地方政府土地财政引发的问题及化解思路研究

余新桥

摘要：土地财政在我国的城镇化过程中扮演着重要的角色，而凭借土地所有权或管理权获取财政收入也是政府部门的常见手段。该模式在我国经济社会发展过程中已经持续了很长时间，但其实施的过程中也会存在一定的问题和风险，引发社会对现有模式的担忧。因此，我们需要结合实际状况，提出有针对性的地方政府土地财政问题的基本化解思路，更好地对发展趋势进行判断，提出相应的转型建议。

关键词：地方政府；土地财政；引发问题；化解思路

中图分类号：F293.2 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）04-0082-02

一、引言

土地财政的概念在近年来已经成为了研究重点，反映了我国地方政府在获取收入和财税预算方面的一种状态。但是以土地收入为表现形式的社会资源无疑造成了一定的社会问题，变相影响了人民群众的财富状况。而地方政府对于土地的依赖程度也非常高，出现了非理性的不科学状态。基于这些原因，我们需要围绕土地财政可能引发的负面问题进行分析，为今后的风险管理工作提供政策建议与逻辑基础。

二、土地财政形成的具体原因

（一）财税分权的影响

我国从改革开放发展至今，已经基本成功地实现了从计划经济到市场经济的转变，在世界范围内也受到了广泛关注。尤其是在理论研究方面，与传统的财政联邦主义制度不同，我国的财税分权具有其独特的特征。具体来看，地方政府获取了相应的预算和收支权力。可以看出，西方国家财税分权所鼓励的竞争理念与我国的发展现状有所差异，来源于我国与西方国家不同的政治治理机构，从而引发地方政府间存在的竞争，其根本目的也在于政治奖励，而产生的经济社会负面影响同时存在。

（二）地方政府的企业化行为

从某种角度分析，地方政府推行土地财政制度之后，引发的竞争与约束问题相对严重，地方政府从性质上发生了转变，更像是一个从事不同经营项目的企业。中央政府试图通过控制地方政府的经济行为与财政体系，但是却“激励”了地方政府对于体制外土地的依赖行为与监督机制。

三、地方政府土地财政引发的问题

（一）收入与支出问题

在土地财政财税体系改变之后，中央对于地方政府的管理出现了一定的放权，地方政府的财政收入出现了显著降低，尤其是1994年以后，中央财政收入的比例出现了一定增加，地方政府收入在很多时候却面临着事权划分不明确的问题，出现不同程度的财政缺口与金融赤字，并有着逐渐增加的趋势，也是困扰整个中国经济社会发展过程的一个顽疾。与此同时，城镇化的快速发展也为经济发展提供了重要的动力，投资需求的不断提升，仅仅依靠地方财政资金无疑是杯水车薪。土地财政带来的信息不对称问题也让地方政府面临了巨大的资金压力。

（二）债务融资模式的转变

地方政府出现财政收支缺口，因此，需要采取一定的债务融资手段来弥补这些空缺，包括债券发行、融资、贷款、外资投入等。在这些内容当中，银行贷款无疑是最常见也最普遍的方式。按照市场形势来看，融资平台大多数的负债来自于商业银行的贷款，通过土地抵押的方式来获取相应的资金。实际上，为了偿还贷款，除了本身的项目潜在收益之外，还应该融入相关的招商引资与工业发展，利用未来的税收和土地增值来实现相关的目标。从国家审计署《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》中，也可以了解到债务融资模式的转变。[1]

（三）现有土地财政制度的缺陷

按照现有的财税机制，我国地方政府可以用来偿还的资金主要来源于财政收入、基金收入、融资项目收益等。进入2011年后，政府部门对于债权与债务问题颁布了多项管理体系，例如，2011年的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》与同年6月颁布的《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》中，都涉及地方政府偿还债务方面的内容。因此，地方政府如果要摆脱土地财政带来的不良影响，就需要持续性地寻找其他资金来源，但偿债能力不足无疑成为了现有制度的缺陷，某些地区的地方政府只能通过“拆东墙补西墙”的模式来对债务进行管理，不仅会导致逾期债务的出现，还会使地方政府面临较大的资金压力，如滚雪球一般越滚越大，导致地方政府的财政危机。

四、土地财政问题产生的原因

（一）地方政府的竞争

财税体制改革最早出现于20世纪80年代，也是地方政府得到放权的重要表现，是我国财税分权改革核心思路的重点。我国从1980年起就开始进行财税分权改革，在缓解财政困难方面起到了决定性的作用。但正是由于分税制改革的原因，才导致了中央政府和地方政府在财政收入方面的巨大差异，所以地方政府才需要通过其他方式来缓解支出压力。

（二）财税分权的影响

土地财政的实质内容是地方政府对已经掌握的土地资源进行资本化管控，并以此为基础扩大财政规模，增加可支配的财政资金比例，更好地对政府调控活动进行管理和规划。近年来工业化水平的不断提升与社会城市化进程的加快，使土地资源的开发和利用工作显得至关重要，体現在地方政府财政收入弹性空间的增加。[2]以现金流的角度来看，地方政府可以通过土地投入实现产业结构调整的结果与增加税收，以基础设施建设来提供更多的就业机会，发展民生建设领域，在未来的很长一段时间内，也会进行地方城镇化水平与产业结构的调整，通过土地财政来达成相关的目标。

五、土地财政问题化解思路研究

（一）土地属性的正确认识

土地具有公共性和私有资产的双重特征，针对当前地方政府土地财政引发的各类问题，需要对土地产权理念进行重新认知，以更深层次的认识手段进行管控。一方面，为了减少不合理待遇与管理机制的出现，土地需要作为公共产品来获取相关的收益；另一方面，在满足人们共同需求的前提下，更好地处理公共服务的相关工作，承担自身的职责。换言之，就是在明确土地资源作为国民共有资源的属性基础上，同时注重其私有性的保护，注重两者融合，协调平衡发展满足共同需求。这样以来，地方政府也能更好地适应其发展规律，从内在属性与生存基础理念的角度审视土地的基础性地位，确定对土地财政的正确认知。

（二）地方政府负债信息透明化

从当前政府部门对于债务的分类情况来看，可以明确偿还责任、担保责任和与之相关的债务。通过这一发展规划也可以看出，信息不对称是导致信息失真的主要原因，所以负债信息披露的必要性非常重要，地方政府官员也需要在不同的阶段明确财政收入和土地财政状况之间的关系。作为管理部门，也应该让投资人针对项目展开投资，进行相对较高的评价。当然，如果地方政府土地财政状况存在一定的风险，则政府部门同样会面临经济破产风险。反之，当土地财政状况良好时，地方政府可以通过提升政府负债率的方式来吸引更多的投资项目。

（三）财税体制的深化改革

我国地方政府土地财政的治理需要对动机与基本路径展开分析，通过完善的管理机制与体制改革来减少土地财政带来的各类问题。[3]所以，中央政府与地方政府之间应该进行财权的合理分配。通常情况下事权应该分配给低层次的地方政府，如果存在规模化的效应问题，就可以实施多个地方政府的联合供给，调整事权分配。当然，改变事权的划分工作在当前的大形势下可以考虑将模式进行调整，将资源优势转化为财政优势，更好地对资源税进行改革。

然而目前的转移支付体系无法发挥应有的作用，还需要尽快完善相关的管理制度，以此为基础提供相应的保障，例如，设置专业的机构来做好资金管理，对潜在的各类违法违规行为进行管控和处罚，为了減少支付链条过长出现的权责问题，可以逐步减少政府层级，保障转移支付体系的公正性。[4]

（四）土地制度的完善

新型城镇化发展战略的出现，也使传统的农地征收与补偿工作存在转让权问题，地方政府在未来需要明确土地在不同用途方面的转让权，保持与国有土地的相等地位。首先，农地具有自由转让权，可以更好地保障农民的收入；其次，可以更好地控制地方政府在土地供给市场方面的合理性，降低地方政府对于土地财政的过度依赖；最后，地方政府也可以从转让收益中获取一定比例的税收收入，在规范性上符合相关要求。

本研究基于土地财政引发的各类问题进行了分析，从问题产生的因素方面作为切入点，明确治理思路。但目前的发展现状下，土地财政对于中国社会和经济的影响程度仍然存在，还需要在未来进行进一步研究和深入探讨。

参考文献：

[1] 吕 丹，王 钰.地方政府土地财政的综合经济影响及改革路径分析——基于对大连市土地财政实证研究[J].财经问题研究，2013（1）.

[2] 吴 迪，廖英伶.地方政府土地财政地域差异研究及转型分析[J].中共南宁市委党校学报，2018（4）.

[3] 张若愚，吴培豪.我国地方土地财政问题研究——基于发展和增长的关系视角[J].新西部，2018（14）.

[4] 张安录，刘 炼，曾 晨.行政空间邻接与土地财政传导效应——基于武汉城市圈实证分析[J].华中农业大学学报：社会科学版，2018（6）.

[责任编辑：庞 林]