫使大学按照“达尔文式”的竞争规则去获得更多的外部资源。因此，学术资本主义给大学带来的不利影响是显而易见的，这突出体现在传统的科学研究与教育教学/人才培养的矛盾愈加突出、学科之间的等级鸿沟逐渐拉大、教师的市场化行为倾向日益明显以及企业导向式的大学组织与管理运作模式等。[25]总体而言，从内生性制度逻辑来看，目前我国世界一流大学的主要制度缺陷正是政治逻辑、市场逻辑的负面规制影响和大学自身的消极应对共同耦合造成的。

此外，在外生性制度逻辑的影响下，准市场机制引入高等教育领域，我国侧重于将在西方行之有效的大学章程建设、同行评议制度、学术委员会制度、教师聘任制度等大学政策或制度全盘“移植”到我国的现代大学制度建设中，但却在很大程度上忽视了自身国情与发展特色，在实践过程中也就难以达到理想的效果。总的来看，以全球化为表征的外生性制度逻辑要素改变了三种制度要素的力量对比，为学术逻辑提供了更广阔的生长空间。但作为后发型民族国家，我国的世界一流大学建设道路很大程度上受到西方高等教育办学模式的冲击和影响，这就导致包括我国在内的众多发展中国家的高等教育系统始终被排斥在世界高等教育中心之外，处于相对边缘的位置。[26]因此，在内外生制度逻辑交织的现实挑战下，我国难以建立起真正意义上的以高校自治和学术自由为核心的现代大学制度。这在很大程度上是因为，我国的各种高等教育政策改革或制度构建基本是由政府主导的自上而下的“强制性制度变迁”，而在这场制度变迁中并未构建起诸如德国等发达国家的政治、学术和市场三种制度逻辑之间利益协调与整合的有效机制。

因此，未来我国世界一流大学建设的路径选择必须厘清政治“控制”和市场“竞争”的运行边界，努力协调政治、市场与学术三种制度逻辑的关系，从而摆脱传统的大学学术自由精神与集权治理式的政府导向改革、“达尔文式”的学术资本主义之间的实践逻辑悖论[27]。首先，在制度和组织设计上，应在政治逻辑、学术逻辑和市场逻辑之间构建多种形式的、强有力的中介组织，从而有效减少三种制度逻辑的直接矛盾与冲突，同时有效增加学术逻辑自身抵御全球化外部风险与挑战的能力。其次，从学术逻辑内部建设来看，大学特别是研究型大学要努力认清自身所承担的历史和教育使命，努力为重塑学术专业精神提供良好的制度环境，从而构建起具有共同信念、价值和规范的学术共同体，进而有效增加其抵御外部市场竞争和政治控制的能力。最后，作为后发型民族国家，我国在积极融入全球化进程的同时，应该摒弃盲目移植或全盘照搬西方高等教育发展模式的办学理念，努力挖掘中华民族的优秀传统，构建符合中国国情和发展实际的学术发展与运行逻辑，从而推动中国特色、世界水平的一流大学建设目标的最终实现。