善治视阈下城市社区复合治理机制的构建

汪洁

[摘   要]网格化管理作为一种新型社区治理模式在全国迅速推行，这种社区治理模式在运行中过于突出政府的主导作用，对社会力量参与社区建设重视不够，政府大包大揽社区建设与管理的相关事务，制约了社区的自我管理和自治功能，构成城市社区走向善治的障碍。实践中完全意义上的社区“去行政化”很难实现，应通过合理范围内国家行政权的行使、社区居民自治的有效展开以及二者的相互融合来实现社区治理走向善治。

[关键词]网格化管理;社区居民自治;善治

中图分类号： D63    文献标识码：A  文章编号：1008-410X（2019）03-0082-07

“善治”的本质是国家权力向社会的回归，强调国家与社会的合作以及管理对象的参与，还意味着管理方式和管理手段的多元化。然而，现阶段网格化管理的推进导致了行政力的强化和社区自治力的弱化，这与“善治”还政于民、鼓励公民参与的核心治理理念是相悖的。因此，我们应寻求一种国家与社会互强共生的模式，通过网格化管理与社区居民自治的有效衔接和良性互动，构建城市社区的复合治理机制，营造和谐共治的“善治”格局。

一、城市社区网格化管理的研究梳理

目前，虽然没有明确的城市或社区网格化管理的概念，但西方一些发达国家和地区在城市街区管理中普遍将信息系统技术、网络技术、遥感技术和计算机技术等广泛应用。例如，2005年美国国家科学基金会启动的“Tera Grid科学网关”项目，还有英国政府利用移动技术优化政府管理与公共服务的游牧项目等。国外学者的研究主要集中在网格技术的应用、数字化和信息化管理、社会组织协同、网络化合作等。如简·芳汀认为，技术并不是社区信息化最大的难点，主要是要克服政府长期在政治和组织上的差异，推动跨部门的协同工作和信息资源的整合与共享[1]（P10）。

我国理论界对城市社区网格化管理的相关研究，始于2004 年北京东城区网格化管理的实践探索，研究主要体现在三个方面。其一，城市社区网格化信息技术的应用研究。如陈平、曾绍炳、池忠仁等从不同角度研究了网格化信息技术在城市治理、社区治理中的應用，将现代工程技术与现代社会科学有机融合，探索政府管理模式的创新。其二，社区网格化管理的实践和比较研究。以北京、上海、宜昌、舟山这些代表性城市为样本，对社区网格化管理的实践进行了诸多描述性分析，探讨了具体做法、经验及存在问题等。如王名、杨丽等在2011年通过对全国多个省、市、县的社会管理体制进行调研，发现地方社会管理创新主要有三种代表性的体制： 一是党委主导的大推动体制;二是党政一体的大协调体制;三是依托民政的大社会体制[2]。陈志强和张红在2013年结合上海卢湾区和长宁区的网格化管理实践，指出其存在着一个共同难题，即如何解决条块矛盾，实现资源信息有效整合和共享[3]。其三，网格化管理的价值判断方面的研究。在研究过程中，很多研究者都指出城市社区网格化管理在基层社会管理和服务中有着独特的优势。例如，陈平从经济、技术和社会角度阐释了网格化管理新模式的效用和价值。与此同时，一些研究者分析了网格化管理在运行中的不足。早期更多地是从技术层面提出完善的一些措施，随着实践的发展，研究者开始侧重网格化管理向网格化治理的转变，提出了多元治理主体、公民参与、规范政府职能等提议。如文军、张晓晴、井西晓等指出，当前政府单级化的行政管控已不能满足城市社区发展的需要，要改变这种单极化管控的思维，进行从“网格化管理”到“网格化治理”的转变，引导社区居民、社区社会组织与志愿服务组织等多元主体积极参与社区建设和管理。也有学者从“网格泛化”、过于行政化、影响社区居民自治力量的成长等方面对网格化管理提出质疑。如田毅鹏、薛文龙、陈鹏等指出网格化管理与社区居民自治力量之间存在张力[4]，阻碍社区走向善治。孙柏瑛、于扬铭认为网格化管理强化了社会管控，一定程度上抑制了社会资本的形成与壮大 ，陷入官僚式“技术治理”的悖论[5]。“网格泛化”使得各种治理主体的界限模糊不清，导致基层政府运行的高成本[6]。

分析以上国内外学者关于网格化管理的研究成果，可以看出网格化管理作为一种社会治理模式的改革创新，有其先进性和重大意义。然而，网格化管理的一些不足在各地实践中也逐渐凸显出来，很多学者从网格化运行的技术和组织层面提出了完善的途径，但对依靠行政力为主的网格化管理与代表基层民主的社区居民自治的关系、相互影响及协同共治的研究还不够深入。本文拟从这个角度来探讨网格化管理对城市社区居民自治这一根本制度运行环境的影响，探讨二者在善治目标下的相互融合，以期在城市社区复合治理机制的构建上进行思考。

二、网格化管理对城市社区居民自治运行环境的影响

（一）网格化管理适应了社会转型和基层治理创新

社会发展决定了社会治理模式的变迁。计划经济时代，国家利用“单位制”和“街居制”，实现了国家（政府）对社会控制的全覆盖，政府机关、企事业单位和街道、居委会把“单位人”和没有单位挂靠的社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象聚集起来统一进行管理，形成了高度集中的政府全能型的社会管控模式。改革开放后，“单位”所承担的社会管理职能逐渐剥离，城市街居组织出现了严重的职能超载。在城市，区、街道和社区居委会形成了基层社会治理的三级组织体系，而街道作为市辖区、不设区的市的派出机关，成为这种三级管理中的重心，它承担着履行政府职能、提供公共服务、进行社会管理、发展社会文化事业等众多工作事项。然而与如此庞杂事务相对应的是街道所掌握的治理资源非常有限。由于街道任务过重、资源受限，自然将部分行政职能下移至居委会，造成居委会担负过多的行政任务，影响其运转效率及作为居民自治组织的责任本位。由此，在街道和居委会之间试图寻求一种新的管理单元，在保持原有街道和社区管理体制不变的基础上，按相应的标准将城市社区划分为若干个网格，依托城市管理信息化平台，通过充分整合体制内的资源来应对社会转型期社区管理境况的复杂和脱序。正是在这一特定背景下，网格化管理应运而生。

近年来网格化管理模式在城市社区治理中表现突出。一方面，网格化管理加强了基层社会的整合和控制。通过更微观的单元网格整合下沉的行政资源，把社会个体更有效地纳入社会管理的轨道之中，实现了行政权力在网格中对社会个体强有力的控制。另一方面，网格化管理推进了社区治理精细化水平的提升。通过社区综合服务与社会管理信息平台的构建，运用科层理念、技术治理，保证了管理的精确、敏捷和高效，不仅产生了直接和间接的经济效益，而且创造了良好的社会效益，对提升城市管理和服务的绩效起到了重要作用。

（二）网格化管理的运行机制压缩了社区自治空间

网格化管理凭借原有自上而下的控制链条深入社区，体现了政府包办与社区动员为主的治理逻辑。一方面，政府通过开发建设社区网格指挥调度系统，成立专门的机构和组织，依托信息化数据平台，使用大量人、财、物等资源来负责网格化管理的运行和维护。另一方面，政府通过街道、居委会组织动员社区积极分子和通过财政支出定向购买等形式，吸纳公众参与，参与的过程大多纳入网格设定的工作职责中。

在这种运行机制中，政府作为主导，依靠行政力的强力推动，成为解决所有问题的第一责任人，忽视了体制外资源的有效整合和充分利用，表现为对社区居民、社会力量和社会资源的重视不够，社区自治组织的自主性和积极性受到严重制约，不利于参与式治理公共空间的形成和发育，与善治视阈下以“社会参与”“居民自治”“自主管理”及“政社互动、合作”等为主要诉求的治理内容格格不入，社区网格化管理容易陷入“控制有余、自治不足”的困境[7]。

三、网格化管理背景下社区居民自治的发展瓶颈

（一）网格化管理中政府职能错位，科层色彩浓厚

网格化管理模式下，政府通过网格实现对社区内各单位各行业的社会服务管理的全覆盖，居民成为被治理的对象被动地接受治理，导致参与社区治理动力明显不足，与现代城市管理所追求的“政府管理与居民自治”的良性互动存在着较大的差距。以海口市为例，网格员肩负“宣传、服务、监督和信息”四大职责，然而网格员属市政府招录，各区财政供养，实际受区政府、街道办事处与社区共同管理与使用，日常承担的工作很多，要开展5大类11项“门边服务”，配合双创工作，协助居委会进行巡街等综合治理工作，同时要负责各区政府部门下发的各种常规性和临时性任务，造成网格员工作繁杂、负担过重。

网格化管理的科层色彩极为浓厚，内部网格管理员、助理员和督导员等工作人员的调配、激励和绩效考核均由相关政府机构来确定和实施。比如，海口市网格员属于聘用合同工，每三年签订一次就业合同，网格员唯一的激励方式就是每年一次的优秀网格员的评选，每个社区每年推选一名，奖金1000元。目前各区、街道和居委会根据网格员使用“社服通”上报的案件量、门边服务量、工作日志量等数据来考核评定其绩效，这种考核依据造成了网格员的工作往往重数量、轻质量，重上报、轻动手解决。

各网格由不同的网格工作者负责，“事不出格”的做法致使相对封闭的运行空间得以形成，现实中不可避免会抑制网格间的有机联系并造成发展的不均衡。当前，尽管有一定数量的居民和社会组织参与社区活动和管理，但这些活动的形式和内容较为单一，对社区居民的吸引力不足。显然，这种过于科层化的管理模式，造成了行政成本的上升，加大了政府负担和道德风险，同时抑制社区内部自治力量的成长。

（二）社区社会组织发展滞后

作为社区自治重要载体的社區社会组织发挥着连接居民与社区、政府与社区的桥梁的作用，在掌握居民的需求动态、聚合分散的居民需求等方面具有明显的优势[8]。然而，各地实践情况表明，社区社会组织发展明显滞后，面临着诸多困境。

第一，社区社会组织准入要求较高，相关政策支持薄弱。我国大多数社区社会组织还处于初级阶段，在注册资金、会员数量、办公场所、活动场地及专业从业人员等方面很难达到政府的硬性规定，致使其无法获得合法身份。一些地方政府意识到社区社会组织的“合法性困境”而采取变通方式，推行备案制试点，对达不到注册要求的可放宽限制，通过备案即可在社区内开展活动，但关于备案仍然设置了一定的门槛，规模小、支付能力弱的草根社区社会组织依然达不到要求。同时，政府缺乏促进其成长发育的可操作的相关配套政策。

第二，社区社会组织的社会影响和公信力亟待进一步提高。一方面，长期以来居民对社区社会组织的认识不够、缺乏信任，当遇到实际困难时大多会去找居委会或当地基层政府部门，很少会求助于社会组织。多数居民对社区社会组织的认知还局限于社区内的合唱团、舞蹈队等艺术团体层面[9]。另一方面，一些社区社会组织信息披露制度不完善，透明度不足，不能准确及时地向政府、社会、捐赠者及利益相关者公布信息，造成了一定的信任危机。更有甚者，一些社区社会组织背离非营利组织的宗旨，损害了其公信力。

第三，社区社会组织类型单一，服务能力有限。目前，社区社会组织大多集中在文体娱乐、教育培训领域，进入社区公共服务和公益领域，如社区治安、环境维护、助老托幼、扶贫助困等的社区社会组织十分有限，难以满足居民日益多元化的服务需求。

第四，社区社会组织的发展资源匮乏。一是经费不足。社区社会组织的资金主要来源于政府资助、捐赠收入以及会费和其他经营性收入，政府资助力度不大，且合法性身份缺失的社区社会组织难以获得政府资助，企业和社会捐赠也比较有限，捐赠收入不足，难以维系组织的可持续发展。二是缺乏专业工作人员。社区社会组织成员大多是离退休人员或家庭妇女，在职在岗的居民尤其中青年自愿参与社区社会组织活动的比例较低。同时，社区社会组织中具有社会工作、心理学、社会学、法学等专业知识和技能的人员较少，且人员流动快、流失严重，一定程度影响工作的延续性。

（三）居民社区认同缺失及参与严重不足

长期的计划经济体制下，国人对单位的认同远高于对社区的认同，人们更多的是凭借工作单位、所参与社团等其他社会资源来获得收入、身份认同、社交需求及社会保障等，社区的功能主要局限于生活功能，居民与社区之间的关系不是十分紧密。同时，随着城市化进程的加快、个人自由和独立的实现使得人际关系更加疏离、社会联系纽带松弛，呈现出社会关系“原子化”①的特征。另外，住房商品化导致社区流动人口增加，也使得社区邻里间的交集较少、比较陌生。以海口市为例，作为候鸟城市每年吸引大批北方人前来过冬，冬来春去的这种不固定的居住模式，造成每年冬季一段时期内流动人口大量增加，这种不稳定性加大了社区管理的难度。以上种种因素的共同作用使得社区居民很难在心理上形成对社区的归属和依赖。

随着生活节奏的加快，社区居民的生活和工作压力越来越大，能够利用的空闲时间也越来越有限，这使得居民在参与社区治理时希望把更多的时间和精力放在涉及社区重要发展事项和与自己切身利益相关的活动上来，比较关注参与的成本和收益问题。事实上，目前大多的社区活动是一些文化娱乐或动员式的评优评先活动，这导致了居民真正的参与需求得不到满足，期望与现实存在落差。集体行动的成果是具有公共性的，每个社会成员都能从集体行动的成果中获得收益，不管他是否对公共产品的生产做出过贡献，从而导致了搭便车行为的出现。由于多数社区居民存在“搭便车”的心理，希望通过他人的积极参与和付出来获得同等的治理收益，如果激励机制缺失，就会影响到居民积极参与社区治理的动力。

四、网格化管理与社区居民自治融合的复合治理机制的构建

随着公共治理的扩展，任何单个治理机制（国家机制、市场机制、公民社会机制）都无法独自应对经济全球化时代可能带来的风险，全球风险社会呼唤复合治理的到來[10]，这就是复合治理提出的依据。复合治理理论体现为在基本制度框架下，以政府为主导，以民间组织、市场主体和公民个人多元共同参与的复合主体，在各自的权限范围内依托制度协调、民主协商、功能协同和权责平衡等方式共同治理社会公共事务[1]（P174）。这需要政府的适度放权、良好的法治环境，民主协商的参与机制及发育健全的社会群体和组织。我们如果将复合治理的观念应用到社区治理中，表现的就是国家与社会这种新型关系在社区的建构过程，谋求包括政府、社区、社会组织的各治理主体之间的合作互补，发挥政府的行政管理和宏观调控功能、社区的民主自治功能和社会组织的市场功能，构建公共服务责任共担的社区治理体制和运行机制。

（一）转变政府职能，拓展社区自治空间

政府在社区网格化管理中的大包大揽，很大程度上造成了政府和自治组织的功能失调和角色错位，阻碍了居民自治的发展。所以，转变政府职能，理顺国家行政权和居民自治权的边界是保证居民自治的首要前提。

第一，补充和完善社区自治的相关立法，科学合理界定社区居委会的职能、职责。明确居民自治组织主体的社区居委会同街道办事处、社区党组织、网格以及其他群众组织之间的关系。完善社区自治制度建设，如制定并规范社区居民代表大会制度、社区民主选举制度、社区事务公开制度、财务制度、管理制度及社区居民公约等规章制度[11]。规范现有居委会的职责，涉及执法、管理和决策的部分职责收归政府职能部门，居委会从旁协助[12];部分比较专业性的社区公共服务项目，如社会救助服务、法律服务、养老服务等，政府可通过购买的方式向满足条件的社会组织甚至企业购买;部分公益性较强的公共服务职责可继续保留在社区，实行“权随责走、费随事转”，居委会除需要协助政府工作的基本任务外，有权拒绝随意无偿摊派，以减轻居委会和网格员不合理的工作负担。

第二，多渠道充实居委会的经费来源。明确政府财政投入的责任，提高投入比例，将社区建设费用纳入财政预算;各职能部门根据责、权、利统一的原则，对专项经费进行分割，若需要社区居委会协办相关事务时，经费应按规定下拨至居委会专款专用;社区可通过市场机制来筹集部分社区经费，兴办服务实体，采用委托经营、承包经营的方式，根据居民多样化的需求提供个性化的有偿社区服务;运用社会募集的形式吸纳驻区企事业单位、社会团体和个人支持援助公益事业的资金。

第三，弱化社区工作人员的行政考核，增加社区居民满意度评价。完善社区网格化管理工作的评价考核机制，改变以往考核机制的行政化，社区工作人员要接受居民或居民代表的民主评议，将监督、考核、评价和奖惩等落到实处。同时，加强社区工作人员专业化队伍建设，建立健全职业资格认证、注册管理、选拔任用、教育培训和工作绩效评估等制度。

（二）调整网格管理的运行机制，培育社区社会组织

第一，对原有网格进行科学合理的调整。我国大多数社区情况比较复杂，比如，单位和社区居民共存、常住人口和流动人口混住、网格内人员结构复杂、个人利益诉求差距大等，这造成网格管理中部分网格划分不够合理、大小不一、网格内人口数量差距悬殊，影响网格管理的实际工作成效。例如，海口市2014年以每个网格300户～500户为标准，对主城区进行了网格划分，但不同社区或同一个社区网格员分到的户数差别较大，以龙华区金沙社区为例，有的网格员负责903户、有的网格员只负责175户[13]，网格员负责网格内工作量存在着严重不均。所以在划分网格时应考虑社区类型、社区特有文化和社区管理难易程度等因素，科学规范地对原有社区管理网格进行拆分合并，注重网格的完整性、便利性、均衡性和差异性，增强网格间的沟通与协同配合。

第二，培育社区社会组织参与社区治理。在城市社区居民自治路径的探索中，除了给居委会减负，发展社区社会组织也是促进居民自治的一个重要举措。

对城乡社区内开展活动的社会组织要简化登记程序，降低准入门槛，加大政策扶持力度，鼓励支持其发展。例如，从2014年开始，海口市降低社会组织的准入门槛，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等四类社会组织进行直接登记[14]，取消不必要的前置审核，下放部分登记管理权限。从各地实践来看，相关政府部门针对社区社会组织发展中的经费、人才、场所等问题，出台了包括财政支持、税收减免、福利保障和人才引进等一系列扶持政策。同时要坚持扶持发展与监督管理并重的原则，建立社区社会组织重大活动申报、绩效评估、失信惩戒等管理制度，促进社区社会组织的健康、可持续发展。

设立社区社会组织公共服务平台，实现人员、组织、项目和资源等联动共享，有效发挥平台政策咨询、孵化培育、项目承接支持、跨界合作、引领示范、骨干培养等作用，提升整合利用资源和服务居民的能力。

通过社区网格整合分散的社区社会组织，发挥不同类型如公益慈善类、生活服务类、教育培训类、权益维护类、文体活动类的社会组织在社区治理中的不同作用，以社区居民需求为导向对不同类型社会组织进行分类指导、立体支持和差异培养。

政府可通过购买、补贴、奖励或委托管理等形式，鼓励社区社会组织结合居民实际需求提供专业化的服务项目，扶持社区组织发展，促进公共服务的社会化。例如，海南省从2011年开始连续4 年从省福利彩票公益金中安排780万元，开展政府向社会组织购买服务试点工作，购买服务的内容涉及养老、扶贫、医疗、助学等方面[15]。

完善评估模式，改变以往的专家内部评审，通过社区居民公开评审，根据评审结果对社会组织进行相应的奖惩，激励社区社会组织更好地服务居民。

（三）增强居民的社区认同，完善参与机制

通过网格管理员和社区志愿者在网格和社区开展各种活动重塑社区邻里关系和网络，对原子化的社区居民进行有机联结，共筑邻里和谐、平等互助的社区共同体精神，提高社区居民的满意度，增强其社区认同感。

社区治理中的公共事务的设计要以满足居民需求为前提，社区治理的内容要切实解决民生问题，使社区居民感受到社区治理关系到自己的切身利益，这样才能促使其积极参与到社区治理中来。例如，海口市美兰区自2016年12月开展的“双创微实事”项目就是一个很好范例。“双创微实事”是美兰区政府首創的民主决策的参与形式，鼓励社区居民参与民生实事项目的政府预算决策过程，参与试点街道的社区按30万元的财政投入标准，发动15岁以上居民进行提议和投票[16]，决定政府财政预算资金应该投向什么项目，然后由政府来组织实施，项目接受群众监督。这种参与式预算改革的举措不仅增强了政府与居民的良性互动和合作，而且充分了解了居民真正关注、亟须满足的需求，有效激发了社区居民参与公共事务治理的积极性。

根据马斯洛的需求层次理论，我们可通过问卷调查、访谈等形式，调查了解社区居民的自治参与意愿、期望参与内容、广度、深度和社区公共服务的需求差异，在社区居民中试行有针对性地分层参与，分别对不同类型的社区居民活动给予政策和行动上的支持。同时，开拓多种渠道引导社区居民积极参与公共事务和社区问题的讨论，表达自己的需求，增强参与社区事务的动力。广泛运用QQ群、微信群、社区论坛等形式组织社区活动、发起公共话题讨论，在网络社区中加强成员间的互动，沟通情感，让居民充分清晰地表达利益诉求，通过构建社区网络公共空间，培育社群意识，让居民能利用碎片化时间方便地参与社区治理，有效降低居民参与社区治理的时间和精力成本[17]。

参考文献：

[1]陈荣卓.城市社区网格化管理区域实践研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015.

[2]王  名，杨  丽.社会管理创新的“网格化”体系探析——以重庆市巫溪县为例[J].探索，2012，（1）.

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[4]田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012，（3）.

[5]孙柏瑛，于扬铭.网格化管理模式再审视[J].南京社会科学，2015，（4）.

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[9]李  德.当前我国社区社会组织发展面临的主要困境及对策研究[J].毛泽东邓小平理论研究，2015，（6）.

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[12]罗红霞，崔运武.城市社区居民自治的困境及操作性对策[J].领导科学，2015，（2）.

[13]庄廷文，海口城市社区网格化管理问题研究[D].海口：海南大学，2016.

[14]陈敬儒.全省四类社会组织直接登记[N].海口晚报，2014-03-31.

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[16]邓海宁. 海口美兰“双创微实事”见成效[N].海南日报，2017-11-27.

[17]吴青熹.社会化媒体与社区治理难题的破解——基于社区共同体的分析视角[J].南京大学学报，2017，（4）.

责任编辑：王 篆

Abstract： As a new model of community governance，grid management has been rapidly implemented in China，this kind of community governance model emphasizes the leading role of the government too much in its operation，and pays little attention to the participation of social forces in community construction. The government covers all the related affairs of community construction and management，which restricts the self-management and self-government functions of the community， and becomes an obstacle to the good governance in urban communities. In practice，it is very difficult to realize the “de-administration” of community in a complete sense. It is necessary to achieve the good governance of community through exercising the state administrative power within a reasonable range，developing autonomy of community residents effectively and integrating both.

Key words： Grid Management，Autonomy of Community Residents，Good Governance