创新和加强人大监督工作研究

王树槐　周国桥　刘龙飞

关键词 法治社会 治理能力 人大监督

作者简介：王树槐，山东省淄博市人大常委会副主任;周国桥，山东省淄博市人大常委会研究室主任;刘龙飞，山东省淄博市人大常委会研究室综合科科长。

中图分类号：D630.9                                                        文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.171

监督权是宪法法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权。近年来，地方各级人大常委会主动适应新形势新任务新要求，在依法行使监督职权基础上，积极探索创新工作思路和做法，努力增强监督针对性和实效性，监督支持“一府一委两院”依法行政、公正司法为推动地方经济社会发展和民主法治建设发挥了重要作用。笔者在调查研究基础上，围绕地方人大监督的实践和创新，客观分析现状和问题，研究和探索完善监督的思路和途径。

一、地方人大监督工作的重要意义

（一）人大监督对推进依法治国、建设社会主义法治国家具有重要作用

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确把形成“严密的法治监督体系”作为建设中国特色社会主义法治体系总目标的重要内容之一。强调要加强人大监督，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。依法治国就是人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，保证各项工作依法进行。人大依法行使监督权，就是保证宪法和法律得到全面、正确的实施，促进依法行政、公正司法。

（二）人大监督对推动社会治理体系、社会治理能力现代化具有重要作用

十九大报告指出“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。现代国家治理体系的核心问题，就是理顺国家与社会、政府与市场、公共权力与公民权利之间的关系，本质上是指政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、不错位和不越位，实现社会公正。人大履行监督职权，加强对政府“钱袋子”、民生问题、重大事项等的监督，就是强化对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，有助于完善社会治理体系、提升治理能力。

（三）人大监督对促进经济社会发展、实现“双百”目标具有重要作用

认真学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想，加强和改进监督工作，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，有利于“一府一委两院”把对党负责和对人民群众负责有机统一起来，从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，推动经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设协调发展、高质量发展，加快全面建成小康社会步伐，加快实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦。

二、地方人大监督工作的实践和探索

（一）人大监督工作的一般性做法

人大监督工作，包括工作监督和法律监督两个方面。工作监督方面，听取和审议“一府两院”专项工作报告，审查批准预决算、国民经济和社会发展计划，是常规性的监督方式和内容，也是监督依法行政、公正司法的有效方式。各级人大常委会每年都结合本地经济社会发展、民主法治建设重点工作和人大代表议案建议，研究制定监督计划，组织调研视察，听取情况汇报，推动了相关工作开展落实。法律监督方面。对规范性文件进行备案审查，加强主动审查和能力建设，维护法制统一。每年有计划地组织对部分法律法规实施情况的执法检查，提出执法建议，确保法律法规得到公正实施。

（二）人大监督工作的创新性做法

一是开展专题询问。在形式上或借常委会会议询问、或组织专题会议询问，在内容上或询问“一府两院”专项工作、或询问法律法规实施情况、或询问代表议案建议办理情况、或询问人民群众普遍关注的热点问题等。

二是开展工作评议。有的地方采取票决确定被评议部门，广泛征求各级人大代表对被评议部门的意见建议，督促被评议部门对照代表意见建议进行整改，组织代表投票测评等措施，确保评议公开透明、客观公正。

三是拓展预算审查。有的地方探索开展了部门预算备案审查、专项资金审查、重点项目资金的审查，拓展了预算监督范围和深度，促进了预算编制、执行和财政资金使用效益提高。

四是实行票决制和民主测评。对监督事项实行票决的办法，如对执法检查、专题询问、专项调研议题由人大常委会组成人员投票决定。对监督的结果，如对评议对象的评价、重点建议办理情况、议案办理情况等投票测评。

另外，有的区县人大每年组织对政府全部直属部门和垂直管理部门开展“人民满意单位”的评选活动。有的地方街道、开发区，探索实行住辖区人大代表或居民代表，定期听取街道办事处或开发区工委工作报告的做法。有的地方探索对法官、检察官履职情况进行评议等。

三、地方人大监督工作的现实困境和共性问题

（一）现实困境

一是法律对监督权的规定较为宽泛。法律对监督只作原则性规定，具体如何实施并没有明确规定，工作操作中存在自由度大、不规范、程序乱等问题。对监察委的监督，法律规定不统一，监督出现缺位。

二是对审议意见的处理缺少相应法律规定。导致有的地方在监督时重程序、轻结果，停留在文来文往;《监督法》规定了如何开展监督，却没有规定相关法律责任，导致监督力度不够、效果打折扣。

三是对开展监督存在思想顾虑。有的存在“不给政府添麻烦”思想，怕影响发展，主观上存在“不愿监督”的想法，导致监督工作不扎实;刚性监督缺失，质询、特定问题调查、撤职案的审议等刚性监督方式，还没有得到有效运用。

四是能力不适应工作需要。人大工作政治性、法律性、程序性、专业性较强，多数代表是兼职的，具备专业知识的代表占比较少，客观上造成“不会监督”“不善监督”，有“外行监督内行”现象。

（二）共性问题

一是选题不够精。有的地方确定监督议题缺少调查研究，重点不突出，眉毛胡子一把抓，题目选不准，监督就会无的放矢，自然不会取得好的监督效果。

二是程序不够严。有的地方在监督时，因会前调研、会中审议、会后督办机制不完备，保障机制不健全，往往造成程序、步骤上的无序、随意和混乱。

三是措施不够硬。对人大决议决定和审议意见的跟踪监督，缺少刚性手段，造成监督工作“虚”的成分多，“实”的成分少，“议而不决、决而不行、行而无果”的现象现实存在。

四是结果不够实。代表履职质量和监督效果不够扎实有效，如：代表提出的议案建议缺少针对性，审议意见可操作性不强，规范性文件备案审查不主动，部门贯彻人大决议决定、办理人大审议意见或代表建议不到位等。

四、增强人大监督实效的对策分析

（一）坚持创新性原则

一是创新监督思维和方式方法。坚持因地制宜、灵活有效原则，积极转变思想观念和思维方式，探索符合实际需要的监督新思路、新模式，不能因循守旧、故步自封。重视建立和完善监督工作制度机制，及时废止过期无效的制度，及时总结经验把有效的创新做法以制度固定下来，建立长效机制。

二是综合运用多种监督形式。综合运用调研视察、听取报告、专题询问、民主测评、跟踪问效等方式，形成叠加效应，增强监督实效。

三是紧紧依靠人大代表开展监督。发挥代表主体作用，拓宽代表参与人大监督工作的渠道，保证代表知情权、参与权、表达权和监督权，为人大监督奠定坚实民意基础。

（二）坚持精准性原则

一是选准监督议题。遵循“抓大事、议大事”“求精求实”的原则，事关根本的、长远的、全局的事情，党和国家中心工作、涉及国计民生的事情就是大事，坚持抓大放小是人大的优势，也是人大监督工作的要领所在。

二是找准问题症结。关键是要组织深入的调查研究，广泛听取意见和建议，全面了解掌握客观情况，把情况摸清、把问题搞透，在此基础上深刻分析解决问题的措施和建议。

三是精准提出建议。在精心调研分析基础上，做到成绩讲清、问题讲透、建议讲准，保证提出的意见建议具有较强的针对性和可操作性，便于有关部门整改落实，促进解决问题。

（三）坚持项目化原则

一是对监督事项实行项目化管理。针对监督议题制定完备的工作方案，明确总体目标任务，在根据工作职责和任务分工建立配档表，将整体工作细化为若干项具体任务，逐项明确任务目标、分管领导、牵头部门、具体责任人及完成时限，做到工作推进有人抓、工作落实有人办，工作质量有人管。

二是对重要工作实施专题监督。如对专项资金的监督，对水资源保护的监督，对大气污染防治的监督、对扶贫工作的监督等，综合运用制定修订法规、听取审议报告、组织视察、专题询问等方式加大监督力度。

三是对焦点问题实施靶向监督。抓住群众普遍关注的问题，集中精力、盯准目标持续进行监督。如对群众关注的学前教育“上学难、上学贵”实施靶向监督，通过办理代表建议，组织考察调研，向政府提出具体建议，组织专项视察，二次听取情况报告，作出决议决定，跟踪决议办理等方式，加大监督力度，推动解决问题。

（四）坚持专业化原则

一是加强履职能力建设。加大教育培训力度，突出专业知识的学习，通过理论学习与实践学习相结合，集中培训与个人自学相结合，努力提升人大代表和人大工作者综合素质，积极适应工作需要，成为监督工作的明白人。加强调查研究和实践锻炼，也是提升能力的有效途径。

二是发挥专门委员会作用。人大常委会开展监督工作，应广泛吸收或委托专门委员会参与，充分发挥其专业优势，重要报告、决议决定、专业性意见委托其事先审核，确保人大监督工作质量。

三是建设专业化队伍。把好代表“入口关”，真正把代表性强、履职能力强、具备专业知识的优秀候选人纳入人大代表队伍。优化人大常委會、专门委员会人员知识结构，逐步增加专职委员比数。加强人大机关干部队伍建设，积极引进忠诚干净、认真专业、担当作为的高层次人才，大胆提拔重用德才兼备、成绩突出的年轻干部。

四是借助外脑提供支撑。做好新时期人大工作，离不开各方面专家学者、各类专业机构的支持和帮助，“购买服务”成为开展工作的必要手段。如组建立法专家库，邀请法学专家、资深律师、法制工作者，为地方立法提供咨询和专业服务。有的地方邀请经济学者、财经专业人士参与预算审查监督等，这些做法有效促进了人大监督质量提升。

（五）坚持实效性原则

一是建立监督事项督办制度。制定完善的监督事项督办制度，明确规定相应的处理程序和措施。如对办理不及时的发出督查通知，明确规定办理时限;对办理不力的、代表不满意的发出督查通知，责令重办，明确办理标准，或者组织二次视察、听取报告;对再次整改落实不力者，可以组织专项调查，或启动问责或质询程序等。

二是积极运用刚性监督手段。对有法不依、执法不严、违法违规等突出问题，敢于较真碰硬，大胆实施刚性监督，必要时启动质询、特定问题调查或撤职、罢免等程序。

三是全程跟踪督办，民主测评结果。监督结果满意不满意，让代表说了算。对人大常委会的审议意见、评议意见、执法检查意见或代表议案建议办理情况，采取听取办理情况报告、投票测评等方式进行满意度评价，确保监督见到实效。