中国公益性组织发展研究

2019-07-01张惠涛刘晓静

学理论·下 2019年6期

张惠涛刘晓静

摘要：公益性组织在中国政治经济生活中发挥着重要作用，但与国外公益性组织相比还有差距。在对制约公益性组织发展的因素及发展路径进行综述的基础上，提出了其发展的路径。一方面，政府要转变职能，制定相关政策法规;另一方面，公益性组织自身要练好内功、拓展资源来源渠道、完善公益性组织内部治理结构、加强公益性组织人才队伍建设。

关键词：公益性组织;制约因素;发展路径;研究综述

中图分类号：C914 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2019）06-0076-02

公益组织是一种非政府、非营利、非党派的民间志愿性组织，如慈善机构、志愿者团体、社会救济组织、人道救援组织及某些环保组织等。公共利益问题是公益组织关注的主要焦点，社会弱势群体是公益组织服务的重要对象。如今在西方经济发达国家，公益组织在社会公共管理活动中起着重要作用，已经成为社会公共管理中不可或缺的主体，担当政府管理空缺或失灵的职能。

我国学界对公益性组织的研究始于20世纪90年代后期，目前研究成果主要集中在公益性组织的起源、概念、性质、特征、公益性组织与政府的关系、公益性组织作用、公益性组织发展制约因素与存在问题等方面。

一、中国公益性组织发展概况

学界认为我国公益组织取得较快发展，周乾宪（2012）认为“到2012年7月，我国的公益组织总数到达2 728家，并且数量还在逐渐增加中。”[1]“截至2019年，我国社会组织总数为820 031个，其中民政部登记的社会组织数量2 300个。”[2]伴随中国经济社会转型，公益性组织在我国社会转型中发挥越来越重要的作用。与发达国家比较，我国公益组织发展还处于缓慢阶段。2011年《中国第三部门观察报告》中显示，法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国52个，而中国仅为2.1个。可见，中国公益组织的建设仍有很大的空间。”[3]

二、公益组织发展的制约因素与发展路径研究综述

（一）制约因素研究综述

1.“双重管理”体制

大多数学者认为具有“双重管理”体制特征的公益组织在登记注册时非常困难，登记管理机关和对其监督的机关不是同一个部门，部门利益不同。公益性组织登记注册的门槛高，多数民间组织只能采取工商注册形式获取合法身份;双重管理成为登记管理机关与业务主管机关分散和规避政治风险、限制发展的制度安排，导致公益性组织无法找到真正的负责人和监督者;双重管理对民间组织的登记注册及审批要求严格，过分强调民间组织的合法化，忽视了对其监督管理和发展培育。有些学者认为：在中国目前情况下，双重管理体制有其合理性，还不适合取消，一是国内社会组织公信力和自律程度低，没有建立完善的监督评估体系;二是我国社会组织数量大和类型多，民政部门职能有限，需要借助其主管部门对其管理[4]。民政部（2014）提出直接登记与双重管理体制并存的社会组织管理体制。

2.公益性组织的“官民二重性”

孙炳耀（1994）首先提出了中国社团“官民二重性”的命题[5]。这一结论得到了学术界广泛认同。刘国胜（2010）认为：缺乏自治是限制公益性组织发展的主要障碍[6];尹广文（2016）认为，社会组织参与社会治理实践困境的症结在于其身份存在的“官民二重性”及其在亦官亦民的转化过程中的现实困局[7]。

3.政策和法律困境

目前国家有关财税政策对公益性组织支持不够。在我国，各种各样公益性组织发展还处在初级阶段，从中央层面不仅缺乏公益事业发展的整体制度框架，而且在经济方面也缺乏政策支持，李静毅（2013）谈道：“尚未形成支持公益事业发展的财税政策体系”[8];“对民间公益捐赠的有效激励不足”，“个别财税支持政策不利于维护公益组织之间的公平竞争。”[8]袁文艺、刘宏宇（2017）在考察湖北省社会组织后得出结论，社会组织税收政策总体上好，但在政策设计和执行上还存在税收政策的优惠力度不够、未能对不同类型的社会组织采取差别化税收政策，导致税收优惠被滥用、税收管理效率不高等问题[9]。

4.监管机制障碍

从监督主体方面看，监督主体多元化与激励不足是当前我国公益性组织在监管中存在的突出问题。“角色冲突”是监督主体的身份障碍。目前我国公益性组织官民二重性对于业务部门来讲，它监督的对象是自己的“准下属”，具有特殊地位的公益性组织与其监督者之间存在“角色冲突”。因此，政府监督的体制性障碍是公益性组织的官民二重性。

此外，我国对非营利组织监管不力，不论是民间组织管理部门还是事业单位管理部门的人员配置都不够，即使过去年检过的非营利组织，其内容设置也不详细，评估起来很难，以至于大多数地方的年检发挥不了实际作用。这就导致我国少数非营利组织营利色彩较浓和违规现象严重。因此，要重构我国非营利组织的问责机制，减少或避免我国非营利组织的不当行为[10]。

5.公益组织自身问题

公益性组织拥有的资源是制约其发展的根本影响因素，马立、曹锦清（2014）谈道：资金是直接影响基层社会组织生长的基础性和关键性资源。政府支持、社会捐赠、组织自身服务收费和销售收入、组织成员自我投入是基层社会组织资金来源渠道。但目前社会组织普遍面临资金不足的问题[11]。此外，任科碩、白玉（2013）谈道：公益文化边缘化，公益文化愈来愈显得思想僵化、内容单薄、形式单一，改革开放中外来文化的冲击，加剧了公益文化的边缘化[12]。

（二）路径研究综述

1.提高公益组织公信力

社会组织要采取规范、公开、透明方式来运行项目和资金，提高机构的公信力。2011年1月《公益时报》与搜狐公益推出的“公益调查”结果显示，公众对公益机构的基本要求就是透明。

2.定位公益组织发展

杜艳艳（2011）谈道：“因为公益事业关乎的社会问题很多，不可能样样都做，毫无特色，只有清晰地定位，才能在公众心目中占据一个独特、有价值的位置。”[3]

3.严格管理公益组织

公益机构要在制定规范的组织制度、设定详细的公益项目和明确服务文化内容等方面进行管理。国外知名的公益组织，在其产生和发展的各个阶段，都非常注意内部管理和外部监督来促进组织的发展。

4.制定支持公益事业发展的税收政策

促进我国民间公益事业发展的财税政策建议，“建立起支持公益组织发展的公共预算制度”;“优化支持公益事业发展的财政支出”;“加大公益捐赠的税收激励力度”;“完善公益组织的税收优惠政策及税收监管”;“适当时机开征遗产税以促进公益捐赠事业。”[8]

三、发展我国公益性组织的政策建议

在对国内公益性组织发展的影响因素与发展路径进行综述后，发现影响公益性组织发展的因素公益性组织自身因素和外部因素，要促使我国公益性组织健康发展，必须从政府、公益性组织两个方面着手。

（一）发挥政府在公益组织中的作用

1.转变政府职能

政府职能不转变，就会造成资源利用率低、服务质量和水准低。政府不是万能的，政府必须转变职能，由“全能型政府”向“服务型政府”转变，调动市场和社会力量参与社会事务的积极性。因此，政府调动公益性组织参与社会服务的积极性，以此来提高整个社会的服务质量和服务效率。

2.制定相关法规政策

公益组织的发展离不开政府的支持，政府从法制层面上，要给公益组织更多的支持，以此調动公益组织的积极性。举例来说，香港宗教慈善公益组织的发展与政府的支持密不可分，政府放手让公益性组织承担大量社会服务工作，利用税收豁免、财政津贴等政策优惠，政府依法对公益性组织的内部财务等重要环节进行有效监管，确保公益组织的透明度，确保捐款者和纳税者的权益，确保公益组织健康发展。

（二）公益性组织自身练好内功

公益性组织的发展，要定位清楚、透明、严格管理、加强自身文化建设。公益性组织也要苦练内功，加强组织自身建设，提高组织服务社会的能力与水平。

1.拓展资源来源渠道

公益性组织应该规范自身的建设，积极与国际公益性组织接轨，借鉴成功的管理经验，拓宽自身筹资渠道，着力增强实力，比如可以通过提供非营利的有偿服务，拓宽公益性组织的资金来源渠道。

2.完善公益性组织内部治理结构

公益性组织应当积极建立和健全自身的规章制度、规范资金使用和监管，做到资金透明、公开的使用，提升公益组织自身形象以此获得更大的资源。

3.加强公益性组织人才队伍建设

公益性组织的职能优势就是更好地服务于社会，所以，必须具备专业的人才队伍，目前来看我国的公益性组织的人才专业性差，数量有限，这就要求培养能力强、素质高的人才队伍加入公益性组织，进而提升整个组织的专业化程度。

参考文献：

[1]周乾宪.公益组织对社群媒体的利用及传播策略——基于对13家全国公益基金会新浪微博主页的内容分析[J].新闻爱好者，2012（9）.

[2]慈善中国[EB/OL].[2019-03-05].http：//charitychina.foundationcenter.org.cn/home/cszz.

[3]杜艳艳.对公益组织品牌建设的思考[J].新闻界，2011（4）.