我国当前PPP项目存在的问题探究

徐进

[摘要]随着经济的向好发展，PPP模式作为融合政府和社会资本的重要融资手段，其发展得到了国家的大力支持。但是，目前对于PPP项目的管理尚处于起步阶段，目前的项目管理水平远远无法与PPP项目的规模相匹配。在确定是否能通过的财务测算方面，也有很大的问题存在。通过对目前PPP项目存在的问题分析，提出针对的建议，为PPP模式发展提供参考。

[关键词]PPP项目 绩效评价 财务测算指标 项目管理

一、我国PPP模式的发展现状

目前我国的PPP项目数量多，涉及面广，项目资金规模巨大。根据财政部政府和社会资本合作中心网站（以下简称合作中心网站）的数据披露显示，目前在PPP项目管理库已经入库的项目有8733个，入库项目金额达到了248，791.86亿元。除此以外，还有尚未入库的储备项目3873个，虽然合作中心网站平台为公布储备项目的总计金额，但是其中10亿元以上项目就有1093个，总体来估计，储备项目的总体金额规模应该100，000.00亿元左右。而且根据统计显示，在2018年PPP项目的入库增速虽然有所放缓，但第四季度还是净增项目365个，净增投资额8812亿元。

在PPP模式投资高速增长的背景下，随之而来的各种问题也开始不断显露。通过合作中心网站的公开信息，能看到伴随着入库项目不断增加的，是PPP项目的清退出库。导致这种问题的原因就是，PPP项目的周期一般比较长，很多项目在入库后的建设过程中被发现项目不符合规定，或者因为种种原因难以为继。究其原因，还是缺乏对于PPP项目的进行必要的绩效评价。

二、PPP模式现存问题的分析

（一）财务测算指标缺不完善

对于申报入库的PPP项目，必须要进行财务测算。目前对PPP项目的财务测算，主要分為两种。一是运用物有所值评价（VFM），综合对PPP项目进行定性评价与定量评价，来确定PPP项目是否符合标准。但是目前的物有所值评价，主要是以定性评价为主，例如绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度和政府机构能力等，这些因素都有很大的主观性，对于定性的判断，很容易发生偏移和误导。二是财政可承受能力评价财政可承受能力评价的问题。虽然财政部目前已经明确规定，安排PPP项目的财政支出总额，不得超过其本级财政年度一般公共预算支出的10%。但是，PPP项目的投资规模一般比较大，各地不断入库新的项目，一些地方势必会超出10%的规定红线。为了继续上马新的PPP项目，很多地方以打“擦边球”的交易结构调整财政支出，已通过财政可承受能力论证测算。

（二）行业区分度低

在目前的评价机制中，对PPP项目的行业区分度较低。以物有所值评价为例，现有的定量评价需要计算PPP项目的VFM值，即VFM=PSC值（公共部门比较值）-PPP值（全生命周期内政府方净成本的现值），VFM大于为正时，说明此项目适合PPP模式，反之则传统模式更优。在计算VFM值时，不同行业的干扰加成就比较大。以环保项目和交通项目为例，交通项目的初始投资和后续投资一般比较巨大，PSC值较高。PPP值方面，在主要计算政府一方的支出，为控制财政承受能力10%的底线，一般政府都会限制对交通项目的运营补贴支出。所以这类项目VFM值大多数都能大于0，而环保项目，主要以政府付费和可行性缺口补助为回报机制，PPP值中政府支出相对较大，这就造成很多项目VFM值小于0。

通过VFM是否大于O来判断，确实可以判断项目的适用性，但在实际中，政府能投入的资金和社会资本的投资意愿是有限的，有些项目即使能通过物有所值测试，但整体效果未必最佳。是否应当不仅仅按照大于小于O来判断是否通过，而按照不同行业和规模，确定一个数值，比如交通行业，按其规模，只有在VFM大于其规模对应的VFM值的时候，才算通过物有所值评价。使政府一方能把有限的资金，用于更多需要的项目。

（三）盘活存量资产项目少

在财政部的发文中，多次提到PPP模式，要注重盘活存量资产。但是通过合作中心网站显示，目前的PPP项目管理库中，绝大多数还是新建项目，除去示范案例外，几乎没有盘活存量资产的PPP项目。我国目前有大量的优质存量资产，这些资产占用了大量的政府资本，其中不乏一些已经进入运营期的项目。尤其是在交通运输、水利、环保和林业等政策鼓励盘活基础设施存量资产的领域，截至2018年统计数据显示，全国拥有超14万公里的高速公路里程，5033公里的轨道交通里程，这些都是可以短期内转成PPP模式经营的存量资产，此类资产完全可以按照“引导-退出-再引导-再退出”的方法转为PPP模式，从而释放政府资金，转而投资其他项目，提高政府资金的利用率。但在实际中，却只有很少一部分存量项目转为PPP模式。

三、PPP模式的整改建议

（一）加强政府监管职能

作为一种以合作为主的融资模式，政府必须担负起其中的监管责任。对于各级政府，建立监督审查制度，在本级政府加强对资金的控制，防止资金使用超过年度一般公共预算支出10%的红线。要制定审计制度，对各级财政进行审计监督，以保证项目在财政承受能力之内。同时完善法律法规，明确各项目资金的计算规则，防止“擦边球“的出现。

（二）完善项目库的平台建设

项目平台是公众了解PPP模式的窗口，同时也具有监督作用。平台不仅要立足展示，更要发挥出筛选的作用。面对不断加入的新PPP项目，作为监督平台的管理者，政府一定要发挥好筛选作用，充分运用项目评价体系。对项目进行合理细致的检查，选择好的合规项目。对于已经在管理库中的项目，也要加大后续的跟进管理力度，严格筛查，对后期不符合PPP规范、难以落地和已经不能持续的项目，必须退库清查。保证PPP平台能够充分发挥作用，保留更加优质的项目，吸引社会资本参与度。

（三）注重财务指标的定量分析

在PPP项目入库进行物有所值评价时，适当的增加定量评价的权重，相对于定性评价的因素，定量的指标更加客观真实，能够更清楚的反映项目是否能够通过评价。在实践中，应当确定定量指标的具体权重和分数标准，在符合规定的前提下，尽量对所有影响评价因素都赋予一定的参考数值与权重，是评价更加客观准确。

（四）对现有评价体系分层

根据不同的PPP行业特征，建立符合行业特征的绩效评价体系层级。在总的评价原则下，设立分层。从PPP项目的的行业分布来看，几乎遍布了我们日常活动中的所有方面，在交通运输、市政工程、环境保护和医疗卫生等方面占比尤其巨大。因此绩效的评价也不能是完全同质的，需要根据不同的行业特性，在大的基础评价体系下，确定特性的不同的影响因素和权重分配。再根据不同的行业，确定不同的物有所值评价体系，根据项目所属行业、规模确定VFM区间值。此方面应当委托行业内的科研专家、资深业内人士来完成。

（五）注重存量资产的盘活

在存量资产的盘活上，目前主要受限于项目价值评估、融资措施单一的问题，导致社会资本的参与度不高。因此，一方面需要健全项目评价机制，引入专业第三方，对项目价值进行准确评价。另一方面继续完善资产证券化等模式，加强对存量资产项目融资的流动性。在财政部门加强投资引导的基础上，吸引更多的社会资本参与到存量资产的盘活项目中去。

四、归纳总结

PPP模式无疑是一种好的融资方式，尤其是在当前我国经济总体向好，需要大规模的资金进行投资、建设的阶段。PPP模式带来大量资金的同时，管理好PPP项目平台，也成为当务之急。继续完善项目绩效评价体系，补充财务测算基础，加大存量资产盘活力度。这需要在理论与实践上共同提高。这样才能使PPP项目充分发挥作用，达到促进经济建设的目的。