中国城市开发边界研究综述

朱一中 王 韬 张倩茹

1 问题的提出

改革开放以来中国城镇化进程加速，城市扩张速度过快，国内较多城市呈现出“摊大饼”式发展。据国家统计局数据，2007至2016年的10年间，我国城市建成区面积从35469.65平方公里增加至54331.47平方公里，年平均增长建设用地1886.18平方公里，年均增长率约为4.85%；国内城镇人口从60633万人增长至79298万人，年平均增长1866.5万人，年均增长率约为3.03%，城镇人口增长速度明显不及城镇建设用地扩张速度。随着城市快速蔓延，交通拥挤、侵蚀绿地、占用农田和破坏生态等问题不断凸显。作为城市空间扩张调控的重要政策工具，城市开发边界近年来获得甚多关注，成为政策实施与学术探讨的热点问题。

我国政策界在2006年住建部颁布的《城市规划编制办法》中，首次提出了“研究中心城区空间增长边界”。随后，城市开发边界被频繁提及。2008年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”；2013年中央城镇化工作会议，提出“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”；2014年由中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“合理确定城市规模、开发边界”，随后在国土部、住建部下发的《城市开发边界划定工作方案》中，三大城市群中14个常住人口在500万以上的重点城市被选择为城市开发边界首批试点城市；2015年5月，国土部在关于解读《关于加快推进生态文明建设的意见》中表示将争取把边界划定工作从14个城市逐渐扩展到全国600个城市；近两年以来，14个试点之外的城市也已经陆续展开城市开发边界的研究工作。

事实上，在明确城市开发划定的政策之前，我国已有众多类似的边界管理政策工具运用于城市规划和土地利用规划中，如“三区四线”“三界四区”“基本农田保护区”和“生态控制线”等都是我国的空间管理政策工具。然而，受地方土地财政依赖、部门多头管理及城市增长的不确定性等多重因素影响，城市空间增长始终未能得到有效控制，并成为令城市规划管理头疼的难题。由此带来的问题是：当前提出要正式划定的城市开发边界与之前在规划编制和管理实务中使用的城市空间增长管理工具相比，其内涵在空间治理上有什么新的意义？怎样合理划定城市开发边界？有效实施城市开发边界的关键因素有哪些？本文尝试基于已有的城市开发边界相关研究对以上问题进行解答。

2 城市开发边界的内涵与空间治理意义

2.1 城市开发边界的缘起及发展

城市开发边界并不是新事物，早在20世纪时，西方国家便在相关规划理论的指导下，试图通过空间界线和规模管控实现对城市用地扩张的控制。19世纪末英国社会活动家E·霍华德提出的田园城市理论被认为是城市开发边界的最早设想，即通过城市外围的绿带对城市规模进行限制。1938年《大伦敦绿带规划法案》颁布，划定了伦敦周边的环城绿带用地。1944年，《大伦敦规划》确定绿带环以限制城市无序扩张。20世纪60年代以来，在增长管理、精明增长等理论思潮的影响下，为了抑制城市盲目扩张，实现城市紧凑、内涵式发展，美国进行了大量城市增长管理和土地利用制度改革的实证探索。在此背景下，1976年美国塞勒姆市（Salem）首次提出了“城市增长边界”的概念，其通过划定城市与乡村之间的界线限制城市地区的增长。随后塞勒姆市的做法被美国其他地区效仿，波特兰大都市区制定了包含该地区24个城市和60个特别服务区的城市增长边界，华盛顿州批准并实施城市增长管理法案。直到20世纪末，美国已有一百余个地区实施了城市增长边界的管理政策，成为美国被普遍应用的城市开发控制工具。随着我国新型城镇化改革和中央政策相继出台，城市开发边界逐渐引起我国学术界的重视。直到2010年与城市增长边界类似的概念“城市开发边界”始现于我国官方正式文件中，随后业内学者、研究机构、政府部门开始使用这一称谓，因此当前众多学者默认“城市开发边界”就是“中国式城市增长边界”，本文以下亦不对二者作特别区分，统称“城市开发边界”。

2.2 城市开发边界的概念界定

对于城市开发边界的概念，目前学术界主要存在两种观点。第一种观点认为城市开发边界是城市与农村的边界，即城市开发界线是围绕现有城市划定的界线，所有开发行为都被限定在边界以内，而界线之外是农田、林地和开敞地[1]。另一种观点认为城市开发边界是建设用地与非建设用地的边界[2]，以建设用地的空间配置为划定基础，其实质是各类城乡居民点建设用地的开发边界。进一步的研究认为，城市开发边界不是一条简单的区分非建设用地与建设用地、或城市与农村的明确固定的边界，其划定与空间尺度有关，其界定应基于空间管制规划和建设用地范围[3]。

2.3 城市开发边界的空间治理意义

绿带、“三界”“四线”是城市边界规划管制工具的典型代表。绿带作为最初的城市开发边界形式，被认为是改善城市环境质量和防止城市蔓延的一种重要举措，但因其形式过于简单，难以承担管控城市规模的重任；《城乡规划法》所提出的“四线”体现的是对不同类型空间的开发建设和保护要求，是运用各种参照指标划定单一指标界线；土地利用总体规划中的“三界”强调对城乡建设用地的空间管制，是在建设用地适宜性与生态适应性评价的基础上划定的。在当前国家完善空间治理体系和加强空间治理能力的背景下，城市开发边界不仅仅是一条地理界线，还是融合管制理念、政策手段与技术方法于一体的空间治理工具。新的城市开发边界概念体现了空间治理新理念：从城镇化的角度，城市开发边界的根本属性是解决城市病，实现城市的合理性和紧凑性发展[4]；从耕地保护的角度，城市开发边界对落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度具有重要的促进作用[5]；从城乡沟通的角度，城市开发边界是破解中国城乡二元结构，规避区域内城市间的资本竞争，促进城乡良性互动的兼具隔离和沟通功能的界线[6]；从生态安全的角度，城市开发边界可与自然生态保护边界有机结合，共同构建可持续发展的空间格局[7]。

相比其他空间治理工具，城市开发边界的空间治理意义更为丰富，它是为了控制城市盲目蔓延、合理引导城市发展和保护生态环境，由城市开发边界划定的技术手段与维持城市开发边界的相关政策所组成的多目标、综合性的城市空间控制规划工具。

3 城市开发边界划定的技术方法

国内外学者对城市开发边界划定方法的研究和探索较多，但由于城市开发边界存在多元化的目标和功能，形成了不同的技术思路：以反向思维优先框定非建设性要素的控制法；从正向思维出发模拟城市扩张机制的增长法；同时兼顾控制和预测这两种价值取向的综合法。

3.1 控制法

控制法的原理是首先排除由于建设条件受限或生态环境敏感等原因所形成的不宜或不可开发建设区域，然后将这些区域划为城市扩张不可逾越的边界。控制法体现的是底线思维，是“反规划”法的一种运用。祝仲文等从生态保护角度出发，通过生态适宜性评价法将河流、自然保护区、地形、地貌等评价因子考虑进来，并运用层次分析法确定各因子权重，算出生态敏感度，依据生态敏感度高低划分广西防城港市的弹性边界和刚性边界[8]。张勤通过梳理国土、环保、林业、水利、文物等部门的法律法规及技术规范，整理出基本农田保护区、风景名胜区、水源保护区、蓄滞洪区等18个空间管制要素，认为需将这些要素全部落实在城市开发边界中[9]。

3.2 增长法

增长法将城市建设用地视为一个不断增长的有机体，通过人口、经济、资源、区位等因素的综合分析，结合模型模拟城市扩张，从而在模拟结果上划定城市开发边界。增长法是一种正向思维，也是国内外应用广泛的一种方法。其中，基于元胞自动机（CA）的动态模拟已成为广泛采用的模型之一。龙瀛以北京市为例，首先在宏观上由政府根据社会经济约束条件确定每一阶段的待开发土地的总量，然后在微观层面采用约束性CA模型考虑其他约束条件，模拟不同阶段的所有元胞的城市增长概率，给出与开发总量相对应的土地的空间分布，进而划分中心城、新城和乡镇三个层次的城市开发边界[10]。陈伟强将CA模型与城市发展适宜性、规划指标约束、发展空间约束等相结合，模拟了巩义市2015年的城市开发边界，并与2015年真实数据对比验证，发现CA模型模拟精度高达93%[11]。CA模型动态模拟的核心内容是确定元胞的转换规则，为了提高模拟结果的真实性和可靠度，不少学者通过确定不同的元胞转换规则来改进传统的约束性CA模型。吴欣昕为模拟城市未来发展多种情景下的城市开发边界，将未来用地模拟的FLUS模型引入CA模型来划定珠三角地区的城市开发边界[12]。胡业翠等从城市内生发展动力角度出发，把遗传神经网络嵌入CA模型，选择自然、区位、人口经济、土地利用类型、邻域和政策规划6类因素，建立起北京城市开发边界预测模型[13]。张星星等将CA模型和多智能体结合，得到智能体模型（ABM），其中CA层线性表达城市增长所受外界因素影响的转换规则，ABM层则表达政府规划政策、农民意愿和开发商偏好等微观主体行为决策对城市增长的影响，以此来划定重庆市的城市开发边界[14]。

除了标准CA模型与改进CA模型外，还有学者采用其他模型进行城市开发边界的划定工作。周锐等基于景观安全格局理论，以平顶山新区为研究区域，将水资源安全、游憩资源安全、生物多样性保护和地质灾害规避4种单一生态过程的安全格局叠加形成综合生态安全格局，并作为阻力因子，结合城镇中心吸引力、邻域开发强度等作为动力因子，利用最小阻力模型对城镇建设用地增长进行模拟频测，从而划定城市开发的刚性边界与弹性边界[15]。石伟伟则以武汉市为例，首先提取城市建设用地作为城市扩张的初始边界，然后利用SPSS软件构建放射线模型，通过回归分析获得每个方向上的扩展情况，从而获得整体扩展趋势来划定城市开发边界[16]。

3.3 综合法

综合法的思路一般是先从反向思维出发，通过适宜性评价确定阻碍城市扩展的限制开发区域和适宜城市建设的区域，在此基础上运用正向思维，结合自然资源、政策、交通、社会发展等因素选择模型来模拟城市增长情况，优先选取适宜性高的区域确定城市开发边界。此类方法一般采用多指标体系或模型结合，适用于同时需要划定刚性和弹性开发边界的情景。李咏华首先进行绿色基础设施评价，筛选出不宜进行开发的生态区域，然后设置不同的生态安全情景并在适宜区域内进行模拟、预测、比较，从而获得最佳的城市开发边界[17]。吴长江通过非生物过程、生物过程、文化过程等生态过程安全格局叠加起来建立不可开发的生态基础设施，再结合规划的城市发展方向一起嵌入多准则判断元胞自动机（MCE-CA）模型，以此划定徐州市中心城区的城市开发边界[18]。朱寿红等以徐州市贾汪区为例，优先考虑生态保护红线、基本农田红线等限制因素，然后在目标年各类用地规模指标的约束下，采用FLUS模型对目标年土地利用布局进行情景模拟，并选择最合适的情景作为城市开发边界划定基础[19]。林坚则从国家政策角度出发，指出城市开发边界首先应由生态红线倒逼，后在底图基础上考虑城市发展的远景规划，最后在远景规划基础上划定城市开发边界[20]。

当前研究所采用的三类方法优点明显，但也存在一定局限性：控制法考虑以城市发展的限制因素来划定城市适宜建设的最大范围，但由于限制因素一般是静态的，对城市内生性发展动力因素的分析不足，难以应对城市发展的不确定性，从而陷入刚性过强的困境，削弱规划的可操作性；增长法虽然具有较高的模拟精度，但过分地强调城市发展的自下而上性，而忽略自上向下的城市区域规模控制和政府规划政策的影响，即缺乏考虑空间政策调控以及宏观土地供需等复杂驱动因素的影响；综合法虽然结合前两种方法互相补充，但大多采用指标综合评价，易忽视具体空间位置的准确性。

4 国内城市开发边界划定的实践模式

部分学者聚焦于试点城市实践应用的经验总结。根据试点城市在保护要素、发展要素、划定目标及内容等方面的差异，可将当前国内城市开发边界实践模式分为三类：侧重于城市生态底线保护的平稳控制型，在保护生态的基础上重点考虑城乡统筹发展的加速统筹型，以及将城市发展与生态底线保护进行综合考虑的综合协调型[21]。

4.1 平稳控制型

厦门市是平稳控制型的代表，从生态与环境安全的角度着手划定工作。厦门市城市规模较小，市域都已纳入城市总体规划范围，因此厦门市将城市开发边界明确为永久性城市开发边界，并将城市开发边界与生态控制线二线合一。具体做法是先将各部门的生态保护界线叠加后的最大界限作为初步划定生态控制线，再分析城市总体规划与土地利用总体规划中不一致的建设用地与非建设用地图斑，同时统筹重点项目布局。之后将图斑与初步划定的生态控制线叠加分析，对不一致的图斑进行分类处理，协调建设用地的调入调出平衡后，即得一致的建设用地与生态空间，最终划定城市开发边界与生态控制线[22]。

4.2 加速统筹型

武汉市和沈阳市对生态保护的重视程度为中等水平，属于加速统筹型。武汉市采取的划定方法是“两规合一”和“三线统筹”。“两规合一”即促进城市总体规划与土地利用总体规划的融合，形成统一划线的基础平台，包括统一基础数据、对接用地分类标准、对比“两规”的建设用地布局是否一致等工作。接着在“两规合一”的基础上，通过开展生态环境容量分析和生态适宜性评价优先确定基本生态控制线，再同步开展城市开发边界与永久基本农田划定工作。武汉市的城市开发边界体系兼具刚性与弹性：生态控制线与基本农田保护红线是刚性管控的体现，生态红线与城市开发边界之间则为弹性发展区[23]。沈阳市的做法类似武汉市，先在“两规合一”基础上，以生态保护红线与永久基本农田保护区为底线，通过用地现状评价、资源承载力分析及城市空间形态研究等专题研究，综合划定城市开发边界[24]。

4.3 综合协调型

综合协调型的典型代表是杭州市。杭州市做法的特点在于“多规融合”，重点是城市开发边界与城市总体规划的衔接，运用“谋取最大公约数”的理念，将发改、国土、林业、水利、文物、环保等法定规划中的空间管制要素整合在一张图上，消除各项空间管制要素落地过程中出现的重叠和冲突的矛盾，再根据各项空间开发管制的要求，划分为限建区和禁建区。限建区和禁建区的边界就是城市开发边界[9]。

造成试点城市实践情况差异性的原因在于对城市开发边界的认知不同，主要体现在开发边界的生态保护强度不一致，进而在协同划定生态保护红线时，有试点城市将生态保护红线与城市开发边界“两线合一”，也有试点城市“两线并立”。相同点体现在大多采用先底后图的方式，并且都将划定城市开发边界作为推动“两规合一”乃至“多规融合”的重要手段，以城市总体规划和土地利用总体规划为基础，同时衔接生态环境保护规划、林地保护利用规划、水资源保护规划等规划，统筹协调经济和社会发展规划的项目产业落地需求。

5 城市开发边界管理的实施机制

在城市开发边界之前，已经形成的各种边界未能有效遏制城市无序蔓延，“划而不用”“划好用不好”是症结。由此看来，为了用好城市开发边界，必须认识到边界是为了“用”而“划”，因此需从“用”的角度完善城市开发边界的差别化管控、边界调整和配套措施等实施机制。

5.1 差别化管控

美国波特兰是城市增长管理的先锋城市，对增长边界内外的用地采取不同的管控制度，在城市增长边界内进行城市空间谋划，鼓励城市更新，管控用地密度，倡导以公共交通为导向的开发模式等；在界外划定农林保留地，控制建设密度，采取差别化的税率等[25]。国内部分城市也采取了类似做法，杭州市基于对于开发边界外现状建设用地的位置、权属及合法性等实际情况的判断，提出拆除、保留等不同的整治要求[9]。厦门市施行分区管理，城市开发边界范围内根据土地利用总体规划的要求分为有条件建设区和允许建设区，鼓励城市开发和产业集聚；明确开发边界外林地、水域和农田等各类土地的管理主体和责任，建设用地则采取逐步退出机制，根据具体情况采取允许保留、土地置换，限制改、扩建等不同措施[22]。武汉市采用创新性做法——“漂浮指标”，在指标管理方式上效仿土地利用总体规划在一定的空间范围内分配适量的建设用地指标，但空间范围并不会具体划定，而是根据实际建设的需要进行机动分配。“漂浮指标”只在弹性发展区内设定，除满足准入的项目类型外，还需申请建设用地指标[23]。

5.2 边界调整

城市开发边界划定伊始便面对未来各种建设决策突破界线的可能，学术界普遍认为需建立起一套弹性的调整评估机制。徐辉提出将城市近期建设规划与土地利用五年调整计划相衔接，因此设置城市开发边界为五年期调整计划[26]。旺姆则建议当城市总体规划和土地利用总体规划修编时，可对城市开发边界进行整体修改[22]。林坚等人认为波特兰六年定期修编加周期外特例调整的做法值得借鉴[21]。在我国地方实践中，广州市设定年度更新和评估机制，西安市每两年开展一次评估，苏州市每五年调整一次，郑州、武汉等城市则无固定期限[27]。但评估和调整期限必须合理确定，规划期内不断动态调整易成为政府对导致城市蔓延的各种开发行为的合法性的事后追认[28]。

5.3 配套措施

为保障落实城市开发边界，还需制定一系列灵活的配套措施，包括制定有关城市开发边界的法律和行政法规，以增强城市开发边界规划成果的法定性[29]；创新税收手段，城市开发边界内外不同用途的土地开发设定差别化的税收种类和税率，通过加大边界外部开发成本，将城市扩展引导至边界内以抑制建设行为突破界线[30]；依据“一级政府、一级规划、一级事权”原则，规范各级政府权力清单和责任清单，将城市开发边界落实工作纳入政府绩效考核[31]；与政府土地储备体制相配套，为城市发展提供适当的土地储备[26]；强化开发权管理，通过开发权转移来减少实施阻力，合理补偿城市开发边界外失去开发权和开发收益的权利主体[32]；鼓励公众参与，结合反馈分析总结[29]。

城市开发边界背后的规划管控措施呈现多元化的趋势，总体上愈发强调由政府制定管控政策，通过市场机制达成规划目标。城市开发边界的政策实施不是一个孤立过程，既要合理利用控制性政策工具和引导性政策工具，也要通过综合性的配套政策增强灵活度和适应性。从节约公共管理成本和提高空间管理绩效的角度出发，要避免管理制度的重复建设，促进多部门的协同合作，协同使用已有空间管制工具才能充分发挥城市开发边界的作用。

6 结论与展望

6.1 结论

城市开发边界作为统筹城乡空间治理的重要政策工具，在近年内进行了相关的政策实践，也进行了学术探讨，研究发现：（1）城市开发边界具有多元化的内涵。研究普遍认为，城市开发边界是一种多目标的控制手段，对于提高界线内土地集约利用程度和促进城市更新具有重要意义，通过限制开发建设活动的范围，使城市增长避开生态敏感区域，以实现生态、社会和经济效益的综合化最大化。（2）学术界从不同的价值取向出发形成了不同的划定技术路径，值得注意的是城市开发边界不是孤立的新事物，在划定过程中不可割裂与城市总体规划及土地利用总体规划的联系。（3）政策界和学术界对城市开发边界实施机制的设置涉及差别化管控、边界调整、配套措施等方面。在实施过程中，需要法律手段、行政手段、经济手段和技术手段和等不同政策的协调配合，才能充分发挥城市开发边界的作用。

6.2 展望

完善划定方法。（1）过去的空间管制工具强调对城市扩张的约束，难以体现城市发展的社会属性，而城市开发边界的划定应该要兼顾城市复杂系统的自然属性和社会属性，不仅要创建可持续发展的生态安全格局，还要综合考虑城市增长的合理需求，突出对城市发展的引导作用。因此，在技术手段上应当探讨多种方法的耦合模型，深入研究我国城市空间增长的特点与内在规律，结合定性和定量的方法，更有效地划定城市开发边界。（2）进一步探讨刚性管控与弹性管理的关系与衔接机制。以往的空间管制工具失效的一个重要原因在于越来越多的建设项目以“新区”“新城”等名义突破界线独立于规划建设用地之外，而当前多数试点城市和学者都在呼唤城市开发边界的弹性管理。如果管理过于宽松，不仅会弱化对城市蔓延的控制作用，也无法从根本上杜绝政府的违法行为。如何有机结合刚性管控和弹性管理、如何在不越位的情况下赋予开发边界的弹性功能等问题有待深入思考。（3）完善城市开发边界的实施评价机制。当前我国的城市开发边界的研究聚焦于技术方法的探索和实践，但不可忽略划定城市开发边界的本质是一个政策设计过程。目前在城市开发边界的实施机制中，评价程序的设置并不到位，评价程序着重于对比分析现状用地与规划布局的空间吻合程度以及规划目标的实现程度。未来对于城市开发边界的成效评价应该更注重其空间管制效力和实施效率。