新疆兵地“互嵌式”社区建设述论——以石河子市老街街道为例

付 英

新疆生产建设兵团（以下简称兵团或兵）是履行中央赋予屯垦戍边使命的准军事组织。从1954年兵团成立以来，促进新疆各民族团结、维护新疆维吾尔自治区（以下简称自治区或地）的和谐稳定就成为兵团履行职责的重要内容。随着兵团城镇化进程的加快，兵地融合发展进一步推进，兵团与地方交错居住的区域越来越多，兵地社区相互嵌入成为常态，双方在管理和服务面临矛盾和问题也日益凸显。如何对这类社区开展更好的服务和管理成为兵团与地方城市共同面临的问题。石河子市对兵地“互嵌式”社区建设的探索和创新，构建兵地互助、民族团结的社区治理模式，为维护新疆社会稳定和长治久安做出了有益的探索。

1 兵地“互嵌式”社区形成的原因

兵团是实行党政军企合一的特殊组织，这种特殊体制是在特定的历史条件下形成的,国外没有，中国唯一。自从兵团成立至今，兵团与自治区不仅在隶属关系上密切联系，在地域分布上也相互融合。

1.1 兵团的特殊体制是兵地“互嵌式”社区形成的基础

一是兵团的领导体制特殊。兵团自从成立以来，兵团的行政隶属关系经历了几次大的变化，详见表1：

从表1可以看出“兵团领导体制演变的总趋势是从军队领导到政府领导，从单一领导到双重领导，从中央农垦管理部门和自治区双重领导到中央政府和自治区政府双重领导。”[1]兵团自成立以来，就与自治区在行政管理体制上保持着密切联系。

二是兵团自身管理体制特殊。兵团实行“党政军企”合一的特殊管理体制。兵团从上至下各级都建有党组织，发挥着领导作用。兵团虽然不是政府，但内部设有行政机关和政法机关，自行管理内部的各项行政司法事务。兵团设有军事机关和武装部，一直沿用兵团、师、团、连等军队的建制，保留司令员、师长、团长、连长等军队职务的称谓，兵团的职工同时也是民兵。兵团也称“中国新建集团公司”，是承担经济建设任务的国有大型企业。因此，“兵团的党、政、军、企四套领导机构与四项职能合为一体。”[2]

表1 兵团领导体制的演变表

三是兵团内部管理体制特殊。兵团内部实行统一领导、垂直管理。“兵团下辖14个师，在天山南北形成14个大行政区划，分布在自治区的15个地、州、市。”[3]形成一种在管理体制上相对独立、地域上分散，同时又与地方高度融合的嵌入式分布格局。这是一种由部队管理延伸出来的新的管理模式，有其特定的历史背景和政治安排。自兵团成立以来，这种管理体制既可为职工群众的生产生活提供管理和服务，同时也是兵团履行屯垦戍边使命的制度保障。

四是兵团的城镇管理体制特殊。兵团城镇实行“师市合一”“团镇合一”模式：“师市合一”即师和市党政机构设置实行一个机构、两块牌子；“团（场）镇合一”即团（场）和建制镇党政机构设置实行一个机构、两块牌子。目前，兵团已经建成的9市10镇中，多数城镇已经健全了街道社区的城市管理机制。

通过以上对兵团特殊体制的梳理，可以看出，兵团从成立以来，无论行政隶属关系还是地域分布都与自治区保持着密切联系。兵团与地方所管理的辖区也一直都存在你中有我、我中有你的居住状态。

1.2 城镇化是兵地“互嵌式”社区建设的直接推动力

进入21世纪，为了更好地发挥兵团在维护社会稳定的作用，兵团快速推进城镇化进程，兵团城镇化率从2001年的34.4%提高到2016年的66%。随着兵团城镇化进程的加快，兵地“互嵌式”社区越来越多，如何对这类社区进行更好的服务和管理，直接关系到维护新疆社会稳定和长治久安的大局。党的十八届三中全会首次提出社会治理，党的十八届五中全会强调要构建全民共建共治共享的社会治理格局，党的十九大指出要打造共建共治共享的社会治理格局。其目的在于更好的调动和激发各个社会主体的积极性和能动性，打造所有社会主体共建、共治、共享的社会格局。治理的优势是便于建立横向协调及建立合作、协商的关系，其劣势在于缺乏全局考虑权衡及就局部政策管辖范围之外的问题做决策。为更好地发挥治理在社区建设中的作用和优势，需要建立和创新社区治理新机制，即在社区各个治理主体及其相互间做出相对固定的制度化安排。简单来说，就是在社区的所有治理主体中，谁在掌管社区，谁说了算，谁是社区治理的核心。[3]

“跨越体制边界建立的合伙组织还要遇到另外的困难，因为不同体制各有其独特运作逻辑，而不同逻辑的体制难以相互协调”[4]。兵团与自治区分别是单线垂直管理，导致兵团和自治区的城镇社区也由双方行政部门垂直管理，各管各的，双方在管理上缺乏有效的交叉沟通。但在兵地“互嵌式”社区，出现了两个社区治理的权力中心，要么双方都管，要么双方都不管，在为社区居民提供管理和服务时，这两个权力中心的具体工作难以交叉，缺乏及时有效的介入。

我们党“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，最终要落实到实现好、维护好、发展好最广大民的根本利益上”[5]。这就要求我们的政府要把基本公共服务真正落到基层，让基层群众享受到改革发展的成果，享受到优质高效的服务。要让兵地“互嵌式”社区的居民也能够享受公平均等的服务与管理，需要创新兵地“互嵌式”社区的治理机制。要动员社区治理主体共同参与社区建设的积极性、主动性，协调各个治理主体间的关系，建立真正的合作关系，同时在具体工作中坚持原则性与灵活性的结合，双方要共享权力、共担责任。

2 石河子市兵地“互嵌式”社区建设探索的背景

石河子市是兵团的第一座城市，成立于1976年。2002年获联合国颁发的“人居环境改善良好城市”称号。2018年石河子市户籍人口32万，总人口59.4万人，下辖老街、红山、向阳、新城、东城五个街道办事处和北泉镇、石河子镇二个建制镇。其中老街街道位于石河子市区西北部，毗邻伊犁哈萨克自治州塔城地区沙湾县。2016年初，石河子市老街街道办事处与沙湾县石河子老街管理处合作，提出通过兵地“六联共建”，加强“互嵌式”社区建设的思路。几年来，经过兵地双方的协商合作，兵地“互嵌式”社区建设在实践探索中稳步推进。

2.1 老街街道“互嵌式”社区建设的困境

老街街道辖区面积30.7平方公里，户籍人口9.49万人，常住人口7.8万人，流动人口2万余人。有维、回、蒙、哈萨克、锡伯等24个少数民族，大多聚居在五社区第三小区、十一社区第一小区和沙湾驻老街管理处下属的乌伊路社区和团结路社区。与兵团城镇社区相似，老街街道的居民呈现出汉族人口总体占多数、少数民族人口局部聚居的兵团特色。同时，由于石河子市城市的发展，老街街道辖区不断扩展，从原来的11个社区扩展到现在的14个（增加了乌伊路以北的望月坪社区、小白杨社区和龙泉社区），同时将沙湾县石河子老街管理处管辖的乌伊路和团结路社区变为沙湾县在石河子的一块“飞地”。在社区治理方面，由于沙湾户籍的居民居住在石河子市，其中大多数随着第二代身份证的办理都转为了石河子市户籍，他们较难享受来自沙湾的服务，在老街辖区出现了社保、医保“一地两制”的特殊现象。此外，石河子市老街街道办事处也不具备对两个社区的居民和大量流动人口的管辖权，使得这两个社区的居民在管理和服务上存在很大困难。

2.2 老街街道“互嵌式”社区建设的特殊性

2.2.1 特困企业和离退职工较多，弱势群体相对集中

老街街道地处石河子早期开发区域，传统工业企业较多，如以织棉厂生活区为主的五社区第一小区、以八棉生活区为主的五社区第二小区、以糖厂、造纸厂生活区为主的六社区第一小区、以八一棉纺厂生活区为主的六社区第二小区、以天富职工住宅区为主的六社区第三小区和以单位型社区为主的龙泉社区。由于经济发展和产业升级，老街街道生活着不少特困企业、下岗职工和离退休职工。过去一些职工因为待遇问题经常上访，还有些职工群众受蛊惑加入了邪教组织。因此关心他们退休后的物质和精神生活成为了街道、社区的工作重点。

2.2.2 流动人员和信教群众较多，居民情况比较复杂

由于老街街道地处老城区，毗邻沙湾县，交通便利，因此较多小商贩在此经营，小商业较为发达。它吸引了不少外来人口，而部分非法摆卖和脏乱差的现象成为老街街道在管理过程中的一道难题。同时，由于外来人口中不少是信奉伊斯兰教的少数民族群众，街道还需要为其提供足够的合法宗教场所，如十一社区第一小区就建有石河子市最大的老街清真寺、五社区第三小区有老街回族清真寺等。这些地方每到星期五主麻日、肉孜节或古尔邦节等穆斯林群众的传统节日，都有三千多信教群众聚集做礼拜。

2.2.3 治理区域和对象内容重叠，倒逼兵地联袂商处

由于乌伊路和团结路两个社区成为地方在兵团的“飞地”，怎样把两个社区跟老街街道管理的其余14个社区实现共建共享、融合发展，成为考验兵地双方关系的一个重要课题。对住在此处的3641名沙湾户籍居民和5000多流动人口来说，由于这两个社区跟沙湾县城市域的社区并不相连，难以获得沙湾县社区居民享有社会服务与管理的平等待遇，在社区服务、医疗、教育、参加宗教活动等社会服务和生活需要上产生差距和不便；对石河子市老街街道办事处来说，地方两个社区的存在，使石河子市加大了治安维稳、人员管理、创城（创建全国文明城市的简称）、创卫（创建国家卫生城市的简称）等方面的难度和复杂性，在各项工作推进中都存在不协调之处。因此，不管对石河子市老街街道办事处还是沙湾县石河子老街管理处而言，合作发展成为了必要（老街辖区的具体情况详见表2）。

因此，要实现维护新疆社会稳定和长治久安大局的总目标，不管对石河子市老街街道办事处来说，还是对沙湾县石河子老街管理处而言，兵地双方的合作发展成为了必要。为群众提供精准有效的服务和管理是我们党社会治理观落到实处的具体体现，要为兵地“互嵌式”社区居民提供好服务和管理，就需要打破常规和惯性思维的束缚，探索一种新的管理模式，加强和创新兵地“互嵌式”社区建设。

3 石河子市进行兵地“互嵌式”社区建设的探索与实践

党的十九大报告指出：“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准”[6]。为实现辖区社会和谐稳定，加强兵地之间宽领域、全方位、多层次的联合与协助，实现两地社会共同繁荣进步，满足社区居民群众的管理与服务需求，石河子老街街道办事处和沙湾老街管理处的党委及领导高度重视双方的共建工作，于2012年初步形成“两处两所共建机制”（“两处”是指石河子市老街街道办事处和沙湾县石河子老街管理处、“两所”是指石河子市公安局城区分局老街派出所和子午路派出所），在此基础上，2016年1月，经兵地双方协商，进一步完善为“互嵌式”社区“六联共建”机制，到2018年，此项工作已经取得了明显效果。

表2 2015年老街辖区的相关资料汇总表

3.1 “互嵌式”社区“六联共建”的指导思想

兵地“互嵌式”社区要以维护新疆社会稳定和长治久安总目标为指导，以共同需求、共同目标为纽带，以建立协调有序的工作机制为保障，把“六联共建”作为兵地发展的基础，共同打造兵地全面发展的整体优势，形成资源共享，优势互补，各展所长，互惠互利，共同发展的良好格局。

3.2 “互嵌式”社区“六联共建”的遵循原则

老街街道办事处与沙湾县老街管理处坚持“有事没事常来往，大事小事常商量，不争高低比贡献，不争名利搞共建”的原则，互相帮助，互相支持，互相学习，以互学促共建，以共建促发展。

3.3 “互嵌式”社区“六联共建”的具体内容和任务

3.3.1 安保联防，共保老街平安

兵地“互嵌式”社区要健全双方合作的综合治理联动机制。强化对流动人口、特殊群体的服务管理，消除隐患漏洞。两地相互协作，整体联动，开展治安联防、维稳处突互助活动。两地双方研究成立联系协调领导小组，建立健全组织机构，共同预防和处理民间纠纷，化解社会矛盾，为兵地融合发展营造良好的环境。

3.3.2 会议联席，共商兵地发展

兵地“互嵌式”社区要以“党建抓总”的思路，推动两地深入交流合作，街道党委、办事处加强与老街管理处的沟通联系，适时召开党建联席会议。成立两地融合发展协调领导小组，负责有关两地融合发展重大事宜的研究、决策和协调工作,以两地领导轮流走访形式每季度至少召开一次会议。

3.3.3 资源联用，共享区域资源

兵地“互嵌式”社区要实现资源共享。发挥两地人才资源、信息资源、设施资源优势，开展共建联谊活动。组建志愿者服务队，对两地居民群众开展志愿服务活动。推动两地社区之间相互交流学习，加强老街两地社会服务管理合作交流，提高社会服务管理的运行效率和社会效益。

3.3.4 活动联谊，共兴兵地文化

兵地“互嵌式”社区要丰富社区文化。集合两地优势，整合资源，培育区域文化，扩大交流，联合开展各类文体活动，丰富两地群众文化生活。为老街街道和老街管理处两地发展创造健康文明的环境。加强两地融合共建的宣传教育，采取各种有效的形式和方法，组织开展有规模、有声势的宣传活动。大力开展互学互信、互助互爱、共建两利、融合发展教育，唱响区域融合发展的主旋律，共同传播文明新风。

3.3.5 公益联办，共促两地服务

兵地“互嵌式”社区要互相“补台”。兵地双方牵头组织，共同开展帮困助学、扶贫救弱、便民服务等活动，采取“一对一”“多对一”结对包户的形式，向弱势群体和困难群众献爱心。建立长期帮扶机制。老街街道主动发挥作用，帮扶“五保”对象、残疾人、贫困户和少数民族困难群众等，让受益群众感受到兵地共建带来的关心和温暖。

3.3.6 卫生联搞，共建美丽家园

兵地“互嵌式”社区要关注居民居住环境。以老街环境绿化、净化、美化、亮化为目标，对城乡结合部、卫生死角、长期无人监管区域，共同开展环境卫生集中整治，做到无乱堆乱倒，乱搭乱建，无卫生“死角”。建立两地环境卫生协调处理机制，加强联系沟通，共同治理，为两地居民营造优美舒适的居住生活环境。

老街街道社区“六联共建”活动实施半年后，社区的管理与服务工作就得到了很大提升。以前“两不管”的地方有人管了，居民的各种社会需求也能够得到就近就便的解决。特别是融洽了社区各族居民之间的关系，为构建“共建共治共享”社会治理格局进行探索，为兵地“互嵌式”社区治理模式提供了经验。

4 兵地“互嵌式”社区建设的启示

“创新社区治理要以最广大人民群众的根本利益为坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，推动服务和管理力量向社区倾斜。”[7]石河子老街街道办事处与沙湾老街管理处开展的“六联共建”活动，以解决兵地“互嵌式”社区带来的居民服务和治安管理等问题为出发点，实现了兵团与地方平安共创、环境共抓、执法共治、帮扶共建和宗教共管等社区治理效果，增强了居民对社区的认同感，成为兵地融合的一个良好典范。所实施的“六联共建”活动极大地推动了兵地“互嵌式”社区的建设，其实践效果也较为明显。给当前兵地“互嵌式”社区建设工作带来以下四方面启示：

4.1 兵地“互嵌式”社区建设要以人为本、服务民生

社区是人民生活的共同体。基层社会对公共服务有着巨大的需求。立足居民需求开展社区服务和社区治理是我国社区建设的传统。“社区成为新时期社会治理的新载体。社区建设首先要健全社区服务体系。包括政府的服务体系建设、市场的服务体系和社区公益服务体系”[8]。兵地“互嵌式”社区开展“六联共建”活动出发点是建立健全社区服务体系，更好地为兵地“互嵌式”社区的居民展开更好、更便捷的服务。

对兵团而言，跟地方社区合作举办各种形式多样、丰富多彩、喜闻乐见的文艺活动，一视同仁地关心、关爱地方的社区居民，为其就近提供就近的宗教活动场所等做法，让地方社区居民深切感受到兵团带给他们的温暖，增强对兵团社区建设工作的认同感，使其从认识不深到全力参与兵团城镇社区建设的活动。更好地发挥兵团作为“稳定器、大熔炉、示范区”的作用，融洽兵地关系，推进民族团结。同时兵地合作还实现信息互通，资源共享，对兵地“互嵌式”社区辖区的人口管理和治安联防工作提供安全保障。

4.2 兵地“互嵌式”社区建设要创新机制、合作共赢

社区治理的目标是把社区建设成为社区居民生活的共同体和具有归属感和认同感的社会单元。“治理的目的要求政府更多地代表公共利益、承担公共责任，为居民提供公共服务；建立多种机制来汇集和表达居民的愿望和要求，做他们利益的代表者”[9]。要发挥好政府作为社区治理主体的作用，鼓励和支持社区治理机制的创新，通过跨系统形成新的组合与组织结构，在新的组织和结构中产生新的功能，通过新的方式来解决社会问题，激活社区活力，更好地推动社区治理。兵地“互嵌式”社区开展“六联共建”就是一种社区治理机制的创新，是一种由问题产生，又回应和解决问题的一种探索和实践。

兵地“互嵌式”社区联合共建的探索是一种创新。它跟传统社区治理最大的不同就在于以双方的合作取代双方的竞争，以双方共同的协调磋商取代以前的各自为政，通过双方开放、共享的态度取代传统对各自辖区“一亩三分地”的封闭式管理。同时兵地双方还实事求是地对顶层设计进行创新，为兵地“互嵌式”社区治理创造良好的宏观环境，建立一套包括协调领导机制、轮流走访机制、综治联动机制、长期帮扶机制和卫生处理机制等合作机制，为兵地合作提供制度保障。

4.3 兵地“互嵌式”社区建设要相互帮扶、培养互信

“社会动员机制的核心是通过公共利益把人民群众团结起来。公共利益需要共同责任”[10]。社会认同是社会动员机制的基础，它通过共享的规范、相互的信任、纵横交错的网络促进人们之间的集体行动、相互协调和密切合作。这种认同也适用于不同的组织体系间，在兵地“互嵌式”社区治理中，需要兵团与地方双方建立互相合作、相互认同的社会动员机制。

“六联共建”之所以成效明显，关键在兵地之间的互相信任和合作，搁置各自利益，以维护群众基本利益为目的。在新疆，兵团和地方长期以来是两套行政体制，双方互动不足，交流不够，联系不深，在推动构建兵地和谐共建上有一定的差距。兵地联建长效机制，需要兵团和地方从维护新疆稳定的大局出发，相互主动伸出“橄榄枝”，相互合作，通过提供兵地“互嵌式”社区的服务与管理，踏出互信的第一步，打造共建、共治、共享的社区治理格局。

4.4 兵地“互嵌式”社区建设要勇于探索，大胆实践

在石河子市老街街道兵地“互嵌式”社区建设过程中，为了更好地理顺关系，服务居民，在“六联共建”的基础上，石河子市老街街道又结合实际进行了兵地“互嵌式”社区建设的探索。2017年自治区人民政府将沙湾县行使的老街行政管理权全部移交石河子市人民政府，石河子市社会管理办公室成立“社区建设筹备小组”，组织协调有关部门、单位，指导帮助街道社区，做好沙湾县石河子老街管理处及所属社区移交接收工作，自2018年1月1日开始，接收了愿意留在石河子市工作的沙湾县原石河子老街管理处辖区的各类干部和工作人员，纳入石河子市统一管理，2018年1月2日所有工作人员均妥善安置上岗，开展全部日常工作。因此“六联共建”对社会治理的启发不仅要勇于创新合作机制，还需有将心比心、互惠共赢、大局为重的合作态度。

随着兵团城镇化的推进，兵团与地方交错居住的区域会越来越多，社会矛盾和社会问题也会日益凸显。石河子市老街街道对兵地“互嵌式”社区的管理与服务进行了大胆地探索和创新，促进了兵地互助、民族团结的社会治理模式的构建，也是对维护新疆社会稳定和长治久安的大胆尝试与创新。